臺灣臺北地方法院105年度交字第393號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度交字第393號

原告

林曉煌

被告

臺北市交通事件裁決所

代表人

葉梓銓

上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國105年9月22日北市裁罰字第22-AFU885233號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件係因原告違反道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款之規定，不服被告民國105年9月22日北市裁罰字第22-AFU000000號裁決（下稱原處分），而提起行政訴訟，經核屬行政訴訟法第237條之1第1項第1款規定之交通裁決事件，應依行政訴訟法第2編第3章規定之交通裁決事件訴訟程序。而本件依卷內兩造所提書狀事證及舉發裁決資料明確，由本院依同法第237條之7規定，爰得不經言詞辯論，逕為判決。

二、事實概要：原告於105年6月21日23時23分許，騎乘其繼承所有之車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），在臺北市○○路0 段00號前，因車況老舊，為臺北市政文山第二分局（下稱舉發機關）警攔停稽查，並發現系爭機車之牌照原登記車主為原告之被繼承人林羅蘭櫻君，前於101年12月間已死亡，且牌照因車主死亡而繼承人未辦理繼承之異動登記，而經公路監理機關登記註銷，並通知警察機關，故以「死亡註銷車輛行駛」為由，製單當場舉發。原告於應到案期日前，向被告申訴，經被告函請交通部公路總局臺北市區監理所（下稱臺北市區監理所）協助查復，仍認違規屬實，原告於105年9月22日向被告申請開立裁決書，被告即於當日作成原處分，以原告「使用註銷之牌照行駛」為由，依道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第12條第1項第4款、同條第2項等規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3,600元及牌照扣繳。原告不服，提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：本件系爭機車之牌照前經登記註銷，伊根本不知情，執法員警也要查詢才能得知，何況身為老百姓之原告。道路交通安全規則第33條第1 項規定，汽車牌照之登記主體死亡而不存在者，公路監理機關得催告有義務辦理異動登記之繼承人於15日內辦理異動登記，而伊從未接獲催告，幾年來還收到環保舉排氣檢驗通知單，伊均如期檢驗。而公路監理機關未催告也就算了，至少註銷牌照時也應通知繼承人，這樣繼承人知悉牌照遭註銷，當然也不會遭受本件原處分裁罰。伊不知牌照遭註銷就被裁罰，並不公平等語。並聲明：原處分撤銷。

四、被告則答辯以：查原告於事實概要欄所載時間、地點，騎乘系爭牌照遭註銷之機車，因車況老舊，遭舉發機關執勤員警攔停稽查車籍狀況，得悉該車號牌業經原管轄監理機關於104 年5月8日以車主死亡而註銷，爰依法製單舉發。而系爭機車原登記車主林羅蘭櫻君業於101年12月5日死亡，因繼承人未依道安規則第32條第1 項規定辦理異動登記，臺北市區監理所爰依道路交通安全規則（下稱道安規則）第33條第1 項及同條第3項規定，於104年5月8日逕行註銷該車號牌，此有臺北市區監理所105年8月3日、105年11月11日北市監牌字第1050056242、1050087823號函可稽。復依民法繼承篇相關規定，倘違規車輛原車主死亡，其繼承人即承受原車主財產上之權利義務，爰原告倘欲使用違規車輛，依道安規則第32條第1項規定，應至監理機關辦理繼承過戶登記。次查道安規則第33條第1項僅規定監理機關「得」催告義務人辦理登記，且原告既為領有合格駕駛執照之駕駛人，即應知悉相關交通法規，被告實難以原告前開情詞，據以撤銷原處分。爰被告依處罰條例第12條第1項第4款規定裁處罰鍰3,600元，另依處罰條例第12條第2項規定，牌照扣繳，並無違法等語。並聲明：原告之訴駁回。

五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有系爭機車原登記車主林羅蘭櫻之死亡證明書、原告戶籍謄本、系爭機車異動歷史查詢、原處分及裁決書等為證，堪認為真。本件兩造爭點端在於：原汽車牌照是否因公路監理機關之登記註銷，對原告已生註銷牌照之效力？原告對系爭機車牌照遭經註銷而行駛，是否有故意過失而有責？

六、本院之判斷：

（一）按汽車有使用註銷牌照之情形者，依道交處罰條例第12條第1項第4款、第2項之規定，固應處汽車所有人3,600以上10,800元以下罰鍰，並禁止其行駛，且牌照應予扣繳。但「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。故汽車使用註銷牌照而應對汽車所有人處罰者，仍以行為人有故意或過失為前提。再道交處罰條例之行政罰裁罰要件事實之客觀舉證責任，基於依法行政下之行政合法及合要件性要求，歸於裁罰（行政）機關。如原告行為是否符合行政法上裁罰之構成要件，經法院依職權調查結果，事實仍陷於真偽不明者，其不利益即應歸於被告。且所謂「事實真偽不明」與否，與事實判斷所要求證明度高低息息相關。行政訴訟法第189條第1項所規定之「判斷事實之真偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信。否則倘經法院依職權調查證據，仍存有合理可疑，認待證事實真偽不明者，即應由被告負擔敗訴之風險。是被告應就裁罰之要件事實，即原告使用註銷牌照行駛有故意或過失之違規事實，負客觀舉證責任，倘經本院依職權調查證據對此待證事實真偽不明仍存有合理可疑者，參酌前揭說明，即應由被告負擔敗訴之風險。

（二）次按道安規則乃依道路交通管理處罰條例第92條第1 項授權規定訂定，依該規則第8 條前段規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，依本條例第9條之1規定繳清其違反道路交通管理處罰條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但……。」由此可知：

⒈汽車雖屬汽車所有人之私有財產，但財產所有、使用權人欲駕駛汽車在道路行駛者，必須先依道安規則第8條規定取得汽車牌照之許可憑證後，方得此等方式之私有物使用。簡言之，汽車牌照管制為國家對人民財產權使用權益之限制，必須取得汽車牌照之許可憑證，方有法定駕駛該汽車在道路上行駛之使用權益。

⒉依道安規則第8 條之規範模式，汽車牌照對汽車使用權益之管制，是一種「對物」的客觀使用權益管制，並非「對各別特定人」使用汽車之汽車之主觀性管制；亦即，牌照是令「汽車」得在道路上行車之許可，而非在管制只有特定人（如登記之車主）才能行車的許可，僅透過汽車所有人向公路監理機關申領之協力義務，令對汽車有經濟上利害關係之人，保有該汽車上路行車之使用許可憑證，建立車籍管理制度，俾便因汽車之使用所肇生民、刑事、交通管理事件或其他行政法之法律律責任等（例如道安規則第44條所定不含普通重型或輕型機車之汽車定期檢驗義務、使用燃料稅之追徵等），得以貫徹落實。申言之，汽車牌照之行車許可，並不具一身專屬性，並不因牌照原登記主體變更或消滅，即當然喪失原牌照對該車之使用許可效力。此由道安規則均未規定牌照原登記主體變更或不存在，牌照效力即當然消失，僅於規則第15條第2項第2 款、第32條第1項等規定，要求繼受該車之後手負有義務辦理異動登記，若未按規定辦理異動登記，只在同規則第33條第1 項規定公路監理機關應另行作成「註銷牌照」之行政處分，才得令原有牌照許可效力消滅，即可得知，另由同規則第第10條只禁止牌照借供「他車」使用或禁止借用「他車」牌照使用，卻從無禁止非牌照申請人去使用已取得牌照之汽車，更可得證明。簡言之，汽車牌照之行車使用許可，重在對汽車之「物的使用」客觀管制，而非重在規範僅特定人方得使用特定汽車之使用權益歸屬，牌照之使用許可，並不具人之一身專屬性，且汽車牌照原登記主體變更或消滅，在公路監理機關作成註銷牌照處分並生效前，原牌照之使用許可效力並未因此當然消滅，應由汽車私法上之權利繼受人，繼受享有對汽車本於民法以及交通管理法規所發給原牌照使用許可之使用權益。

（三）按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。行政程序法第100條第1項、第111條第1項分別定有明文。且依同法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」而此處所謂另有規定之法律，乃指中央法規標準法第4 條所稱「經立法院通過，總統公布」之狹義法律，不含行政命令。簡言之，行政機關作成行政處分為使其生效之程序，除法律另有規定外，應遵行行政程序法第100條、第111條第1 項之規定。而憲法法治國原則下之依法行政原則，並非僅法律保留原則，尚包含法律優越原則。亦即行政行為，縱使經法律授權而訂定之授權命令，亦不得違背法律之規定；否則，命令與憲法或法律抵觸者即無效（憲法第172 條規定參照）。尤其限制人民財產權之決定對人民之送達，攸關人民得否知悉其內容，並對其不服而提起行政爭訟之權利，亦即涉及憲法第15條、第16條所保障之財產權、訴願權及訴訟權。限制人民財產權之行政處分，縱法律有特別規定，考量應受送達之處分相對人不明情形，而容許不對處分相對人一一送達，但為行政處分之機關仍非不能採用公示送達，或其他不致產生過高行政成本，而有利於相對人知悉處分內容之送達方法，以達成送達之目的，尚不得剝奪對相對人應受送達之程序，否則不符憲法正當法律程序之要求，且對人民訴願權、訴訟權造成逾必要程度之限制等情。亦經司法院釋字第663 號解釋闡釋甚明。參照上開司法解釋意旨，即使法律有特別規定，本於憲法正當法律程序之要求，亦不容許限制人民財產權之行政處分不以送達或其他適當方法通知，使處分相對人無從知悉，致其訴願權與訴訟權蒙受侵害，何況行政命令，不論其是否有經法律授權訂定，其內容亦不得剝奪限制人民財產權之處分相對人，本於憲法正當法律程序要求，所得以主張應受受送達或知悉行政處分內容之程序保障，否則不僅直接違反行政程序法第110條、第111條第1 項規定，更違反憲法正當法律程序之誡命，並過度侵害人民訴願權與訴訟權。

（四）查道安規則第33條第3 項雖規定：「汽車牌照受註銷處分者，由公路監理機關逕予登記註銷，除第1 項因未辦理繼承之異動登記之情形外，應以汽車牌照註銷處分書通知汽車所有人，並將資料提供警察機關及稅捐機關。」就牌照原登記主體不存在（死亡），汽車之財產法上繼承人未辦理異動登記因而為註銷牌照之行政處分，排除對汽車財產權之繼承人的通知，僅需將註銷資訊提供警察機關及稅捐機關即可。經本院函詢交通部公路總局，上開規則條項訂定之正當化理由，又如何對外發生法律上效力？據該局以106年2 月8日以路監牌字第1060007520號函復答稱：「說明：……四、……汽車所有人死亡，其原已取得之牌照使用權……一併消失，故不另通知。另公路監理機關並無法得知繼承人，亦不確知其是否有申領牌照行使道路需求，繼承人應依規定於被繼承人死亡後，主動向公路監理機關申請異動登記；如牌照經註銷，仍可依（道安規則）第33條第5項規定重行申請牌照」等語（下稱公路總局函復）。但：

⒈汽車牌照所授予汽車行車使用之許可，是對人民就汽車財產權使用權益管制之解除，牌照之行車使用許可重在對「物之使用」的客觀管制，而非重在規範僅特定人方得使用特定汽車之使用權益歸屬，牌照之許可效力不具人的一身專屬性，汽車牌照原登記主體變更或消滅，在公路監理機關作成註銷牌照處分並生效前，原牌照之使用許可效力並未因汽車財產權之主體變更而當然消滅，僅應由汽車權利之繼受人，負辦理異動登記之義務，且在牌照註銷前，汽車權利繼受人也繼受因牌照之許可而得享之使用權益，已經本院敘明如前。則汽車原所有人死亡，汽車牌照對汽車「物」的使用許可效力，並未因原登記主體死亡而消滅，反而由繼承人繼承此對汽車公法上之使用權利，前開公路總局函復指稱「原牌照使用權已因原登記主體死亡而一併消失」云云，實屬無據之錯謬，並不可採。

⒉汽車原所有人死亡後，繼承人繼承使用牌照許可之公法上使用權利，已如前述，而依道安規則第32條第1 項規定，繼承人固有辦理異動登記之義務。然依同規則第33條第1 項之規定，繼承人未履行辦理異動登記之義務者，並非繼承人所繼承之牌照使用權利，於繼承人於其未履行時，其牌照效力即當然消滅，毋寧須經由公路監理機關為另一註銷牌照之行政處分，才得廢止原牌照之效力。此參卷附系爭機車原所有人林羅蘭櫻之死亡證明及系爭機車之異動歷史查詢顯示（見卷第39頁、第46頁背面），系爭機車原所有人於101年12月間死亡後，繼承人逾道安規則第33條第1項所定1年期限仍未辦理異動登記，系爭機車之公路監理機關乃遲至104 年5月8日才以該事由註銷系爭機車之汽車牌照，即可清楚得佐證。然而，註銷牌照既將原牌照授予汽車上路行車使用權利予以廢止，核即屬限制汽車繼承人對汽車之使用權利。而此等限制人民權利之行政處分，依行政程序法第110 條、第111條第1項之規定，本應以送達或其他適當方法通知或使汽車繼承人知悉，縱處分之相對人即繼承人有無不明，或其所在不明，參照司法院釋字第663 號解釋意旨，也應採用公示送達，或其他不致產生過高行政成本，而有利於相對人知悉處分內容之送達方法，以達成送達之目的。否則，逕自剝奪對相對人（即汽車繼承人）應受送達之程序，不僅不符憲法正當法律程序之要求，且對人民訴願權、訴訟權造成逾必要程度之限制。

⒊因此，本院認道安規則第33條第3 項規定，就註銷汽車牌照之處分規定無庸通知汽車繼承人即處分相對人，不僅直接抵觸行政程序法第110條、第111條第1 項規定而無效，也因違反憲法正當法律程序要求與過度侵害人民訴訟權而抵觸憲法，依憲法第172 條規定，道安規則本條項規定就註銷牌照處分無庸通知汽車所有人部分，乃屬無效，行政機關不應適用此抵觸憲法與法律而無效之行政命令，反應回歸適用行政程序法第110 條規定，將註銷處分以送達或其他適當方式（如公示送達）通知汽車所有權之繼承人，並於汽車繼承人受送達或其他方式知悉註銷處分內容時起，依行政程序法第111條第1項規定，才對其發生註銷牌照之效力。

（五）查本件系爭機車因原登記主體林羅蘭櫻君前於101 年間死亡，而該機車牌照因繼承人即原告等未於林羅蘭櫻死亡後1 年內辦理異動登記，公路監理機關雖依道安規則第33條第1 項規定，逕行登記而註銷牌照。但公路監理機關並未將註銷牌照之處分，依行政程序法第110 條規定，以送達或其他方式通知原告，使原告知悉其內容，參照同法第111條第1項規定，此註銷牌照之處分應直至原告於105年6月21日23時23分許，因騎乘系爭機車而為警攔停，轉告其牌照已因原車主死亡未辦異動登記而遭註銷時，才對原告發生註銷牌照、廢止行車使用許可之效力。換言之，在原告遭警方取締告以牌照因此故遭註銷前，該註銷牌照之處分，對原告還不生效力。則原告於當日之前遭警方取締並保管車輛以前，行駛系爭機車之行為，核根本不屬「汽車牌照業經註銷而仍行駛」行為，客觀上與道交處罰條例第12條第1項第4款、第2項規定之處罰要件已有不符。再者，既然原告從未有機會得知系爭機車牌照曾遭公路監理機關註銷，且牌照是否遭註銷，如前所述，並非因法定原因發生而當然生註銷效力，毋寧還需公路監理機關之處分，則原告主觀上對於所駕駛之機車牌照究竟是否遭註銷之情，也無認識或得以預見，並無從注意，當無故意過失可言。

七、綜上所述，本院不僅有合理懷疑且已確信，原告在遭本件舉發員警取締舉發告知系爭機車牌照遭公路監理機關登記註銷以前，該由公路監理機關登記註銷之行政處分，對原告尚未發生效力，則原告在員警保存車輛禁止其駕駛前，行駛系爭機車之行為，不僅客觀上不屬「汽車牌照業經註銷而仍行駛」行為，主觀上也無故意過失可言，原處分遽予裁罰，也與行政罰法第7條第1項之責任原則相背。是被告依道交處罰條例第12條第1項第4款、第2項等規定，裁處原告罰鍰3,600元及牌照扣繳，其認事用法，均有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第237條之7、第237條之8第1項，判決如主文。