臺灣高等法院98年度交抗字第992號

臺灣高等法院交通事件裁定　　　　　　 98年度交抗字第992號

抗告人

即

抗告人

原處分機關 臺北市交通事件裁決所

代表人

甲○○

受處分人

乙○○

上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例案件，不服臺灣士林地方法院98年度交聲字第93號，中華民國98年2月10日第一審裁定（原處分字號：臺北市交通事件裁決所97年11月3日北市裁催字第裁22-AEU056692號），提起抗告，本院裁定如下：

主文

理由

一、原裁定意旨略以：

（一）本件異議人即受處分人上開服用酒類，不能安全駕駛動力交通工具而駕駛之行為，業於95年4月17日，經臺灣士林地方法院檢察署檢察官以95年度偵字第4220號為緩起訴處分，緩起訴期間為1年，並應於緩起訴確定後6個月內向財團法人喜憨兒社會福利基金會支付新台幣（以下同）2萬元，嗣經臺灣高等法院檢察署檢察長於95年5月9日以95年度上職議字第4551號駁回再議確定，而受處分人業於95年6 月15日如數支付該基金會，而緩起訴期間業於96年5月8日期滿等情，有上開緩起訴處分書、本院被告前案紀錄表在卷可稽，並經原審調閱臺灣士林地方法院檢察署95年度緩字第903號緩起訴執行卷宗核閱無訛，堪予認定。

（二）按道路交通管理處罰條例所規定之罰則本質上係屬行政罰，此由該條例中就交通違規行為所定法律效果包括罰鍰、記點、吊扣證照等行政罰觀之甚明，是違反道路交通管理處罰條例之裁罰事件，自有行政罰法之適用，合先敘明。而按一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之，但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之，行政罰法第26條第1項定有明文，考其立法目的，無非以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故性質上同種類之處罰，僅依刑事法律處罰即足資警惕，並無再處以行政罰之必要，惟若有應處以其他種類行政罰或得沒入之物未經法院宣告沒收者，為貫徹行政罰之目的，仍得裁罰之。而查刑事訴訟法第253條之1所指之緩起訴處分，其內容、要件與依刑事訴訟法第252條所為之不起訴處分迥不相同，絕對不起訴處分本不構成刑事犯罪，而不可能課以附條件之負擔。而緩起訴處分為介於起訴、與微罪職權不起訴間之緩衝設計，本質上係構成刑事犯罪，且檢察官為緩起訴處分時，依刑事訴訟法第253條之2第1項規定，得對被告所為之指示及課予之負擔，此係基於刑事法律之處罰，對被告而言，仍有財產減少及自由受限之影響，在性質上具有實質制裁之效果，是緩起訴之被告依

乃係履行檢察官緩起訴處分之命令，在性質上當屬處分金，而與刑罰之罰金無異；另一方面，行政罰法第26條第2項僅明定：「前項行為，如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政義務規定裁處之」，並不包括緩起訴處分在內，而查行政罰法第26條係於94年2月5日公布施行，至於刑事訴訟法緩起訴之規定，早於91年間即公布施行，顯見行政罰法立法當時，已可權衡是否將緩起訴處分納入該條第2項加以規範，則依「明示其一，排除其他」之法理，自不得將緩起訴處分等同不起訴處分，而認得再依違反行政義務規定裁處。從而，違反道路交通管理處罰條例之受處分人，如就同一行為已依檢察官之緩起訴處分命令，向國庫或公益團體繳納捐款，即已履行檢察官為緩起訴處分命令所課予之負擔，行政機關應不得就同一行為，再為與刑罰相類之罰鍰處分。

（三）原處分機關雖引交通部95年7月17日交路字第0950006986號函釋暨法務部行政罰諮詢小組第1次會議紀錄結論而謂「緩起訴」本質上屬「附條件之不起訴處分」，應有行政罰法第26條第2項之適用云云。惟按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束；司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束（司法院大法官會議解釋釋字第216號解釋意旨參照），是前開交通部函釋，僅得供法院參考，原審並不受其拘束。況行政罰法為行政法中關於行政罰之總則性規定，是道路交通管理處罰條例之行政罰亦須遵循行政罰法之規定，其子法道路交通案件處理辦法之解釋及適用，更不得違反行政罰法之規定，併此敘明。

（四）至於現行道路交通管理處罰條例第35條第8項固明定：「前項汽車駕駛人，經裁判確定處以罰金低於本條例第92條第3項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部分」。惟該條文係於94年12月28日經總統以華總一義字第09400212581號令修正公布，嗣於95年6月23日始經行政院院臺交字第0950087685號令定自95年7月1日施行，本件受處分人之違規行為時係95年3月4日，斯時該修正條文尚未施行，而該修正條文復不利於受處分人，是依行政罰法第5條之規定，就受處分人之本件違規行為自無該修正條文之適用，故原處分機關自不得執該修正條文之規定，而裁決受處分人應繳納不足最低罰鍰之部分，附此敘明。

（五）從而，原處分機關認受處分人有於前揭時、地，因飲用酒類後其吐氣所含酒精濃度超過規定標準不得駕車，而仍駕駛一般小客車之交通違規事實部分，固無違誤，惟未審酌受處分人同一行為因違反刑事，業經緩起訴處分確定，並履行緩起訴處分所命之義務，仍予裁處罰鍰57,000元，且漏未諭知異議人應接受道路交通安全講習之處分，尚有未洽，本件受處分人之異議為有理由，自應將原處分撤銷，改諭知受處分人乙○○駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定標準，吊扣其普通小型車駕駛執照1年，並應接受道路交通安全講習，以資適法。

二、抗告意旨略以：

（一）查交通部95年7月17日交路字第0950006986號函示略以，查法務部行政罰法諮詢小組第1次會議紀錄既已明確結論略以：「緩起訴者乃附帶條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種」在案，當依該部上開函釋結論及行政罰法第26條第2項規定辦理，本所援引上述行政罰法第26條第2項規定，是以緩起訴乃依刑事訴訟法第253條之2第1項規定對被告所為之指示即課予之負擔，係一種特殊之處遇措施，並非刑罰，是以本案尚無行政罰法「一事不二罰」之適用。

（二）次查，行政罰法第26條第2項雖未明文列舉「緩起訴」處分在內，實肇因行政罰法於89年草擬階段當時及後來陳報行政院審查時尚未有緩起訴制度，並非有意省略，刑事訴訟法91年修正增訂緩起訴制度後，92年在立法院委員會審查本法草案及政黨朝野協商時，為求儘速完成本法之立法，未及考慮到緩起訴制度之問題，應屬立法疏漏（參照法務部行政罰法諮詢小組第1次會議紀錄，頁3）；另未有真正的刑事處罰之緩起訴，係屬一種連起訴都沒有的處遇措施，竟言不得再處以行政罰，此部分果真於當時推行緩起訴制度時即曾經思考過連行政罰都要吸收？尚有懷疑。準此，本案應從立法原意、文意來判斷得否涵蓋於條文中，如未違背一行為不二罰之精神，仍可認緩起訴具不起訴處分之效果，惟原審遽言無明文即不得採，恐屬率斷。

（三）按「告訴人接受不起訴或緩起訴處分書後，得於7日內以書狀敘述不服之理由，經原檢察官向上級法院檢察署檢察長或檢察總長聲請再議。…」刑事訴訟法第256條第1項前段訂有明文，若言緩起訴處分非屬不起訴處分，為何得依上開規定聲請再議？最終之結果為何與不起訴處分相同？據此，應可說明緩起訴者乃附帶條件的不起訴處分；此外，至於一行為不二罰之「罰」，應嚴格限制在「刑事處罰」與「行政處罰」，緩起訴處分所附之負擔是否為處罰？如非處罰即非行政罰法第26條一行為不二罰之問題，而「負擔」非刑罰應無疑義，因僅有刑法規定的方為刑罰。

（四）又原審認緩起訴同時課以處分金與刑罰之罰金無異，或有違憲之虞，因其違背司法院大法官會議解釋第384號解釋以後一再強調憲法上正當法律程序的重要原則，非法官不得決定對人民為刑事處罰，凡法治國家咸遵守此原則，本案卻將檢察官所為之緩起訴處分視為刑事處罰！怎可如此解釋？包括釋憲機關都遵守的「合憲性解釋」原則，要作合乎憲法及法律的解釋，大法官於宣告法規違憲前均念茲在茲，儘可能做成合憲解釋，行政機關更須嚴格遵守合憲解釋，解釋後之結果不能造成憲法上矛盾，變成不經過法院，非法官卻亦得為一種實質的刑事制裁。

（五）另參酌刑法第57條所列事項及公共利益之維護，認以緩起訴處分，並同時命被告為一定之金錢給付，因該金錢給付係附隨於緩起訴處分之負擔性質上並非刑罰，核與前開行政罰第26條所稱一事不二罰之要件不合，受緩起訴人應不得援引上開行政罰第26條之規定，主張就同一行為免受行政罰。

（六）綜上，本案本所北市裁催字第裁22-AEU056692號裁決書處分漏未諭知異議人應接受道路交通安全講習之處分部分縱非適法，仍應裁處罰鍰新台幣5萬7,000元，吊扣駕駛執照12個月以資適法。爰請對本案之裁定重新審查。

三、經查：

（一）法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文，各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束；司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束（司法院大法官會議解釋釋字第216號解釋意旨參照），是前開交通部函釋，僅得供法院參考，法院並不受其拘束。

（二）道路交通主管機關對於汽車駕駛人之酒後駕車行為，依道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款規定予以裁罰，係對行為人違反行政法上義務規定之行政罰，且該條例關於一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，並無特別規定。是以，汽車駕駛人酒後駕車行為，經測試檢定酒精濃度超過規定標準，同時涉犯刑法第185條之3之公共危險罪嫌者，道路交通主管處罰機關除有上開行政罰法第26條第1項但書規定，得處以其他種類行政罰之情形外，關於罰鍰部分，即應依上開行政罰法第26條及道路交通管理處罰條例第10條規定，移送地方法院檢察署處理，於移送後，非有上開行政罰法第26條第2項所定不起訴等事由，不得再依道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款規定，裁處行為人罰鍰之行政罰。

（三）按檢察官之緩起訴處分於緩起訴期間內，有下列情形之一者，檢察官得依職權或依告訴人之聲請撤銷原處分，繼續偵查或起訴：⑴於期間內故意更犯有期徒刑以上刑之罪，經檢察官提起公訴者。⑵緩起訴前，因故意犯他罪，而在緩起訴期間內受有期徒刑以上刑之宣告者。⑶違背第253條之2第1項各款之應遵守或履行事項者，刑事訴訟法第253條之3第1項定有明文。據此可徵經檢察官為「緩起訴」處分者，於「緩起訴」之猶豫期間內，最終是否會被檢察官提起公訴，猶懸而未定，亦即「緩起訴」處分於猶豫期間內尚未具有實質之確定力，檢察官仍得根據上開規定依職權或依告訴人之聲請，將被告「緩起訴」處分撤銷。而行政罰法第26條明定一事不二罰原則，且應受行政罰之行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判「確定」者，始得依違反行政法上義務規定裁處之，並未包括「緩起訴」處分在內，雖「緩起訴」處分之最終使被告免於刑事訴追之效果與「不起訴」處分之效果相同，惟依行政罰法第26條第2項之立法意旨，亦必須待緩起訴處分實質確定時，被告才最終地確定免於受刑事訴追，原處分機關始得為行政裁罰，亦即在緩起訴期間內即猶豫期間期滿前，該緩起訴處分仍有被撤銷之可能，此時原處分機關若依法為行政裁決，將使受處分人有同時遭受行政處罰及刑事訴追之危險，顯與行政罰法第26條規定之立法意旨相違背。準此，自行政罰法第26條規定立法意旨為有利於行為人之解釋，應認應受行政裁罰之行為，關於罰鍰部分，同一事實如經緩起訴處分確定者，亦有行政罰法第26條明定一事不二罰原則之適用。

（四）且按緩起訴之被告依檢察官緩起訴處分命令，向公益團體繳納捐款，係履行檢察官為緩起訴處分命令，性質上自屬於處分金，與罰金無異。則修正後道路交通管理處罰條例第35條第8項所規定之罰金，解釋上自應包括依檢察官處分命令，而向公益團體繳納捐款在內，受處分人既依檢察官之緩起訴處分命令，向公益團體繳納捐款，即係履行檢察官為緩起訴處分命令，與受刑事處罰無異，自不應再受行政裁罰。此有本院96年11月刑事庭庭長法律問題研討會決議可參。

（五）94年2月5日公布，並於95年2月5日施行之行政罰法第26條規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之」，此即所謂一事不二罰之原則。揆諸該條立法理由，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符正當法律秩序，應予優先適用，故同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定之行為，行政機關得否科以與刑罰相類之行政罰處罰，端視該行為之刑事訴追或審判程序終局結果而定，在刑事訴追、審判程序尚未終局確定前，行政機關自不得逕予裁罰；至於罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處。又此所稱「其他種類行政罰」，係指違反行政法上之義務應受「裁罰性」之「不利處分」而言，依行政罰法第2條規定，應包括限制或禁止行為之吊扣證照處分在內。

（六）又刑事訴訟法為配合由職權主義調整為改良式當事人進行主義，乃採行起訴猶豫制度，增訂緩起訴處分之規定，以觀察犯罪行為人有無施以刑法所定刑事處罰之必要，為介於起訴及微罪職權不起訴間之緩衝制度設計。其具體效力依同法第260條規定，於緩起訴處分期滿未經撤銷者，非有同條第1款或第2款情形之一，不得對於同一案件再行起訴，即學理上所稱之實質確定力，足見在緩起訴期間內，尚無實質確定力可言。且依上揭第260條第1款規定，於不起訴處分確定或緩起訴處分期滿未經撤銷者，仍得以發現新事實、新證據為由，對於同一案件再行起訴，是本於同一法理，在緩起訴期間內，其效力未定，倘發現新事實、新證據，而認已不宜緩起訴，又無同法第253條之3第1項所列得撤銷緩起訴處分之事由者，自得就同一案件逕行起訴，原緩起訴處分並因此失其效力（94年度台非字第215號判例參照）。是觸犯刑事法律之犯罪行為，除得經檢察官之起訴，並由法院審理後，為有罪科刑、無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判外，如檢察官認該行為所涉為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪，於參酌刑法第57條所列事項及公共利益之維護，認以緩起訴為適當者，得定1年以上3年以下之緩起訴期間為緩起訴處分（刑事訴訟法第253條之1）。就要件言，緩起訴基本上係認被告有犯罪嫌疑，而暫緩起訴，並得課被告予一定之負擔或指示（同法第253條之2第1項），此與不起訴處分係因犯罪嫌疑不足或其他原因（同法第252條、第253條），且不得附條件或負擔，顯有不同，可知，緩起訴處分是一種刑事處罰。又經檢察官為「緩起訴」處分者，於「緩起訴」之猶豫期間內，檢察官可對其持續觀察，若認其顯無反省警惕之情或根本欠缺反省警惕之能力（即符合刑事訴訟法第253條之3第1項所列3款情形）者，得依職權或依告訴人之聲請，將「緩起訴」處分撤銷，並依法追訴，亦即在緩起訴處分之猶豫期間內，刑事訴追程序仍未終局確定，此與不起訴處分確定後，刑事訴追程序終結，檢察官原則上不得就同一行為再行起訴之法律效果迥異。縱認緩起訴是附條件的便宜不起訴處分，則『條件成就』包含兩個部分，其一是經過一定的猶豫期間，其二是緩起訴未經撤銷，兩個條件皆成就時，才會產生如同確定不起訴處分之效力。查上開行政罰法第26條第2項並未明列「緩起訴處分」，本不宜擴張解釋，且緩起訴處分性質上亦與不起訴處分不同，無適用行政罰法第26條第2項規定之餘地。然而，經檢察官為緩起訴處分之行為，如同時違反行政法上義務之規定，因已有刑事處罰，此時行政機關若另行依法行政裁罰，無異一罪二罰，因此參酌行政罰法第26條之立法意旨，違反行政法上義務之行為，若同時亦經檢察官另為緩起訴處分時，行政機關應不得就同一行為，再為與刑罰相類之罰鍰處分。

（七）行政罰法為行政法中關於行政罰之總則性規定，是道路交通管理處罰條例之行政罰亦須遵循行政罰法之規定，其子法道路交通案件處理辦法之解釋及適用，更不得違反行政罰法之規定。查緩起訴處分性質上與不起訴處分不同，本件受處分人於酒後駕駛上揭自用小客車，於前揭時、地經警測得其呼氣酒精濃度達每公升0.83毫克，並經警舉發「酒後駕車」違規，嗣經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於95年4月17日以95年度偵字第4220號為緩起訴處分，其期間為1年，受處分人並應於緩起訴確定後6個月內向財團法人喜憨兒社會福利基金會支付2萬元，且經臺灣高等法院檢察署檢察長於95年5月9日以95年度上職議字第4551號處分書駁回再議而確定，而受處分人業於95年6月15日如數支付該基金會，緩起訴期間並於96年5月8日期滿等情，有上開緩起訴處分書、本院被告前案紀錄表在卷可稽，並經原審調閱臺灣士林地方法院檢察署95年度緩字第903號緩起訴執行卷宗核閱無訛，是該緩起訴處分確已發生實質確定力。又受處分人具狀聲明異議亦自承有上揭酒後駕車之行為，是受處分人酒後超過規定標準駕駛動力交通工具而為警查獲之事實，堪以認定。前述檢察官之緩起訴處分此固非刑法所定刑罰之種類，然已對受處分人名譽、心理產生相當制約並影響被告之自由等權益，亦應可實質該當行政罰法第26條第1項之「依刑事法律」之處罰，參酌行政罰法第26條之立法意旨，違反行政法上義務之行為，若同時亦經檢察官另為緩起訴處分時，行政機關應不得就同一行為，再為與刑罰相類之罰鍰處分，均詳如上述。

（八）至抗告人援引交通部95年7月17日交路字第0950006986號函釋，以法務部行政罰法諮詢小組第1次會議記錄已明確結論認緩起訴乃附帶條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，並非刑罰，應無行政罰法「一事不二罰」之適用云云，查原審已於裁定理由詳為敘明不受其拘束之理由，抗告人猶執陳詞據為抗告理由，自不可採。況行政罰法為行政法中關於行政罰之總則性規定，是道路交通管理處罰條例之行政罰亦須遵循行政罰法之規定，其子法道路交通案件處理辦法之解釋及適用，更不得違反行政罰法之規定，併此敘明。

（九）綜上所述，本案受處分人就上開同一酒後駕車行為經前開刑案部分之緩起訴處分確定，惟該緩起訴處分亦含有命受處分人向向財團法人喜憨兒社會福利基金會支付2萬元之金錢給付部分，已產生實質刑罰效果，應實質該當行政罰法第26條第1項之「依刑事法律」之處罰，則原處分機關依道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款及第24條第1項第2款規定，對受處分人上開酒後駕車之違規行為予以裁罰時，除其行為應處以其他種類行政罰即吊扣駕駛執照1年及施以道安講習（原處分機關於本件漏未裁處「施以道路交通安全講習」部分業經原審裁定更正）部分，仍得予以裁處外，就受處分人違反行政法上義務而受裁處罰鍰57,000元部分，依行政罰法第26條第1項前段規定，即應依刑事法律處罰之，不得再依上揭道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款規定裁罰之。從而，原處分機關依道路交通管理處罰條例第24條第1項第2款規定，裁處吊扣駕照1年部分，於法並無不合，惟漏未依道路交通管理處罰條例第24條第1項第2款之規定裁處受處分人「施以道路交通安全講習」，尚有違誤，及原處分機關裁處受處分人罰鍰57, 000元之行政罰部分，與法有違，受處分人就罰鍰部分聲明異議，為有理由，原審因而裁定撤銷原處分，諭知受處分人吊扣駕駛執照1年，並施以道路交通安全講習，原處分裁處受處分人罰鍰部分不罰，經核其認事用法均無不合。抗告人仍執前詞提起抗告，指摘原裁定不當，為無理由，應予駁回。

據上論斷，依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第412條，裁定如主文。