高雄高等行政法院判決

民國106年4月20日辯論終結

原告

王錦緞

原告

王順造

原告

莊王錦玉

原告

王順興

原告

王錦雀

原告

曾復徵

原告

曾麗玲

原告

曾佩玲

原告

曾秀玲

原告

曾藍瑩

原告

曾韶章

原告

王蕭閃

原告

王維昌

原告

王欣玉（原名王秀鳳）

原告

王秀珠

原告

王秀琴

原告

郭怜汐

原告

王致翔

原告

王致淵

原告

王景楠

原告

周小玲

原告

周孟玉

原告

王曾茶

原告

王吉明

原告

王月崑

原告

王媄玲

共同訴訟代理人

陳建宏 律師

被告

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

洪宗棋

戴妙倩

上列當事人間請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國105年3月21日台內訴字第1050011232號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變……。」行政訴訟法第111條第1項及第3項定有明文。本件原告王錦緞、王順造、莊王錦玉、王順興、王錦雀、曾復徵、曾麗玲、曾佩玲、曾秀玲、曾藍瑩、曾韶章、王蕭閃、王維昌、王欣玉、王秀珠、王秀琴、郭怜汐、王致翔、王致淵、王景楠、周小玲、周孟玉起訴後，復於民國106年2月10日追加王曾茶、王吉明、王月崑、王媄玲為原告，有追加原告狀附卷（本院卷2第73頁）可稽。經核原告及其所追加之人均為王程（於67年間死亡）之繼承人，有繼承系統表及戶籍謄本在卷為證，則渠等因王程之遺產涉訟所生之本件訴訟標的即有合一確定之必要，故此部分訴之追加，合於行政訴訟法第111條第3項第1款規定，應予准許。又原告起訴狀所載訴之聲明係如後述之先位聲明，而於106年1 月12日具狀追加如後述之備位聲明（本院卷1第345頁）。嗣具狀撤回先位聲明後，復於106年5月4日言詞辯論時（本院卷2第136 頁），再次陳明追加先位聲明，經核其訴訟標的雖有變更，但其請求之基礎原因事實不變，故此部分訴之追加，合於行政訴訟法第111條第3項第2款規定，亦應予准許。

二、事實概要︰緣原告之被繼承人王程於日據時期原為屏東縣○○市○○段000○號土地（地籍整理前為六塊厝段214地號，日據時期則為幸町214番地，下稱系爭土地）所有權人，原告（除王曾茶、王吉明、王月崑、王媄玲4以外）於104年8月18日提出申請書，以系爭土地於日據時期未經發放補償金，即遭日本政府強制徵收作為擴建屏東軍用機場用地，卻於光復後移轉登記由「國庫」取得，合於內政部89年5月30日台（89）內中地字第0000000號函（下稱89年5月30日函）示情形為由，乃以內政部89年5月30日函為依據，請求被告將其申請書及所檢附相關證件報送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還事宜。案經被告以104年12月7日屏府地權字第10476934600號函（下稱原處分）復略以：「……三、查旨揭雲鵬段700地號……昭和19年12月30日因『賣買』由王程移轉登記為國庫之異動過程，於土地登記簿均已詳載；次查台端所檢附之相關文件……僅得證明光復後確有民眾陳情日本政府侵占土地情事，尚難由該等資料獲知當時行政機關後續處理結果為何……是有關台端申請……因顯不符前項發還條件，本府歉難照辦。」等語，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

㈠、先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告對於原告104年8月18日之申請，應作成註記客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，並檢附原告申請書及附件等相關文件函送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還之行政處分。

1、被繼承人王程所有系爭土地於日據時期遭日本政府強徵且未支付任何款項，此經屏東市政府民政科、光復後台灣省行政長官公署民政處地政局及屏東縣政府認定屬實，且被告於準備程序時自認光復後中華國民政府亦未給價補償。原告業已檢附相關之產權憑證及當時證明文件，客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，符合內政部89年5月30日台（89）內中地字第0000000號函（下稱內政部89年5月30日函）所稱：「㈠陳情發還之土地，應請貴府先行查明，如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還」之要件，被告應依該函示規定檢送申請書及相關文件函送內政部專案呈報予行政院核准。

2、被繼承人王程生前所有之系爭土地係於33年12月30日（即日據時代昭和19年12月30日）因日本政府以戰爭需求為由強制徵收，雙方並無買賣意思表示合致，自無依當時日本民法第176條規定發生物權移轉之效力，此由屏東縣政府45年2月20日屏府地權字第73086號函暨所附土地調查表之備註欄記載：「原日據時代徵用迄未發地價」等語即足證明。日本政府於光復前強徵系爭土地而未給價，我國政府於34年10月25日光復後接管，嗣於34年11月23日在未經查證情況下逕自將系爭土地登記為「國庫」，並將登記原因記載為：「昭和19年12月30日賣買」，尚不足以認定系爭土地於昭和19年12月30日有賣買之意思合致。

3、原告依內政部89年5月30日函規定向被告為請求，須檢附得證明日據時期遭強制徵收之客觀證據，方得申請返還土地。而依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議意旨，應自請求權人得合理可請求時起算時效，則於原告找到相關證據向屏東縣政府提起申請時始為請求權可行使時，斯時方起算消滅時效期間。而王程於67年間死亡，尚無從依內政部89年5月30日函示行使請求權，自無從起算消滅時效。又王程死後由原告繼承其權利，而原告於104年7月間，向國史館收集到足夠證明系爭土地係於日治時期遭強徵之資料，並於104年8月18日向屏東縣政府提出申請，並未罹於時效消滅期間。

㈡、備位聲明：被告應於原告104年8月18日申請書上註記客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價，並將申請書及附件暨相關文件函送內政部專案陳報行政院。

1、倘認內政部89年5月30日函賦與人民之公法上請求權，僅得請求被告將申請文件檢送內政部之行政事實行為，原告仍得提起一般給付訴訟，請求如備位聲明所示。

2、基於與先位聲明相同之主張及理由，原告合於內政部89年5月30日函示之規定要件，自得請求被告為如聲明所示之給付。

四、被告則以︰

㈠、系爭土地係於33年（日據時期昭和19年）12月30日以賣買為原因，由王程移轉所有權登記為「國庫」，亦即日本政府於日據時期因買賣（即賣買）原因取得系爭土地所有權，並非強制徵收，自無所謂強制徵收未給價之情事。原告所提出之證據，僅係改制前臺灣省屏東市政府、臺灣省行政長官公署民政處地政局受理民眾陳情土地遭日軍侵占案之陳情資料，僅得證明光復後有民眾陳情日本政府侵占土地情事，尚難以此推論日本政府確實強制徵收系爭土地而未給價，均不足以推翻前開日據時期土地登記簿之記載。再者，38年間辦理土地總登記申報時所有權為「國庫」，公告期間無人異議而告確定，於39年6月29日登記所有權人「臺灣省政府」、管理者「臺灣省民政廳地政局」。嗣於89年1月4日因接管（登記原因）辦理所有權移轉登記所有權人為「中華民國」、管理者「國防部軍備局」，相關權屬異動及土地登記過程，有土地登記簿資料足資佐證。系爭土地既係以登記原因「賣買」移轉登記予光復前之國庫所有，原告所提證件無法有力證明當時未領地價確屬事實，不符發內政部89年5月30日函所規定返還土地之要件。

㈡、系爭土地係以賣買為登記原因移轉於國庫，係發生於日據時期，則於臺灣光復後，王程已得請求發還系爭土地，然屆至67年間王程死亡時止，均未向被告請求，請求權時效已罹於時效消滅，自無權再事請求等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記公務用謄本（第73頁）、土地登記簿影本（第75-79頁）、日據時期土地登記簿及土地臺帳（第85-92頁）影本附原處分卷，王程繼承系統表（第27）、王程戶籍謄本（29-30）、原告戶籍謄本（第30-61）附本院卷2，及原告申請書（第171-183頁）、原處分函（第143-144頁）、訴願決定（第145-148頁）附本院卷1可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點為：⑴原告之訴有無誤用訴訟類型？⑵原告之公法上請求權是否已罹於消滅時效？本院判斷如下：

㈠、先位聲明（提起課予義務訴訟）部分：

1、按行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟與同法第8條規定之一般給付訴訟，均為實現公法上給付請求權而設，故須具有賦與人民公法上請求權之法規範或公法上原因為依據，始得提起。又行政規則係基於行政一體及上下監督關係所為之抽象規定，原則上僅生對內之拘束力。惟參諸司法院釋字第443號、614號解釋所揭示之層級化法律保留原則意旨，就給付行政事項，其受法律規範之密度，應較限制人民權益事項寬鬆，倘非涉及公共利益之重大事項，尚無必須以法律或法律授權之命令為依據之必要。依此解釋意旨，行政機關訂定行政規則賦與人民享有給付行政之公法上權利，倘不涉及違反公共利益之重大事項，自可發生授與人民權利之對外規範效力，人民自得援引該行政規則資為提起課予義務訴訟或一般給付訴訟之法規依據。

2、經查，臺灣光復後，臺灣省政府36年12月發布「臺灣省土地權利清理辦法」，作為清理地權管理公產之依據，該辦法第13條第1項規定：「前臺灣總督府強制徵收未給價之土地，確有已登記之產權憑證，及其他當時之證明文件者，得附其四鄰之保證書，呈由縣市政府核實後，呈准省政府發還之。」，作為處理日據時期被日本政府強占土地之依據。嗣臺灣省政府報請於68年8月20日廢止該辦法，行政院除函示准予照辨外，並指出地政及公產管理等有關機關仍應再予檢討，如認其業務因該辦法廢止後必須謀求補救者，應自行研訂解決辦法以資因應。內政部乃邀集相關機關會商後，就協商結論以內政部89年5月30日函訂定處理原則：「㈠陳情發還之土地，應請各縣市政府先行查明，如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還。㈡陳情發還之土地，如經各縣市政府查明日據時期之土地登記簿原記載為私人所有，嗣以『賣買』、『寄附』或『買收』等原因移轉登記與日本政府，而無前述第1點情事，縱當事人主張對價不合理或未領對價者；或土地於臺灣光復前仍登記為私人所有，而於臺灣光復後，因逾總登記期限未申請登記，依土地法第57條規定登記為國有者；或無日據時期任何產權憑證，縱陳情人主張該土地為其祖先世代開墾者等，因不符合發還條件，應請各縣市政府詳實敘明理由函復陳情人。」（處分卷第71頁）。經審酌內政部89年5月30日函示內容及其訂定緣由，可知該函示係承繼經廢止之「臺灣省土地權利清理辦法」第13條規定意旨，為處理日據時期被日本政府強制徵收人民私有土地未給價事宜，而賦與人民得請求國家發還土地之權利，性質上係就行政給付措施所為一般抽象性規定之行政規則。雖未經法律之授權，然其規定未涉及公共利益之重大事項，揆諸前揭說明，應認已發生對外發生法規範之效力，原告自得援引內政部89年5月30日函為其公法上請求權之依據。

3、又按提起行政爭訟者，須其爭訟有權利保護必要，即具爭訟利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判結果，亦無從補救或無法回復其法律上地位或其他利益，即無進行爭訟而為實質審查實益（參照司法院釋字第546號意旨）。故人民提起行政訴訟，倘有誤用訴訟類型情形，則顯然無法達成請求權利保護之目的，認其訴欠缺權利保護必要之要件，而以判決駁回（參照最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨）。茲審酌內政部89年5月30日函規定內容，參照臺灣省土地權利清理辦法第13條規定意旨，可知最終決定發還土地之核准權限在於行政院（廢止之臺灣省土地權利清理辦法第13條第1項規定核准權限在臺灣省政府），被告之行政措施權限，僅為就人民請求發還之土地，先行予以查明後，「檢附相關文件函送內政部」之陳報行為，以便於內政部得以專案報請行政院作成是否核准發還之處分，亦即原告並無逕行准許或駁回申請之權限。准此，被告先行查明是否符合遭日本政府未給價強制徵收土地之要件後，「檢附相關文件函送內政部」之陳報行為，僅屬發還土地程序之機關間內部準備程序，係為發動內政部專案報由行政院作成土地發還處分之內部行政行為，核屬行政事實行為，而非行政處分。是以，內政部89年5月30日函賦與原告之公法上請求權，僅能請求被告為檢附申請文件陳報內政部之事實行為，而不能請求被告作成行政處分，則原告自應提起一般給付訴訟，始為合法訴訟類型。惟經本院闡明後，原告仍選擇提起課予義務訴訟，揆諸前揭說明，其起訴之訴訟類型即有錯誤，顯然無法達成訴訟目的，核屬欠缺權利保護必要之要件，自應以判決駁回原告之訴。

4、況依原告之主張，縱認可依內政部89年5月30日函申請被告為如聲明所示處分，其循序提起課予義務訴訟並無訴訟類型選擇錯誤。然參照後述理由五㈡有關備位聲明之同一理由論述，原告依內政部89年5月30日函規定為申請之公法上請求權，已罹於消滅時效，無從再為請求。

㈡、備位聲明（提起給付訴訟）部分：

1、按90年1月1日公布施行（102年5月22日修正前）行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第2項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」又於行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無施行後行政程序法第131條第1項規定之適用，然基於法律上請求權均應有時效之法理，為公法、私法領域所共通，故在無性質相類似之公法規定下，其消滅時效期間自可類推適用民法第125條一般時效15年之規定。惟經類推適用結果，時效起算至行政程序法開始施行之日止尚未完成，而殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（司法院釋字第474號解釋意旨、最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議、最高行政法院96年度判字第914號判決要旨參照）。

2、次按內政部89年5月30日函示規定，得為人民公法上請求權之依據，原告據以提起一般給付訴訟，訴請被告檢附原告申請書及相關文件函送內政部之行政事實行為，核屬正確訴訟類型之選擇，已如前揭理由五㈠1、2所述。

3、經查，系爭土地於日據時期土地登記簿原登記為被繼承人王程所有，嗣34年10月25日臺灣光復之初，於34年11月23日辦理移轉登記，以昭和19年12月30日（即民國33年）「賣買」為原因，移轉登記由「國庫」取得。嗣於38年10月3日辦理土地總登記為臺灣省政府所有，管理機關為臺灣省民政廳地政局。復因配合精省政策，於89年1月4日以接管為原因登記為國有土地，管理機關為國防部軍備局等情，有前揭系爭土地登記資料在卷可稽。是以，原告主張被繼承人王程所有之系爭土地因遭日本政府強制徵收作為屏東軍用機場用地且未給價，合於內政部89年5月30日函示之要件，乃依內政部89年5月30日函示之規定，請求被告檢附原告申請書及附件等相關文件函送內政部專案陳請行政院核准後辦理發還等情，有原告於104年8月18日提出之前揭申請書、起訴狀及歷次準備書狀在卷可稽，核其主張之權利性質自屬公法上之請求權，應可認定。

4、次查，原告所主張之系爭土地遭日本政府強制徵收而未給價之要件事實，均發生於日據時期，則臺灣省政府36年12月發布臺灣省土地權利清理辦法之後，原告之被繼承人王程即可依該辦法第13條第1項規定，請求被告核實後檢附相關申請文件呈送臺灣省政府發還之。嗣內政部於上開辦法廢止後，為尋求補救方法，發布89年5月30日函示之處理原則，且為配合精省政策之實施，規定其發還土地之處理程序，改由被告將申請書及檢附相關文件函送內政部專案報由行政院核准之，固可認係代替立法而重新創設人民之公法上請求權，原告可據以作為公法上請求權之依據。然自內政部89年5月30日函公布之日起算至第3日發生效力起，原告所主張之公法上請求權，即處於可行使之狀態而應開始起算消滅時效。又因請求權係發生於90年1月1日行政程序法施行之前，應類推適用民法第125條規定之15年時效期間，然計算至行政程序法施行之日止，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，揆諸前揭說明，應參照民法總則施行法第18條規定意旨，自行政程序法90年1月1日施行日起算5年之時效期間，故於95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即告屆滿。惟原告遲至104年8月18日始提出申請書向被告為請求，其公法上請求權已因時效完成而當然消滅，自不能再為請求。

5、原告雖主張依最高行政法院庭長法官102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，公法上請求權之消滅時效應自「可合理期待權利人得為請求時」起算。因日據時期及臺灣光復初期之相關文件資料，存有不易蒐集取得之困難情形，原告遲至103年在國史館找到充足之相關證據後，始可合理期待原告得依內政部89年5月30日函示處理原則為請求，故自斯時起算，尚未罹於消滅時效云云。惟按公法上給付請求權，無論其請求之方式須否作成行政處分，其時效消滅期間係自請求權可行使時起算，此參諸民法第128條規定自明。而所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，如行使請求權在法律上無障礙，而因事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙，其請求權時效仍應自可行使時起算（最高法院31年度民事庭決議、最高法院95年度第16次民事庭會議第6號提案決議意旨參照）。經查，原告於104年8月18日申請書中，自承被繼承人王程早於35年4月9日曾以陳情書遞交當時之屏東市政府，請求返還遭日本政府強制徵收而未給價之系爭土地等情，此有原告104年8月18日申請書（處分卷第52頁）在卷可參，並核與王程具名聯署之35年4月9日陳情書（本院卷1第47頁）內容相符合，足信王程於67年死亡前，對於原告所主張系爭土地遭日本政府強制徵收而未給價之要件事實，早已知悉，且曾循求管道請求返還，原告為其繼承人自不能諉為不知悉。況原告所指於103年在國史館查閱所得之論著即「戰後初期台灣土地的接收與處理（0000-0000）」（本院卷第51 頁以下1），係國立政治大學歷史系博士研究生何鳳嬌於92 年6月通過之博士論文，衡情於出版當時即屬可隨時查知之學術論文，故縱認原告因閱讀該論文始知悉系爭土地遭日本政府未給價而徵收之事實，則其不知可行使權利亦屬可歸責於原告本身之事實上障礙事由，非屬法律上障礙可由，對原告請求權時效之進行不生影響。是以，原告就系爭土地遭強制徵收而未給價之事，早已知悉，則於89年5月30日函示規定發布後不久，即可合理期待原告得向被告行使公法上請求權而開始起算時效。原告就請求權時效尚未消滅之主張，並無可採。

六、綜上所述，原告之主張，均無可採。原告先位聲明部分，應提起一般給付訴訟而誤用課予義務訴訟類型，顯然欠缺權利保護必要之要件。退步言之，縱認可提起課予義務訴訟，原告之公法上請求權已罹於時效消滅，則被告以原處分否准原告之申請，於法無違誤，訴願決定遞予維持，理由雖有不同，結果並無二致。故原告此部分聲明，訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應依申請作成將相關申請文件函送內政部專案陳報行政院核准後辦理發還之處分，為無理由，應予駁回。又原告備位聲明提起給付訴訟，因公法上請求權已罹於時效消滅，則其請求被告應將相關申請文件函送內政部專案陳報行政院處理，為無理由，亦應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭