臺中高等行政法院裁定

原告

石條烱

原告

簡岳德

原告

羅文輝

原告

曾榮國

原告

曾季國

原告

曾宗國

原告

林大明

原告

石世偉

共同訴訟代理人

劉 喜 律師

共同訴訟代理人

陳衍仲 律師

被告

經濟部水利署第四河川局

代表人

白烈燑

訴訟代理人

吳莉鴦 律師

被告

經濟部

代表人

鄧振中

訴訟代理人

徐維鄉

上列當事人間土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國103年8月27日經訴字第10306126930號訴願決定，提起行政訴訟，關於請求撤銷被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日水四工字第10101101470號函及經濟部96年6月12日經授水字第09620204220號公告部分，本院裁定如下︰

主文

事實及理由

一、本件被告經濟部原代表人於訴訟繫屬中變更為鄧振中，已據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷一第181頁），經核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按當事人因聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形，而經法院依行政訴訟法第125條第3項規定予以闡明，令其敘明或補充後，基於當事人處分權主義及法院不干涉主義，行政法院應尊重其自主決定，本於其最終確定之訴之聲明及所主張之請求權基礎為裁判，此稽之行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定可明。否則，即與上開規定旨趣相悖離，有違法院之超然中立地位。查本件原告委任具律師資格之訴訟代理人迭經本院準備程序及言詞辯論期日闡明後，就其訴之聲明所依據之基礎法律關係事實，已陳明：1.原告主張原告係附表所示6筆土地（下稱系爭6筆土地）之所有權人，各權利範圍情形詳如附表所示，而被告經濟部96年6月12日經授水字第09620204220號公告（下稱被告經濟部96年6月12日公告）、被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日水四工字第10101101470號函（下稱被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函）均屬行政處分，原告已在收悉後30日之法定期間內提起合法訴願，自得對關於系爭6筆土地部分，訴請撤銷；且各該處分均係由被告經濟部與經濟部水利署第四河川局共同為之，故併列該2機關為共同被告。2.另原告於102年1月8日以土地所有權人地位，依法申請主管機關將系爭6筆土地作成公告劃定為河道用地之行政處分，經被告經濟部與經濟部水利署第四河川局共同作成被告經濟部水利署第四河川局102年11月19日水四管字第10202123290號函（下稱被告經濟部水利署第四河川局102年11月19日函）駁回原告所請，故以該2機關為共同被告，提起課予義務訴訟，聲明請求被告經濟部與經濟部水利署第四河川局就系爭6筆土地應作成公告劃定為河道用地之行政處分等語（分見本院卷一第177至180頁、第241至245頁、卷二第309至313頁、第420至424頁）。是本件原告既委任具法律專業知識之律師為訴訟代理人，屢經本院闡明後，已陳明：原告係對於尚未經過法定救濟期間之被告經濟部96年6月12日公告及被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函經合法訴願後，提起撤銷訴訟請求撤銷；且原告就系爭6筆土地享有申請被告劃定為河道用地之公法上請求權，因被告對於原告102年1月8日所為之申請，由被告經濟部水利署第四河川局以102年11月19日函駁回所請，乃併提起課予義務訴訟，求為判命被告就原告之申請案件，應共同作成准予公告劃定為河道用地之行政處分在卷。則本院自應尊重其具體明確之陳述，別無再事推測其真正意思之必要，並應以其陳明之訴之聲明及請求權基礎為範疇，予以審判。

三、經核本件原告之訴關於提起課予義務訴訟部分，因究應依裁定或判決予以駁回，目前最高行政法院尚無一致之法律見解，曾有謂：行政訴訟第5條所謂依法申請應指原告就其請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出，至於在該具體個案中，其有無實體法上之申請權或有無請求權，甚至其依法有無任何程序上之申請權，均為本案有無理由之問題等語（最高行政法院99年度裁字第895號裁定意旨參照），為避免因有上開裁判格式之爭議，導致案件反覆往返於上、下級審，徒增當事人程序之勞費，故本院就此部分訴訟，另依較為嚴謹慎重之判決程序審查其理由具備性。而關於原告之訴請求撤銷被告經濟部96年6月12日公告及被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函部分，因具有起訴不合法之情形，本院爰以本裁定駁回之，其理由詳如後述，合先敘明。

四、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，原告之訴有起訴不備要件，而不能補正之情形，行政法院應以裁定駁回之。復按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知提起撤銷訴訟須以行政處分為對象，且應先踐行合法之訴願程序，始具備實體判決要件，否則，其起訴即不備程序要件，且無從命補正，法院應以裁定駁回之。

五、復按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」為訴願法第14條第1項及第2項所明定。是提起訴願逾法定期間者，即不能認已踐行合法訴願程序，訴願受理機關即應依訴願法第77條第2款規定為不受理之決定，原處分即生形式存續力，不得對之爭訟（最高行政法院62年判字第583號判例意旨參照）。再者，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定可明。是以行政機關所為單純事實敘述及觀念通知，既不生規制公法上權利義務之法律效果，自非行政處分，自屬欠缺訟爭性（最高行政法院44年判字第18號、51年判字第226號、55年判字第205號、62年裁字第41號判例及96年度裁字第2826號判決意旨參照）。

六、本件原告之訴關於請求撤銷被告經濟部96年6月12日公告部分：

㈠本件原告雖主張被告經濟部自始並未將其96年6月12日公告送達於原告，係經原告自102年11月19日起屢次向被告經濟部水利署第四河川局申請查閱始知悉系爭6筆土地被劃定為河川區域之情事，故原告於102年12月13日對經濟部96年6月12日公告提起訴願，並未逾法定不變期間等語。

㈡惟按「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」行政程序法第110條第2項規定甚明。而觀諸水利法第78條之2第1項授權訂定之河川管理辦法第6條第1款規定：「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：（一）未訂定河川治理計畫或未依本法第82條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。（二）已訂定河川治理計畫或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以完成河防建造者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。（三）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。（四）未依第1目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」第7條第1項至第3項規定：「（第1項）河川區域之劃定及變更，除前條第1款第3目外，由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。（第2項）前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。（第3項）河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。」可知河川區域之劃定或變更係中央主管機關對於河川流域所及之土地所為之管理措施，並非直接以特定個人為其對象，須依該措施之具體內容始得確定其利害關係人，性質上為一般處分，故其經依法核定公告後，即對外發生法律效果，毋須再為送達（最高行政法院102年度判字第45號判決意旨）。

㈢本件上開被告經濟部96年6月12日公告係屬一般處分，自其對外公告日起，即發生效力，其因該處分而受不利益之人，依訴願法第14條第1項及第2項前段規定，固得本於利害關係人地位，自知悉時起3個月內提起訴願，但依同條第2項但書規定，行政處分公告期滿後，已逾3年者，為維護法秩序之安定，無論利害關係人知悉原處分已否屆滿30日，均不得再提起訴願，否則，其訴願即屬不合法。查本件原告係於102年12月16日（撰狀日為同月13日）就被告經濟部96年6月12日公告提起訴願，有其訴願書在卷足稽（見被告經濟部訴願卷第2頁），而被告經濟部96年6月12日公告係自當日即已對外公告生效在案，有該公告在卷可按。是本件原告於上開期日提起訴願，溯至上開被告經濟部96年6月12日公告生效之日，顯已逾3年之法定期間，即非屬合法，其復行提起撤銷訴訟，自具有起訴不備其他要件之情形，應以裁定駁回之。

七、本件原告之訴關於請求撤銷被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函部分：

㈠觀諸卷附被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函所載（見本院卷第16頁），係以南投縣水里鄉公所為受文者，而內容則略謂：「……一、復貴所101年11月28日里鄉建字第1010017267號函。二、經查南投縣水里鉅工段239、676地號及南光段1、7、8地號等5筆土地，位屬本局轄管中央管河川區域範圍內，另水里鄉○○段○○○○號等1筆土地，部分位屬本局轄管中央管河川區域範圍內。三、水里溪係地理形勢自然形成之河流流經都市計畫區，並由經濟部96年6月12日經授水字第09620204220號公告為河川區域，均符合大法官會議釋字第326號解釋文之意旨及內政部、經濟部92年12月26日臺內營字第0920091568號、經水字第09202616140號會銜函發之有關『河川及區域排水流經都市計畫區之使用分區劃定原則』，上項土地應予認定為『河川區』。」等語，顯見該函文乃被告經濟部水利署第四河川局對於南投縣水里鄉公所函請協助原告等人將系爭6筆土地變更為公共設施河道用地乙案所為之復函，係屬機關間聯繫公務事項之函文，並非立於河川區域劃定或變更之核定權限機關地位，就系爭6筆土地為規制效果，要無疑義。

㈡是故，被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函既未規制任何公法上之權利義務效果，純係事實敘述及觀念通知，核諸前揭說明，顯非屬行政處分至明。

八、綜上所述，本件原告之訴關於請求撤銷被告經濟部96年6月12日公告部分，因其訴願有逾法定不變期間之不合法情形；而關於請求撤銷被告經濟部水利署第四河川局101年12月25日函部分，因係對非行政處分之函文為提起行政爭訟，則原告因其訴願未獲有利決定，復行提起本件行政訴訟請求撤銷，即屬起訴不備合法要件，且無從命補正，自應予駁回。

九、據上論結，本件原告之訴不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭