臺中高等行政法院裁定

原告

陳甘棠

被告

雲林縣稅務局

代表人

張永靖

訴訟代理人

劉俊麟

　蕭珮玉

　周明逸

上列當事人間房屋稅事件，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：緣原告自民國102年12月22日起向被告申請「請即廢棄雲林縣歷來各類房屋耐用年數暨折舊率標準表，並加息退還歷年所繳房屋稅」（本院卷第75-76頁參照），經被告於103年1月6日以雲稅房字第1020045471號函復在案（同卷第74頁參照）。原告再於103年1月8日、1月15日、2月4日及2月5日分別提出異議書、異議補充理由書及申請書（同卷第73頁、第70-71頁、第66-67頁、第65頁參照），經被告以103年1月15日雲稅房字第1030000865號函、103年1月23日雲稅房字第1030001645號函及103年2月11日雲稅土字第1030002961號函復原告在案（同卷第72頁、第68-69頁、第64頁參照）。原告於103年2月22日提起訴願書略以：「．．．對訴願人申請房屋稅退稅事件逾期不受理，爰依訴願法第2條第2項逕行提訴．．．。」（同卷第63頁參照），經雲林縣政府於103年6月19日以府行法一字第1036002747號訴願決定不受理（同卷第59-62頁參照）。原告未對之提起行政訴訟，而另以104年1月2日訴願書略以：「．．．請求事項：一、程序敘述較多，請見事實與理由之程序部分。二、請撤銷3種法規命令（（按係指雲林縣房屋標準單價表、雲林縣各類房屋耐用年數暨折舊率標準表、雲林縣房屋位置所在段落等級表等3種行政規則，原告誤為法規命令），退還自78年至103年違法稽徵之稅款，依法定年利率5%一併退還，請求該局局長張永靖為唯一連帶債務人付新台幣30萬元之賠償金，不得開徵104年稅捐。三、請追究所有涉案瀆職人員之刑責，報請銓敘部追繳已退局長林瑞堂所領一切退休給付。．．．。」（同卷第51-55頁參照），經雲林縣政府104年3月26日府行法一字第1046001305號函訴願決定不受理（下稱訴願決定，同卷第85-86頁參照），原告亦未對之提起行政訴訟，而於104年3月27日、3月30日、4月13日及4月20日，依訴願法第97條向雲林縣政府聲請訴願再審（訴願再審卷第10頁背面-11頁、第11頁背面-17頁、第19-22頁、第24-30頁參照），經雲林縣政府104年8月28日府行法一字第1046003863號訴願再審決定駁回之（下稱訴願再審決定，本院卷第35-38頁），原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告訴之聲明之釐清：

（一）原告起訴時（即本院104年10月5日收文日）訴之聲明為：「一、訴願再審訴願決定及原查定之行政處分均撤銷。二、退還違課稅款及法定利息。」有原告起訴狀可稽（本院卷第5頁）。其中「原查定處分」係指原告77年至103年之房屋稅課稅處分；「訴願決定」係指雲林縣政府104年3月26日之訴願決定；「訴願再審決定」（原告誤為「再審訴願決定」）係指雲林縣政府104年8月28日訴願再審決定，有本院104年12月10日準備程序筆錄附本院卷（第103-106頁）可稽。又原告訴之聲明第2項，係因上開3種行政規則無效（依中央法規標準法第11條、行政程序法第150條第2項及第158條第1項第1款、第2款規定自始無效），而請求被告退還上開稅款及利息（原告主張利息部分應適用民法第203條規定5%之年利率，而不適用稅捐稽徵法第28條第3項及行政程序法第131條規定），並依行政訴訟法第4條、第7條及第8條規定，提起撤銷訴訟合併提起給付訴訟為本訴訟之法律依據等情，亦有原告起訴狀（本院卷第6-7頁）及上開準備程序筆錄（同卷第106-107頁）可稽。

（二）原告於本院上開104年12月10日準備程序時，庭陳「行政訴訟準備言辭辯論書狀」，追加訴之聲明：「一、撤銷查定處分，訴願與訴願再審決定。二、撤銷3種違法法規命令。三、判令退還所有違課稅款，並依法定利率加息一併辦理。四、訴願程序進行中之裁判與其他必要費用全額由被告負擔給付。五、請於判決文之理由，一併宣示被告不得濫用上訴權。」（本院卷第111頁參照）。經比對原告起訴狀及其於上開準備程序之陳述可知：此訴之聲明第1項同前起訴狀第1項聲明；此第3項訴之聲明同前起訴狀第2項聲明；而此第2項聲明係新追加之聲明（即撤銷3種違法法規命令）；此第4項聲明為法院依職權定訴訟費用部分，原告於此追加核係贅載；此第5項聲明涉及本件訴訟裁判後，當事人上訴權之行使，是原告於此追加亦係贅載。

三、茲就原告追加「撤銷3種違法法規命令」（按係3種行政規則之誤）部分之合法性，說明如下：

1、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。如前所述，原告於本院104年12月10日準備程序當庭提出「行政訴訟準備言辭辯論書狀」，追加訴之聲明「撤銷3種違法法規命令」，被告雖未同意其為此項追加（本院卷該日準備程序筆錄參照），惟本院認為原告已在訴願程序對之有所請求，且其請求被告退還系爭違課稅款之本利，亦係基於該3種行政規則無效之原因，故此項追加可以利用卷內訴訟資料，防止裁判矛盾，亦不致遲延本件訴訟程序，故應依行政訴訟法第111條第1項規定准予追加。

2、惟按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。

3、次按，法律內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（司法院釋字第480號解釋意旨參照）。查財政部依上述契稅條例第13條及房屋稅條例第9條規定之授權，訂定不動產評價委員會組織規程，該組織規程第6條、第7條、第10條分別規定：「本會議事範圍如下：一、關於未實施都市平均地權地區各種地目等則之土地標準價格評議事項。二、關於房屋標準單價及有關房屋位置所在之段落等級之評議事項。三、關於各類房屋之耐用年數及折舊標準之評議事項。」「前條有關評定不動產之土地、房屋標準單價及房屋之位置所在段落等級等，應先由市、縣（市）稅捐稽徵處派員實地調查，作成報告，經本會召集會議評定後，送由直轄市、縣（市）政府公告。」「不動產評價實施要點另定之。」據此，財政部於89年5月16日訂定發布不動產評價實施要點，該要點第3條規定：「各市、縣（市）不動產價格應先由市、縣（市）處指派具有專門學驗人員，分赴各區里鄉鎮實地分別調查，其調查項目如左：一、各種地目等則之土地現時價值及其作物種類，收穫數量，收益概況，供求情形等。二、各類房屋及增加房屋價值之建築物之構造型式，建築材料使用情形，及其現時價值或租金。三、房屋所處街道區村里之商業交通發展情形及房屋之供求概況，並比較各該不同位置所在之房屋買賣價格，減除地價部分之有關資料，藉作擬訂房屋位置所在段落等級之依據。四、各類房屋之耐用年數及其折舊標準。」第4條規定：「各市、縣（市）不動產價格調查時，應與毗鄰市、縣（市）密切取得聯繫，並依據前條調查項目，分別擬訂有關各種地目等則之土地標準價格表、房屋標準單價表、房屋位置所在段落等級表、折舊率標準表，連同調查報告及其他參考資料等，送請評價會召開會議評定之。」乃財政部本於上述法律之授權及中央財稅主管機關之職權，就各市、縣（市）稅捐稽徵處提供予不動產評價委員會之不動產實地調查報告，於實地勘查時應調查之項目、內容及擬訂各項標準表等細節性、技術性事項而訂定之「行政規則」，俾具體反映不動產之實際狀況及現時價值，為執行稅捐稽徵之必要，核與房屋稅條例之規定意旨無違，亦未逾越母法授權之範圍與限度，並無違反法律保留原則或法律授權明確原則，亦不生牴觸憲法第19條租稅法定主義原則之問題（最高行政法院101年度判字第603號判決意旨參照）。

4、如前所述，雲林縣房屋標準單價表、雲林縣各類房屋耐用年數暨折舊率標準表、及雲林縣房屋位置所在段落等級表，係屬行政程序法第159條所定「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」之「行政規則」，而非同法第150條所規定之「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」之「法規命令」，原告指其為法規命令即有誤解。又上開行政規則亦非前述之「行政處分」，原告對之追加提起撤銷訴訟，請求本院判決撤銷該等行政規則，揆諸前揭法律規定及說明，係對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，本院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回之。

四、關於原告聲明撤銷「查定處分、訴願決定及再審訴願決定」部分：

（一）對於查定處分（即原告77年至103年房屋稅）部分：

1、按稅捐稽徵法第35條第1項第1款規定：「納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式，敘明理由，連同證明文件，依左列規定，申請復查：一、依核定稅額通知書所載有應納稅額或應補稅額者，應於繳款書送達後，於繳納期間屆滿翌日起算30日內，申請復查。」故納稅義務人對核定稅捐及罰鍰之處分不服，依行政訴訟法第4條規定向行政法院提起撤銷訴訟者，須經復查及訴願之前置程序始得為之，如其未經復查或訴願程序，或其提起復查或訴願不合法，又向行政法院提起撤銷訴訟，則其起訴乃屬不備要件，且屬不能補正，行政法院應以其起訴即欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定，以裁定駁回之。

2、查原告77年至103年系爭房屋稅均已繳清，而各年度房屋稅繳稅日期為當年5月1日至31日，且原告77年至103年度房屋稅均未提起復查及訴願，均已確定在案，此為兩造所不爭執，有本院104年12月10日準備程序筆錄（本院卷第104頁）及被告104年9月25日雲稅房字第1040034329號函附原告77年至103年度房屋稅已納稅額與稅率表附卷（同卷第12-13頁）可稽。原告對於77年至103年度系爭房屋稅之課稅處分，未提起行政爭訟，均已確定在案，原告復對之提起撤銷訴訟，揆諸前揭法律規定及說明，亦屬不備起訴要件，應予駁回。

（二）對於「訴願決定」（即雲林縣政府104年3月26日訴願決定）部分：

1、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第106條第1項前段規定：「第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。」第107條第1項第6款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．六、起訴逾越法定期限者。」準此以論，人民向行政法院提起撤銷訴訟，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之，否則，其起訴即為不合法，且其情形無從命補正，行政法院應以裁定駁回之。

2、查原告訴之聲明一請求撤銷之「訴願決定」，係指雲林縣政府104年3月26日訴願決定，已如前述。雖原告起訴狀記載收受訴願決定日期為104年8月27日，嗣經本院裁定命其補具後，其補具雲林縣政府104年8月27日府行法一字第1046003857號訴願決定書（同卷第27、31-34頁參照）。惟經本院104年12月10日行準備程序時闡明後，其業已確定本件請求撤銷之「訴願決定」為上開雲林縣政府104年3月26日訴願決定（同卷第85、104頁參照），而非原告所指上開雲林縣政府104年8月27日訴願決定，併此說明。

3、次查，原告於104年3月27日收受104年3月26日訴願決定書後，未於2個月之法定期限內（即自104年3月27日起算2個月之起訴法定期間，因原告住居於雲林縣，應加計6日之在途期間，至104年6月1日【星期一】期滿）提起行政訴訟，業據其陳述在卷（本院卷第105頁），並有送達證書附訴願再審卷（第9頁）可稽。則原告遲至104年10月5日（本院卷第4頁原告起訴狀首頁，本院之收文戮參照），始向本院提起本件撤銷訴訟，請求撤銷雲林縣政府104年3月26日訴願決定，顯已逾法定期間，且屬不能補正，揆諸前揭法律規定及說明，應予駁回。

4、另原告主張：當時伊認為如對雲林縣政府104年3月26日訴願決定聲請「訴願再審」，而獲得勝訴，即不必對之提起撤銷訴訟云云（本院卷第105頁）；其固於104年3月27日、3月30日、4月13日及4月20日（收文日分別為同年3月30日、4月1日、4月14日、4月21日）依訴願法第97條規定，向雲林縣政府聲請訴願再審（訴願再審卷第10頁背面、第11頁、第11頁背面-17頁、第19-22頁、第24-30頁參照）。然查，原告於上開聲請訴願再審書狀內，均載明其係依訴願法第97條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」及第4款「依法令應迴避之委員參與決定者」等理由，而對雲林縣政府104年3月26日訴願決定聲請「訴願再審」，由是觀之，其確係依訴願法之程序聲請「訴願再審」，而非對雲林縣政府104年3月26日訴願決定提起撤銷訴訟，其意甚明，故尚難認其係向本院提起撤銷訴訟，附此說明。

（三）對於「再審訴願決定」部分：

1、按訴願法上之再審制度，係89年7月1日施行新訴願法所創設之新制，於其立法理由可知，係分別參照民事訴訟法及行政訴訟法上再審制度而設，故當事人就確定之訴願決定聲請再審，乃行使訴願法上得除去確定訴願決定效力之權利，係以已確定而不得再提起行政訴訟之訴願決定為標的，與行政訴訟法第4條及第5條所規範對於尚未確定的訴願決定得提起行政訴訟以資救濟之立法例並不相同。又訴願性質上為行政機關體系內之行政救濟，與行政訴訟法上司法救濟體系之審級制度無涉。故於訴願再審決定依現行訴願法亦無救濟程序規定之情況下，難認當事人得就訴願再審決定提起行政訴訟救濟之（最高行政法院102年度裁字第1767號裁定意旨參照）。

2、如前所述，原告對雲林縣政府104年3月26日訴願決定，聲請訴願再審，經雲林縣政104年8月28日訴願再審決定予以駁回（本院卷第35-38頁參照）後，猶對之提起本件撤銷訴訟，揆諸前開法律規定及說明，顯非合法，應予駁回。

五、關於原告聲明「退還違課稅款及法定利息」（包括77年至103年度房屋稅）部分：

（一）按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文。斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序．．．。」可知法律所以為此項規定，是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，可以節省勞費，並避免二訴訟裁判之衝突。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且認為有理由，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為其勝訴之判決。若其所提起之行政訴訟，經法院審理結果，於法不合或無理由，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認為因欠缺請求之依據，失所附麗，應併予駁回之（最高行政法院100年度判字第1704號、102年度判字第606號、第658號、103年度判字第673號、104年度判字第705號判決意旨參照）。

（二）如前所述，本件原告主張上開3種行政規則自始無效，而請求被應退還77年至103年已繳納之系爭房屋稅本息，並依行政訴訟法第4條、第7條及第8條規定，提起撤銷訴訟合併提起給付訴訟。惟原告所提起之前揭撤銷訴訟，因不具備訴訟要件，經本院裁定駁回，其本訴部分既不合法，揆諸前揭規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定合併提起給付訴訟（退還稅款本息之訴），即失所附麗，亦應一併裁定駁回之。另本件原告之訴既不合法，其實體上之事由已無庸審究，併予敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第6款、第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭