臺中高等行政法院判決

105年8月17日辯論終結

原告

施黃碧蓮

原告

施欽雄

原告

蔡秀足

原告

蔡黃玉鳳

原告

蔡王淑惠

共同訴訟代理人

陳怡成 律師

共同訴訟代理人

周家年 律師

被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷

訴訟代理人

楊振裕 律師

上列當事人間行政契約事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告主張被告前報經原臺灣省政府先後以民國77年9月1日77府地四字第91630號函核准徵收原告蔡黃玉鳳、蔡王淑惠、蔡秀足、施黃碧蓮、施欽雄等人各所有，坐落彰化縣彰化市南郭段南郭小段583-66、583-67、583-68、583-79、583-83、583-84等地號土地（另有鄰近他人所有之土地合計127筆土地）作為辦理都市計畫彰化市文小七學校用地，土地上改良物亦經以79年4月20日79府地二字第148010號函核准徵收，並由被告以77年12月21日彰府地權字第34508號及80年5月16日彰府地權字第17588號公告在案。嗣為解決爭端，被告與原告等5人成立行政契約，合意由被告將原規劃為公共設施保留地之文中六學校用地之一部分變更為住宅區，協調當地土地所有權人無償提供予包括原告在內之被徵收人建築使用，原告及其他被徵收土地所有權人同意於被告履行前開條件後，將文小七學校用地無償提供予被告，但被告現已否認上開合意事實，將來恐有不履行之虞，爰基於行政契約法律關係，預先提起本件將來給付之訴。

二、本件原告起訴主張略以：

㈠被告80年7月23日80彰府工都字第141426號公告「變更彰化都市計畫〈第一期公共設施保留地專案通盤檢討〉案」，第25頁附錄「變更內容明細表」編號1關於國中用地（文中六）變更為住宅區部分，理由略以：「文小七預定地現有63戶合法房屋，願意無償提供土地作為國小使用，並同意遷建至文中六，遷建土地已由文中六地主同意共同負擔無償提供，其中1.66公頃變更為住宅區，並訂定附帶條件。」；關於附帶條件內容，附㈡則載明：「⑴應無償提供文小七內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵『文小七』內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件⑴遷建至『文中六』之土地上，並將『文小七』現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑶俟細部計畫完成法定程序發佈實施後，始得發照建築。⑷細部計畫發佈實施前有關地主應先履行其已同意之附帶條件。」等語。而原告已出具82年10月同意書予被告收執在案。

㈡被告嗣以83年6月6日83彰府工都字第113677號公告「擬定彰化都市計畫（原『文中六』國中用地變更為住宅區）細部計畫案」，將原文中六學校用地，變更為住宅區。前開都市計畫書第五章「實質發展計畫」，第一節「細部」計畫內容概要亦載明：「……本細部計畫因配合實際開發需要分甲、乙兩區予以開發之。（詳第六章第一節開發方式）……註一：本案乃依據變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第一案變更內容明細表之決議辦理，其決議附帶條件如下：⑴應無償提供文小七內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵『文小七』內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件⑴遷建至『文中六』之土地上，並將『文小七』現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑶俟細部計畫完成法定程序發佈實施後，始得發照建築。⑷細部計畫發佈實施前有關地主應先履行其已同意之附帶條件。」；前開都市計畫書第23頁圖5-3-1「土地使用分區示意圖」，並將「提供文小七內63戶合法房屋遷建使用範圍」予以標示。

㈢依行政程序法第135條規定及最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨，拆遷補償費原則上固應以「金錢」給付，惟當事人間非不得締結契約合意變更給付之方式或內容。又此契約既在變更徵收補償費之給付內容或方式，而屬徵收事件所衍生，具有行政目的，自係行政契約性質。本件兩造初步協議後，原告乃分別出具82年10月同意書予被告收執，並表示：因配合變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第1案原意遷建至精誠中學南側住宅區位置、面積均如附圖；本案擬定細部計畫如蒙通過並發布實施，且經文中六相關地主無償提供本人應得遷建，願無償提供文小七本人所有土地予作為學校用地。被告嗣於83年6月6日以83彰府工都字第113677號公告「擬定彰化都市計畫（原『文中六』國中用地變更為住宅區）細部計畫案」，如上述。由此可知，兩造就本件徵收補償費給付之變更，先由原告提出同意書作為要約；嗣被告乃透過於83年6月6日發布之都市計畫書予以承諾。此承諾之意思表示並於發布時，到達原告。則兩造就拆遷補償費之給付，乃達成「以土地取代金錢」之合意，惟此合意附有文中六土地所有權人無償提供土地予被告為條件。詳言之，兩造合意由被告提供文中六學校用地，供原告遷建使用；原告則無償提供原居住之文小七學校用地予被告興辦學校，不再領取徵收補償費，惟以被告需先取得文中六學校用地所有權為條件。

㈣本件兩造固未就變更徵收補償費之合意，形諸於同一文書書面，惟自兩造交涉過程所提出之同意書、都市計畫書等文件，參照最高行政法院92年度判字第1685號判決意旨，實已可知悉兩造有合意之事實。是兩造間存有附「文中六土地所有權人無償提供土地予被告」為條件，由被告給付文中六土地予原告之合意。因被告否認合意存在，難以期待將來條件成就時，被告能依約提出給付，原告自得提起將來給付之訴，請求被告於將來條件成就時，給付土地予原告等情。並聲明求為判決：被告應於取得彰化縣○○市○○段○○○○號17所示土地所有權時，將該部分土地所有權移轉登記並交付予原告施黃碧蓮、施欽雄；而於取得附圖編號36所示土地所有權時，將該部分土地移轉登記並交付予原告蔡秀足、蔡黃玉鳳、蔡王淑惠。

三、被告答辯略謂：

㈠本件依原告起訴主張之事實，如認為兩造間果有達成「以地易地」並附有文中六土地所有權人無償提供土地予被告為條件之合意，參照臺北高等行政法院99年度訴字第1999號判決要旨，則原告非不得於起訴前，向被告提出申請，再由被告針對其請求，具體做成行政處分。乃原告捨此不為，逕以不明確之法律關係，認作行政契約，並逕行提起本件給付訴訟，難謂無規避行政機關得審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義之嫌，自不符提起給付訴訟之要件。況依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條之規定，請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。而本件設若果有原告所主張兩造達成「以地易地」並附有文中六土地所有權人無償提供土地予被告為條件之合意（被告否認），則該部分合意亦屬無效（詳後述），依法仍不得提起本件將來給付之訴。

㈡本件被告於83年6月6日公告之83年4月擬定彰化都市計畫（原「文中六」國中用地變更為住宅區）細部計畫說明書第四章計畫目標所載：「本計畫區原為部分文中六用地，惟文中六因中華西路192巷之既成巷道將其切成南北兩部分，致破壞其完整性，且分隔後之面積已不敷設置學校，為求土地資源有效利用，故將南側部分變更為住宅區，……。」等內容，可知上開計畫說明書乃係被告對文中六國中用地為合理有效利用之計畫擬定，而非與原告訂立由被告提供文中六學校用地，取代徵收補償費之給付之承諾意思表示。又上開都市計畫說明書雖有提及變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第一案變更內容明細表之決議附帶條件：「文小七」內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件（1）遷建至「文中六」之土地上，惟有關「就文小七徵收補償費之給付，變更為以土地取代金錢」之合意，例如：文小七63戶個別所能分得文中六土地上之位置及面積、補償之價款與文中六土地面積之換算及履約之期限等約定，於上開都市計畫說明書上，則並未有任何明確之記載或得由該都市計畫說明書之內容而加以確定。是上開都市計畫說明書顯對於契約必要之點「互易之標的」之要素，未有確定意思合致之情形，兩造間自無公法上契約存在。從而，原告主張兩造合意由被告提供文中六學校用地，取代徵收補償費之給付，其合意屬於公法契約云云，容有誤會。

㈢原告施欽雄、施黃碧蓮及原告蔡王淑惠、蔡黃玉鳳、蔡秀足所提82年10月同意書分別載以：「本人施欽雄、施黃碧蓮所有權土地座落於彰化市○○段○號583-79、583-84、583-83號土地（即座落於都市計畫文小七範圍內）因配合變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專○○○○○○○0○○○○○○○○○○○○○○區○號第17號位置、面積191平方公尺如附圖；本案擬定細部計畫如蒙通過並發布實施，且經文中六相關地主無償提供本人應得遷建土地，願無償提供文小七本人所有土地面積68、68、72平方公尺予彰化縣政府作為學校用地」「本人蔡王淑惠、蔡黃玉鳳、蔡秀足所有權土地座落於彰化市○○段○號583-67、583-66、583-68號土地（即座落於都市計畫文小七範圍內）因配合變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第1案原意遷建至精誠中學南側住宅區編號第36號位置、面積189平方公尺如附圖；本案擬定細部計畫如蒙通過並發布實施，且經文中六相關地主無償提供本人應得遷建土地，願無償提供文小七本人所有土地面積68、70、68平方公尺予彰化縣政府作為學校用地」等語，僅能證明如彰化都市計畫擬定細部計畫通過並發布實施後，且經文中六相關地主無償提供土地，原告其等所希冀之分配位置及面積，並非以訂立契約為目的之意思表示。又觀諸被告於83年6月6日公告之系爭都市計畫說明書之內容，並未就前揭意見書暨分配位置圖為任何同意之意思表示，顯然兩造間並無訂立契約為目的之意思表示之存在。

㈣本件原告所有前揭土地業經原臺灣省政府77年9月1日77府地四字第91630號函核准徵收，並經被告於77年12月21日彰府地權字第34508號公告徵收，通知原告等土地所有權人領取補償費，則徵收效力即已確定。又被告在依法公告徵收原告等之前揭土地後，復於91年5月23日以府地權字第09100947170號函，通知原告等將補償費存入臺灣土地銀行員林分行保管專戶。則依土地徵收條例第26條規定，被告既已將本件徵收補償費提存於徵收之保管專戶，即已視同補償完竣。再者，原告於被告完成上開徵收補償程序後，雖曾連同其他同地段被徵收土地之住戶，共同向內政部請求撤銷土地徵收，但渠等之請求業經最高行政法院判決駁回確定在案。則原告等之前揭土地既經被告徵收完成，即已喪失土地所有權，且其既已可隨時領取在上開保管專戶內之補償費，又如何再以無處分權利之土地，與被告達成其所謂「以土地取代金錢」之合意？故設若兩造間果有被告主張之上開合意，並附有文中六土地所有權人無償提供土地予被告為條件之契約（被告否認），亦顯然係以不能之給付為契約之標的，依法應屬無效。從而，縱認原告主張兩造間有前揭契約存在，亦屬無效之契約，自不能請求被告履行。

㈤綜上所述，兩造間並未成立任何公法上契約，且被告業已將原告等得領取之徵收補償金依法提存於保管專戶內，自亦無所謂達成「以土地取代金錢」之合意。從而，原告對被告並無給付請求權存在，原告逕依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴，顯無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為：原告主張兩造已成立行政契約，約定由原告以上開各筆被徵收土地換取被告將來取得之坐落彰化縣○○市○○段○○○○號17、36所示土地所有權，於法是否有據？

五、本院判斷如下：

㈠按行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」揆諸上開各條文規定，可知自90年1月1日行政程序法施行後，因行政契約係形成公法上法律關係，為求明確以杜爭議，故應以書面為之，此乃法定應具備之形式要件，其有欠缺者，行政契約即屬不成立，無從據以執行。固然在行政程序法施行前，締結行政契約尚未經法律明定應以書面為之，但依同法第149條準用民法第153條之規定，行政契約仍須雙方當事人出於締約之目的，對於契約必要之點互為要約與承諾，並意思合致為必要。易言之，如僅一方將其要約內容提出於他方，他方雖已積極籌劃配合事宜，但尚未表示承諾，因雙方就構成權利義務之要素，並無互受拘束之意思表示，即不能認雙方已經意思合致，殊難謂已成立行政契約，任何一方均不能憑以請求對方履行（最高行政法院93年度判字第1631號判決意旨參照）。

㈡經查：本件原告主張兩造間已以書面約定由原告施黃碧蓮、施欽雄以被公告徵收之上開583-79、583-83、583-84等3筆地號土地與被告將來取得如附圖編號17所示土地所有權互換；而由原告蔡黃玉鳳、蔡王淑惠、蔡秀足以被公告徵收之上開583-66、583-67、583-68等3筆土地與被告將來取得如附圖編號36所示土地所有權互換云云，並提出原告施黃碧蓮、施欽雄等2人與原告蔡黃玉鳳、蔡王淑惠、蔡秀足等3人分別立具之同意書各乙份（見本院卷第35至36頁及第37至38頁）、被告80年間公告之「變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案」（見本院卷第11至34頁）、被告83年間公告之「擬定彰化都市計畫（原『文中六』國中用地變更為住宅區）細部計畫案」（見本院卷第39至61頁）、原告等被公告徵收之各筆土地登記謄本及異動索引（見本院卷第106至121頁）等件，資以證明其主張屬實。

㈢然稽之原告施黃碧蓮、施欽雄等2人書立之同意書（見本院卷第35至36頁）係載謂：「本人施欽雄、施黃碧蓮所有權土地座落於彰化市○○段○號583-79、583-84、583-83號土地（即座落於都市計畫文小七範圍內）因配合變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第1案原意遷建至精誠中學南側住宅區編號17號位置、面積191平方公尺（如附圖）；本案擬定細部計畫如蒙通過並發布實施，且經文中六相關地主無償供本人應得遷建土地，願無償提供文小七本人所有土地面積68、68、72平方公尺予彰化縣政府作為學校用地。」等語；而原告蔡黃玉鳳、蔡王淑惠、蔡秀足等3人書立之同意書則載謂：「本人蔡王淑惠、蔡黃玉鳳、蔡秀足所有權土地座落於彰化市○○段○號583-67、583-66、583-68號土地（即座落於都市計畫文小七範圍內）因配合變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專○○○○○○○0○○○○○○○○○○○○○○區○號36號位置、面積189平方公尺（如附圖）；本案擬定細部計畫如蒙通過並發布實施，且經文中六相關地主無償供本人應得遷建土地，願無償提供文小七本人所有土地面積68、70、68平方公尺予彰化縣政府作為學校用地。」等語（見本院卷第37至38頁）。而由原告施黃碧蓮、施欽雄等2人與原告蔡黃玉鳳、蔡王淑惠、蔡秀足等3人各於出具書立之同意書簽署，核其性質僅為原告等人單方之要約性質，尚難憑認已經被告承諾，雙方已達成意思合致。再者，揆諸上開同意書所載，原告等人係於82年10月間單方以書面向被告表示：如「變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第1案」通過並發布實施，且經「文中六」國中用地之相關地主無償供原告等人應得遷建之土地，願無償提供渠等所有位於文小七用地範圍內如同意書載列各土地予被告作為學校用地之意思至明。顯見原告等人係以原「文中六」國中用地相關土地所有權人願無償提供如附圖編號17與36所示土地予原告，作為渠等願無償提供上開各該筆土地之條件，不能解釋為原告等人係表示願自己先行無條件提供同意書載列之各筆土地予被告，而被告則負有取得如附圖編號17與36所示土地所有權並無償移轉予原告之義務內容，要無疑義。則原告上開要約內容，縱使發生在行政程序法施行之前，雙方成立行政契約不以現行行政程序法第139條規定之書面形式為要件，然若被告就原告提出之要約未曾表示承諾，或原告亦無依其要約履行，並經被告允受，即不能認為兩造間已有意思表示合致之客觀事實存在，自無成立行政契約可言。

㈣查原告上開各筆土地連同鄰近其他土地合計127筆，係經被告擬具徵收計畫書圖冊報經改制前臺灣省政府准予徵收，由被告公告生效在案，被告並據以核發徵收補償費予各被徵收人，其間被告雖曾依原告施黃碧蓮於83年7月21日陳情，就尚未領取徵收補償費之部分被徵收人暫緩辦理提存法院事宜，但被告隨後已於91年5月9日存入保管專戶，並於同月23日發函通知各該未領取之被徵收人等情，有卷附被告申請徵收土地計劃書圖冊及徵收土地清冊（見本院卷第162至187頁）、被告77年12月21日彰府地權字第34508號徵收公告及通知函（見本院卷第74頁及第160頁）、徵收土地地價補償費清冊（見本院卷第188至236頁）、地上物補償查估清冊（見本院卷第237至274頁）、被告83年8月13日83彰府教國字第160835號函（見本院卷第62頁）、未受領徵收補償費清冊、被告91年5月23日府地權字第09100947170號通知提存函（見本院卷第75至76頁）可按，足認屬實。再者，原告等5人連同其他被徵收人計67人因認上開徵收處分具有土地徵收條例第49條第1項第3款規定應撤銷之事由，循序提起行政爭訟，已據本院前以96年11月28日96年度訴字第174號判決駁回，並經最高行政法院98年10月8日98年度判字第1196號判決駁回上訴確定在案之事實，復經本院調取上開案卷核閱無訛，並有該案判決附卷可憑（見本院卷第77至80頁）。

㈤原告雖主張被告曾因原告等人之陳情，而以83年8月13日83彰府教國字第160835號函同意暫緩辦理徵收補償費之提存；且被告以80年7月23日80彰府工都字第141426號公告之「變更彰化都市計畫〈第一期公共設施保留地專案通盤檢討〉案」附帶條件內容附㈡載謂：「⑴應無償提供文小七內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵『文小七』內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件遷建至『文中六』之土地上，並將『文小七』現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑶俟細部計畫完成法定程序發佈實施後，始得發照建築。⑷細部計畫發佈實施前有關地主應先履行其已同意之附帶條件。」等語；而附錄「變更內容明細表」編號1原計畫「國中用地（文中六）」變更新計畫「住宅區」之理由載謂：「……3.文小七預定地現有63戶合法房屋，願意無償提供土地作為國小使用，並同意遷建至文中六，遷建土地已由文中六地主同意共同負擔無償提供，其中1.66公頃變更為住宅區，並訂定附帶條件。」等語。繼以83年6月6日83彰府工都字第113677號公告之「擬定彰化都市計畫（原『文中六』國中用地變更為住宅區）細部計畫案」第五章「實質發展計畫」，第一節細部計畫內容概要載謂：「……本細部計畫因配合實際開發需要分甲、乙兩區予以開發之。（詳第六章第一節開發方式）…註一：本案乃依據變更彰化都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）第一案變更內容明細表之決議辦理，其決議附帶條件如下：⑴應無償提供文小七內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵『文小七』內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件⑴遷建至『文中六』之土地上，並將『文小七』現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑶俟細部計畫完成法定程序發佈實施後，始得發照建築。⑷細部計畫發佈實施前有關地主應先履行其已同意之附帶條件。」等語。然觀諸卷附上開被告83年8月13日83彰府教國字第160835號函所載，除同意暫緩辦理提存徵收補償費外，並無對原告為其他事項之承諾（見本院卷第62頁），而上開被告「變更彰化都市計畫〈第一期公共設施保留地專案通盤檢討〉案及「擬定彰化都市計畫（原『文中六』國中用地變更為住宅區）細部計畫案」第五章第一節所載內容各節（見本院卷第25頁反面、第26頁正面及第51頁反面至第52頁正面），乃被告對該區域土地之使用為合理規劃，並非對特定人為承諾，且依上開事證，足認被告取得上開原告等人原所有之各筆土地所有權，係依法完成徵收程序，而辦竣所有權變更登記，並非由原告無償提供，亦有卷附各該筆土地登記謄本可按，尤難徒憑上開原告出具之同意書、被告83年8月13日83彰府教國字第160835號函及被告「變更彰化都市計畫〈第一期公共設施保留地專案通盤檢討〉案及「擬定彰化都市計畫（原『文中六』國中用地變更為住宅區）細部計畫案」所載內容，遽認兩造間有意思表示合致之情事。原告雖復主張：原告等人係以被徵收土地之徵收補償費換取附圖編號17與36所示部分之土地云云，然其所述明顯與前揭同意書所載意旨相左，並為被告否認在卷，並未能舉證證明雙方有此合意之事實，其上開主觀之認知，無從憑認信實可採。

六、綜上所述，本件原告主張被告就附圖編號17、36所示土地已與原告達成「以地易地」之合意乙節，無論原告係本於被徵收土地或得具領之徵收土地補償費據為互易之標的，均核與事證情況不符，且原告復未能舉證以實其說，自無從憑認屬實。從而，本件兩造既不能認定成立行政契約，則原告基於行政契約關係之請求權基礎，訴請判命被告應於取得如附圖編號17所示土地所有權時，將該部分土地所有權移轉登記並交付予原告施黃碧蓮、施欽雄；而於取得附圖編號36所示土地所有權時，將該部分土地移轉登記並交付予原告蔡秀足、蔡黃玉鳳、蔡王淑惠，難認適法有據，自應予以駁回。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭