臺中高等行政法院判決

105年10月6日辯論終結

原告

義高工業股份有限公司

代表人

郭田坤

訴訟代理人

何志揚 律師

複代理人

楊宇倢 律師

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

李易璋

陳咏絮

　何瑋琦

上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服經濟部中華民國105年3月25日經訴字第10506302930號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告前於民國98年11月24日經核准於臺中市○里區○○里○○○路0段000號設立工廠，工廠登記編號00000000。嗣原告於100年4月18日檢送「興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請書」，向被告申請使用坐落於臺中市大里區內新段262、262-2、262-9、263、263-1、264-1、264-2、264-3地號等8筆毗連非都市土地以擴展工業，經臺中市政府所屬經濟發展局審認有相關資料尚待查明補正，爰以100年7月5日市經工字第1000018146號函（下稱被告所屬經發局100年7月5日函）檢還原擴展計畫書，並請原告於補正後再行申辦。其後，原告依據前函於102年9月16日再次檢送申請書，向被告申請使用上揭土地，經被告審認原告申請使用上揭8筆土地中之262、262-2、262-9、263、264-2地號等5筆土地使用分區為「特定農業區、農牧用地」，依行政院農業委員會102年8月6日修正生效之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（下稱作業要點）第6點規定，應不同意變更使用，爰以103年12月29日府授經工字第1030271111號函請其重新檢討修正計畫內容，將系爭土地自計畫中剔除，或提出事實上及法律上之陳述。原告於104年1月7日及同年月16日提出陳述意見後，被告仍依「興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請審查辦法」（下稱審查辦法）及作業要點（102年8月6日修正）規定，以104年2月4日府授經工字第1040029196號函駁回其申請（下稱前次處分）。原告不服，訴經經濟部104年7月28日經訴字第10406308180號訴願決定書（下稱前次訴願決定），以被告應依103年12月26日修正發布之作業要點審查，始為適法，其適用法規顯有錯誤等由，將前次處分撤銷，責由被告另為適法之處分。案經被告重為審酌，認原告之申請核與103年12月26日修正發布之作業要點第6點及審查辦法第5條第1項規定不符，以104年12月9日府授經工字第1040269951號函駁回其申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告工廠因擴展工業需要，依99年5月12日公布施行之產業創新條例第65條第7項授權經濟部於99年9月7日頒定之審查辦法及96年4月9日農委會訂定之作業要點第7點規定，於100年4月18日申請利用毗連系爭8筆非都市土地，使用面積合計2,154平方公尺(含綠地216平方公尺)，由特定農業區、農牧用地及水利用地，變更編定為同區丁種建築用地及國土保安用地（下稱100年4月18日申請案），經被告所屬經發局100年7月5日函以相關資料尚待查明補正，請原告補正後再行申辦（然被告並未於上開函文中載明何種相關資料須查明補正，另行政機關發函補正公文時其檢還計畫書之行政行為為補正資料之常態，待申請人修正計畫書內容後再行補正以符合環保意識），原告相信被告已受理本件申請案，遂先後於100年7月至101年11月8日向臺中市政府水利局、臺灣省臺中農田水○○○○○市○里區○○段000○0○000○0○000○0○號土地申請無妨礙水利證明，臺中市政府水利局並於100○00○0○○○市○○○○0000000000號函同意廢止上開土地之水利用地，原告遂於102年9月16日補正上開廢止水利用地證明後修改擴展計畫再行送被告審查，並敘明依據被告所屬經發局100年7月5日函檢送擴展計畫。被告所屬經發局即以102年9月24日中市經工字第1020042947號函通知原告將訂於102年10月2日現場實施勘查並請原告派員參加，更於102年10月15日以中市經工字第1020046349號函轉請臺中市政府農業局於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」內審查項目惠予審查，並於綜合意見欄內簽註意見併逐級核章後擲還憑辦及102年10月15日以中市經工字第1020046350號函轉臺中市政府都市發展局、環境保護局、水利局、地政局等審查及簽註意見，被告所屬經發局復於102年12月10日以中市經工字第1020055809號函通知命原告補正，及被告於103年5月1日以府授經工字第1030075110號函通知命原告補正，經原告補正檢送修正後擴展計畫書，被告所屬經發局於103年7月30日以中市經工字第1030035664號函將原告上開資料檢送臺中市政府都市發展局表示審查意見，經被告都市發展局於103年8月4日以中市都計字第1030126661號函復審查意見，被告經發局遂於103年8月8日以中市經工字第1030037285號函請原告切結同意未來將無條件配合都市計畫核定內容辦理，原告除於103年8月15日正式去函被告同意切結未來將無條件配合都市計畫核定內容辦理外，更於103年8月26日依據被告所屬經發局103年8月21日中市經工字第1030040198號函通知繳交審查費新臺幣1萬4千元。詎料被告在正式受理原告上開申請案、命原告補正及收取原告審查費用後，居然於103年12月29日以府授經工字第1030271111號函，依據102年8月6日公布之作業要點第6點規定，認為原告前開毗連8筆土地中之系爭5筆土地非第6點但書所列之例外情形，而不同意原告變更使用，並請原告提出事實上及法律上陳述。在原告先後於104年1月7日及104年1月16日提出事實上及法律上陳述後，被告遂以前次處分否准原告所請之處分，原告不服，提起訴願，經經濟部前次訴願決定撤銷前次處分，惟被告仍以原處分否准原告所請。

㈡原告本件擴展計畫申請案應適用96年4月9日作業要點第7點第9款規定辦理，而非依據103年12月26日修訂作業要點第6點辦理：

1.查「實體從舊，程序從新」，為中央法規標準法第18條及最高行政法院51年判字第271號判例所揭示。行政院經濟建設委員會為解決民間業者因擴展工業申請增加毗鄰非都市土地變更為丁種建築用地遭遇之相關問題，就作業要點於89年5月3日修正後，如何適用法規，曾於90年7月6日及90年8月1日邀集農委會及相關機關開會研商獲致共識，原則上採「實體從舊，程序從新」，有行政院經濟建設委員會94年8月26日都字第0940003385號函可稽。

2.按96年4月9日作業要點第7點第9款規定：「七、非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠……㈨依非都市土地管制規則申請為下列使用者：1.申請毗連土地變更為丁種建築用地。2.申請工業區以外為丁種建築用地包圍或夾雜土地，變更為丁種建築用地者。3.申請毗連甲種或丙種建築用地或已作住宅用地使用之零星土地變更為建築用地。4.特定農業區供道路使用申請變更編定為交通用地。5.因重大建設計畫或重大交通建設計畫土地被徵收，申請於自有土地或依已核定住宅重建案變更編定為建築用地。6.因徵收或撥用，至剩餘建築用地畸零狹小，申請毗鄰土地變更編定為建築用地。7.特定農業區內公立公墓更新計畫申請變更為墳墓用地」

3.而103年12月26日修訂作業要點第6點（與102年8月6日修訂作業要點第6點相同）規定則為：「非都市土地特定農業區之農業用地，不同意變更使用。但符合下列情形之一，且無前點各款情形之一者，得申請變更使用：㈠國防或防止災害之所需用地。㈡經行政院核定之計畫或公共建設之所需用地。㈢依土地徵收條例規定得辦理徵收事業之所需用地。㈣政府機關興辦之公共建設設施或提供公眾使用設施之所需用地。㈤中央目的事業主管機關專案核准設立之公益性福利設施或再生能源設施。㈥符合非都市土地使用管制規則規定，為自然地形或合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地。㈦供公眾通行且具有公用地役關係之既成道路，或公立公墓更新計畫之所需用地。㈧經中央農業主管機關核准或輔導之產、製、儲、銷及休閒等農業相關設施之所需用地。」並無舊法第7點第9款之例外規定。然本件擴展計畫申請案乃原告於100年4月18日即提出申請，依實體從舊、程序從新原則，自應適用舊法之規定。被告適用新法即有違誤。

4.系爭8筆土地均位屬擴大大里都市計畫之範圍內，且其於該計畫用地之使用分區各為：262地號為部分住宅區、部分道路及部分兒童遊樂場，262-2地號為部分零星工業區、部分兒童遊樂場，262-9地號為住宅區，263、263-1、264-1、264-2、264-3地號為零星工業區。足知上揭土地將來已非供作農業用地使用，並且系爭毗鄰土地均非屬特定農業區經辦竣農地重劃範圍內，故其變更亦已無違農業發展條例、作業要點等相關規定所欲達保障農業發展之目的，被告應依「實體從舊，程序從新」之原則准許變更。

㈢原處分顯然違反誠信原則及信賴保護原則：

1.按「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。倘無法規或行政處分之變動，自不生主張信賴保護原則問題。再按中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理（本院72年判字第1651號判例參照）。」最高行政法院94年度判字第1309號判決參照。

2.原告基於信賴96年4月9日修正之作業要點第7點規定，而於100年4月18日向被告提出申請，被告所屬經發局100年7月5日函表示相關資料尚待查明補正，請原告補正後再行申辦。原告遂先後於100年7月至101年11月8日向臺中市政府水利局、臺灣省臺中農田水利會就臺中市○里區○○段000○0○000○0○000○0○號土地申請無妨礙水利證明，臺中市政府水利局○○000○00○0○○○市○○○○0000000000號函同意廢止上開土地之水利用地，原告並於102年9月16日以義高字第000000000號函補正上開廢止水利用地證明後修改擴展計畫再行送被告審查，該函亦已敘明依據被告所屬經發局100年7月5日函檢送擴展計畫。可知，原告以舊作業要點第7點及被告所屬經發局100年7月5日補正函為信賴基礎，並陸續有申辦無妨礙水利證明、廢止水利用地證明，原告進行計畫修改等補正行為足證其有相當程度之信賴表現，而於補正相關資料期間，作業要點於102年8月6日及103年12月26日修正，皆無舊作業要點第7點第9款之例外規定，是原告本於舊作業要點第7點及命補正之行政處分之信賴基礎，並陸續有申辦無妨礙水利證明、廢止水利用地證明等信賴表現之行為，且無行政程序法第119條各款信賴不值得保護之情形，顯有信賴保護原則之適用。

3.被告所屬經發局復於102年10月15日中市經工字第1020046349號及第0000000000號函自陳「本案……申請將毗連之非都市土地由特定農業區農牧用地、水利用地變更為同區丁種建築用地、國土保安用地，前於100年4月18日出申請，惟查相關資料尚待補正，經本局100年7月5日中市經工字第1000018146號函通知補正在案」，可證被告明知本件擴展計畫申請案乃始於原告100年4月18日申請案，並非新申請案。被告若認原告102年9月16日僅為再次提出申請，而非延續100年4月18日之申請案補正相關資料，何以作業要點於102年8月6日、103年12月26日修訂後，仍持續依據舊作業要點審查原告之申請案？又如前所述，從100年7月至102年間，被告並接續有公文往返、現場勘查及命原告補正，原告亦先後多次補正資料。是被告審理原告擴展計畫申請案之程序，有相當程度得使原告信賴被告皆以舊作業要點為依據，且原告亦持續配合進行補正作業具有信賴表現，均足證被告始終係以舊申請案處理，確實有使人民產生依據舊作業要點審查申請案之信賴行為外觀。被告卻依新作業要點否准原告之申請，顯有違誠實信用原則，更侵害原告之正當合理信賴。

㈣原處分違反訴願法第96條之規定：

1.依訴願法第95條前段、第96條及司法院釋字第368號解釋意旨，受理訴願機關所為撤銷原處分之決定，如係指摘被告適用法令之見解有所違誤，則被告即應受訴願決定之拘束；惟訴願決定意旨如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告調查事證另為處分時，該機關即應依決定意旨或本於職權調查事證。

2.經濟部前次訴願決定，除指摘被告適用法規之違誤外，更明確表示「被告所屬經濟發展局100年7月5日中市經工字第1000018146號函主旨係稱『經查相關資料尚待查明補正，請於補正後再行申辦』，說明二則敘明『檢還原擴展計畫書七份』等語。該函文既已明確表示請原告補正後再行申辦，並同時檢還原計畫書，顯具有拒絕原告申請之意，並對原告發生實質否准之法律效果。雖該函未具體敘明應補正之資料為何，亦未依規定載明教示條款，且被告於104年5月25日補充答辯書自承該府經濟發展局未受委任相關權限，該局得否逕為退件之實質否准處分，不無疑義；」是被告既自承未委任經濟發展局做成100年7月5日函，則該行政處分依行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」自屬無效之行政處分。況倘依被告所屬100年7月5日函為駁回處分，然依該函文內容觀之，竟全無任何駁回字樣之記載，更無任何救濟之教示規定，顯已違反行政程序法第5條規定「行政行為之內容應明確」之明確性原則及行政程序法第96條應記載事項之規定，且屬重大之瑕疵態樣，當非被告之本意，足知被告事後翻異其詞改稱該函文為駁回處分，自難自圓其說。被告尚未作成否准原告舊申請案之行政處分，自應依據舊作業要點審查原告舊申請案。

3.準此，被告重為處分時自應受訴願決定之拘束，至於被告所屬經發局100年7月5日函及前次處分之適法性並未加以重行檢討，顯無視訴願決定之拘束效力，實已違反訴願法第96條「應依訴願意旨重為處分」之規定，原處分顯為違法。

㈤被告所屬經發局100年7月5日函並非駁回行政處分，原告擴展計畫申請案仍應適用舊作業要點辦理：

1.查該函與一般行政程序上所為之駁回處分差異甚鉅，且依據被告所提出之相關檔案資料，不論係形式上或實質內容上，均無從判斷或證明其已為駁回處分。

2.被告所提關於「義高工業股份有限公司申請擴展工業案」之時序說明表，亦記載「103年12月5日徵詢法制秘書意見：依司法院釋字第423號解釋意旨，100年7月5日函已發生法律效果，屬行政處分」、「103年12月19日說明本次申請為新申請案，會簽農業局意見，農業局表示如為新案，應依新法(農業作業要點)第6點規定辦理」，可見被告所屬經發局於作成100年7月5日函時並非出於駁回申請之意，而係於103年12月間始將該100年7月5日函視為駁回處分，並於斯時起方將原告102年9月16日之函視為新申請案進而告知相關局處，上情則與原告所述被告有違誠信原則之情節相符。

3.被告所屬經發局102年10月15日中市經工字第1020046349號、第0000000000號函，其均於說明二明載「經本局100年7月5日中市經工字第1000018146號函通知補正在案」，103年7月30日中市經工字第1030035664號函內說明二仍載「本案前經本局102年10月15日中市經工字第1020046350號函請貴局簽註審查意見」；另臺中市政府農業局於000○0○0○○市○○○○0000000000號函說明四亦載「本案依貴局103年12月17日會簽意見……本函應為否准之行政處分……案與貴局102年10月15日中市經工字第1020046349號函送補正後擴展計畫書徵詢本局意見說明意見，明顯不符」。既然被告所屬經發局於102年10月15日仍將本件視為補正案，並據以函詢都市發展局為後續審查，甚且連農業局亦係於103年12月間始受告知將該100年7月5日函視為駁回處分，則100年7月5日函於作成時並非駁回處分。

4.相較於文書檔案整理製作是否分別依照二不同申請案存放之形式上區辨方式，有可能淪於被告事後刻意匿飾之嫌，故應以發函當時經分層負責檢核後所發之被告所屬經發局102年10月15日函、農業局於104年9月8日函之實質內容所載較為可信。

5.依被告所提之100年7月5日函文所附原告100年4月18日申請函記載：「擬：錄案後續辦，文存」，足證100年7月5日函並非駁回行政處分，反而是等待原告補正資料後繼續辦理，是被告抗辯上開函文乃駁回之行政處分，原告102年9月16日送件應適用新作業要點云云，顯不足為採。

6.關於被告應提供之卷證，已經鈞院多次命其提出，然迄今尚仍欠缺被告100年10月25日府授水籌資字第1000207529號函之相關檔案資料未提出。

㈥本件與行政程序法第51條之規定並無牴觸：

1.查行政程序法第51條雖訂有行政機關處理期限，然其乃係為避免案件延宕不決而課予行政機關應於期限內為核准或駁回之義務，俾利人民直接針對該准駁結果為後續救濟之提起；反面觀之，其乃賦予人民於行政機關逾越處理期限時得以直接提起救濟之權利。而被告所屬經發局100年7月5日函僅係命原告補正，並未為准駁之意思表示，原告亦因信賴而為後續補正措施，因此並無何逾越處理期限之情事。此觀臺中市政府處理人民申請案件作業要點「十、期限計算規定如下：……㈡期限之計算除應於當日辦出者外，一律以收件之次日起算，至准駁之日止，並包含假日計算在內。如因申請人所送表件不全、填寫錯誤等原因，須退回補正；或因法令適用之疑義，層請核釋者，其等待補正、核釋期間得予扣除。」之規定，明文處理期限應扣除補正期間等節即明。

2.退步言，上揭規範意旨縱有逾越處理期限之情事，亦當屬被告缺失，並非可歸責於原告，自難據此為不利於原告之認定。否則豈非謂可導出行政機關惡意逾越處理期限，卻由人民承受此不利益之不當結論？如此則顯然與該條文之規範意旨相悖，亦非事理之平。

㈦基於權利保護必要性，鈞院應為指明為特定內容處分之判決：本件前次訴願決定已撤銷前次處分，由被告另為適法處分後，被告所重為之原處分之內容仍與已被撤銷之前次處分內容相同，僅重行適用103年12月26日修訂作業要點第6點，惟該部分實與前此處分適用之102年8月6日修訂作業要點第6點相同。前次訴願決定命被告就100年7月5日函及前次處分之適法性加以重行檢討，惟被告置若罔聞，顯違背前次訴願決定意旨，原告提起本件行政訴訟，基於權利保護必要性，如鈞院僅再度撤銷命被告另為適法處分，則恐延宕時日損及原告之權益，原告爰依行政訴訟法第200條規定，請逕為變更之判決准許原告之申請案等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應作成「原告工廠原廠坐落臺中市○里區○○段000○號土地毗連之坐落同地段262、262-2、262-9、263、263-1、264-1、264-2、264-3地號等8筆非都市土地，使用面積合計2,154平方公尺(含綠地216平方公尺)，由特定農業區、農牧用地及水利用地，准予變更編定為同區丁種建築用地及國土保安用地」之行政處分。

三、被告則以：

㈠原告前於102年9月16日申請核定擴展工業計畫，申請利用毗連之上揭8筆非都市土地。惟原告擬申請變更編定之土地中，系爭5筆土地使用分區為「特定農業區、農牧用地」，依作業要點第6點規定，應不同意變更使用，經被告以103年12月29日函請其檢討修正計畫內容或陳述意見。惟原告於104年1月7日及同年月16日提出陳述意見，均未就是否符合上開作業要點要件作出合理說明，被告始以前次處分予以否准，原告不服，提起訴願，業經經濟部以前次訴願決定認該處分適用法規錯誤，予以撤銷，並命被告重為適法之處分。案經被告審查，按產業創新條例第65條第1項、第7項、審查辦法第1條、第5條、作業要點第6條等規定，認為系爭土地應不同意變更使用，且未有作業要點第6條但書規定之例外情形，經被告通知原告調整計畫內容或提出陳述，亦未就是否符合上揭作業要點第6條規定要件作出合理及適當之說明，核與審查辦法第5條第1項第12款規定不符，乃以原處分駁回其申請。

㈡被告所屬經發局100年7月5日中市經工字第1000018146號函略為：「主旨：貴公司辦理工廠毗連非都市土地擴展計畫一案，經查相關資料尚待查明補正，請於補正後再行申辦……說明：……二、檢還原擴展計畫書7份(100年7月4日下午14時40分已由受委託人：江明倫先行取走）」據此，已明確表示請被告補正後再行申辦，並同時檢還原計畫書，顯具有拒絕被告申請之意，並對被告發生實質否准之法律效果。依行政程序法第92條及司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關就特定事件所為發生法律效果之決定，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。是該函即為實質上之否准處分，原告於102年9月16日提出之申請應為新申請案。本件申請使用毗連非都市土地擴展工業案核准與否，係以所請系爭土地可否變更為非農業使用為前提，而作業要點業於102年8月6日修正發布。是原告102年9月16日所提申請案自無再適用96年4月9日修正公布之作業要點之餘地。又作業要點業於103年12月26日再次修正發布，因第6條規定並未修正，尚無舊法較有利於當事人之情事，依中央法規標準法第18條規定，即應適用103年12月26日修正發布之作業要點。至於被告所屬經發局100年7月5日函，經檢討後，鑒於作業要點第6條規定於102年8月6日增訂後，於103年12月26日並未修正，足見增訂該條規定有其必要，爰認不宜依行政程序法第117條予以撤銷，故原告102年9月16日所提新申請案，應適用申請時之法令規定。

㈢至於原告主張被告原處分違反誠信原則及信賴保護原則乙節，查原告102年9月16日新申請，被告所屬經發局102年10月15日中市經工字第1020046350號函請求原告補正，雖於該函說明二記載：「前於100年4月18日提出申請，惟查相關資料尚待補正，經本局100年7月5日中市經工字第1000018146號函通知補正在案」等語，惟此函係程序行為，尚未作出最終同意或否准的決定前，原告不能據上開文字即可判斷必可適用修正前法規，或必定得到許可，或逕而主觀認為已有信賴利益。又該函係根據所取得資料與證據後，適用法規所得之結果，在未經機關綜合考量前之補正通知之文字，不可據為主張信賴保護之基礎。又按司法院釋字第525號解釋理由書：「至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上表現信賴之行為，始足當之。」是原告102年9月16日申請案，於被告審查程序中，原告僅有主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實，其所謂信賴事實是以假設取得被告核准後之行為，故程序行為，如申請文件中必須取得相關法規主管機關之許可文件的申請，不能認屬為信賴利益保護之範圍。原告於被告未作准駁處分前，即便主觀期望或願望而有所信賴行為，並非屬信賴利益保護之範圍。況原告並無舉證其有何信賴之行為。

㈣原告主張原處分違反訴願法第96條規定乙節，查經濟部前次訴願決定理由載明「原處分既有適用法規錯誤之違誤，自無以維持。爰將原處分撤銷」，據此，原處分就原告102年9月16日申請案適用正確法規，並無違該訴願意旨。且按行政程序法第117條第1項規定，違法行政處分如撤銷對公益有重大危害者，不得撤銷。被告所屬經發局100年7月5日函因未得被告授權，固屬違法，惟未由被告依上揭規定撤銷前，其仍具有存續力。又前次訴願決定已載明「由原處分機關就前揭100年7月5日函……重行通盤檢討」，是訴願機關乃就該函要求被告通盤檢討，並無要求被告應將該函撤銷。故被告檢討後，認該函不宜依職權為全部或一部之撤銷，而僅作成原處分，並無違反訴願法第96條之規定。

㈤原告100年4月18日申請案，業經被告以100年7月5日函駁回在案。其申請時所檢附之臺灣省臺中農田水利會100年5月5日中水管字第1000401255號函說明二記載：「經查旨揭9筆土地位於本會農田灌排水設施範圍內，現已合併興建廠房使用，依隨函檢附『鄰近農路、灌排水糸統圖籍說明』所設置之排水路僅供廠內廢水排入元堤路側溝，該基地北方有農田灌排水路及越田排水流至該基地後無處引導宣洩，四周亦無設置排水渠道排入道路側溝，恐影響周邊農田排水，請妥善規劃再議。」據此可證原告提出之申請案有未合法令之處，被告予以駁回，並無違法之處。

㈥原告稱被告100年7月27日府授建資字第1000141537號函，係依據原告100年7月20日義高字第000000000號函所作，被告認原告尚有缺件，應備齊相關資料等語。惟參原告100年7月20日函說明一可知，係依據被告97年4月9日府工水字第0970096193號函辦理，與被告100年7月5日函無關。原告又稱被告所屬建設局100年8月22日中市建資字第1000071600號函通知原告現場勘查，乃依據原告100年8月12日函所作等云，惟參原告100年8月12日函文可知，其係依據被告100年7月27日府授建資字第1000141537號函辦理，亦與被告100年7月5日函無關。又臺中市政府100年10月25日府授水籌資字第1000207529號函，係因原告100年8月12日義高字第000000000號函而來，係被告函知原告，就坐落臺中市○里區○○段000○0○000○0○000○0○號等3筆土地，因臺中農田水利會所提該3筆土地已合併興建廠房使用，該基地北方農田排水路及越田排水流至該基地後無處引導宣洩，四周並無設置排水渠道排入道路側溝，恐將影響周邊農田排水，請原告先妥善規劃改善後再議，故無法同意。此亦與被告100年7月5日函無關。另被告所屬水利局101年11月8日中市水管字第1010037879號函，乃因原告101年8月31日函而來，係就上揭3筆水利用地，申請無妨害水利證明，經被告所屬水利局101年10月16日中市水管字第1010034375號函通知於同年11月5日會勘，並作成會勘紀錄。此件與被告100年7月5日函無關。綜上，原告主張上揭函文係被告100年7月5日函辦理後續補正，尚無可採。

㈦按審查辦法第5條第1項規定，興辦工業人因擴展工業需使用毗連非都市土地者，應符合該項13款之條件，原告因被告100年7月5日函駁回申請後，即進行符合上開規定之若干要件，惟此係為嗣後之申請程序，實與「補正」無關。

㈧按行政程序法第51條規定，被告處理期間最長4個月。查原告於100年4月18日申請，迄被告以100年7月5日函駁回，期間約2個月又2週，尚未逾4個月。原告主張申請期間自被告100年4月19日收文起算，迄原告102年9月16日提出申請，仍算為同一行政程序期間，得適用中央法規標準法第18條從新從優原則乙節，若照原告說法，自100年4月19日至102年9月16日期間長達2年5個月，期間均未作成任何處分，顯與行政機關辦理申請之實務期間有別，亦與行政程序法第51條規定有違。是被告所屬經發局100年7月5日函為實質之處分等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告所屬經發局100年7月5日函是否為駁回原告100年4月18日申請案之行政處分？原告主張其102年9月16日之申請並非新申請案，係100年4月18日申請案之補正，應適用行為時96年4月9日修正後之作業要點第7點之規定，而不適用103年12月26日修正後之作業要點第6點之規定，是否有理？

五、經查：

㈠按「（第1項）興辦工業人因擴展工業或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經直轄市、縣（市）主管機關核定後發給工業用地證明書，辦理使用地變更編定。……（第7項）第1項擴展計畫之申請要件、應備書件、申請程序、申請面積限制、第2項低污染事業之認定基準、前項審查費收取基準及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之」「本辦法依產業創新條例第65條第7項規定訂定之。」「興辦工業人因擴展工業需使用毗連非都市土地者，應符合下列各款條件：……十二、非屬其他法令規定禁止使用。」為產業創新條例第65條、行為時審查辦法（102年1月18日修正後）第1條、第5條第1項第12款所明定。復按行政院農業委員會於96年4月9日修正發布，並自發布日起生效之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：……（九）依非都市土地管制規則申請為下列使用者：1、申請毗連土地變更為丁種建築用地。」惟鑒於農地重劃工作實施已逾50年，個案實地情況不同，並依國土利用採分區管理方向，農委會爰於102年8月6日修正發布前開作業要點，針對特定農業區農業用地不再就是否已辦竣農地重劃作為審認條件，並對於得申請變更使用之例外情形作修正。修正後之作業要點第6點規定「非都市土地特定農業區之農業用地，不同意變更使用」，除非無第5點各款情形（如未依規定規劃設置隔離綠帶或設施、使用具有農業灌溉功能之系統作為廢污水排放使用或有妨礙上、下游農業灌排水系統輸水能力之虞，或其他依本要點規定不得同意變更使用之情形等），且符合第6點但書情形（如屬國防或防止災害之所需用地……或屬經中央農業主管機關核准或輔導之產、製、儲、銷及休閒等農業相關設施之所需用地等）之一者，始例外得申請變更使用。該修正並自發布日起生效。又前開作業要點於103年12月26日再次修正發布，惟第6點規定內容未修正。再按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。

㈡本件被告以原告於102年9月16日申請利用之系爭8筆土地，其中262、262-2、262-9、263、264-2地號等5筆土地為「特定農業區、農牧用地」，依102年8月6日修正發布之作業要點第6點規定不同意變更使用，且未有但書規定之情形，以前次處分駁回其申請，原告不服，訴請經濟部以前次訴願決定，認被告應依103年12月26日修正發布之作業要點審查，始為適法，其適用法規顯有錯誤等由，而將前次處分撤銷，責由被告另為適法之處分。復經被告重為審酌，認原告之申請核與103年12月26日修正發布之作業要點第6點及審查辦法第5條第1項規定不符，以原處分駁回其申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，此有原告102年9月16日申請書、前次處分、前次訴願決定、原處分、訴願決定等影本在卷可稽（訴願卷第28、50-60、138-146頁），堪予認定。

㈢原告主張被告於100年4月18日已受理原告之擴展工業計畫申請案，經該府經濟發展局100年7月5日函雖稱相關資料尚待查明補正，請原告補正後再行申辦，但未載明何種資料須補正，依中央法規標準法第18條規定意旨，自應適用96年4月9日修正之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7點之規定，被告逕以103年12月26日修正之審查作業要點否准原告之申請，顯有違誤乙節：

1.經查原告為擴展工業經營，前於100年4月18日向被告申請使用毗連非都市土地擴展工業，經被告所屬經發局以100年7月5日函請原告於補正後再行申辦，並檢還原擴展計畫申請書（訴願卷第81、21頁）。該函主旨係稱「經查相關資料尚待查明補正，請於補正後再行申辦」，說明二則敘明「檢還原擴展計畫書七份」等語。核其公文主旨雖稱「尚待查明補正」，然而被告同時退還原告提出之擴展計畫書，顯然具有否准原告申請之意思，自屬對外發生法律效果之行政處分。因此原告於102年9月16日再次提出之申請係屬重新申請，依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，自應適用102年9月16日有效之行政法規。

2.原告雖稱被告於其100年4月18日申請函上載明「擬：錄案後續辦」，可見被告所屬經發局於100年7月5日之函文並非否准處分，原告於102年9月16日之申請案並非重新申請。然查原告所稱被告承辦人員於公函記載「擬：錄案後續辦」等語，核其性質係屬「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」，依行政程序法第46條第1項及同條第2項第1款之規定，被告本得主張豁免公開，毋須揭露相關資訊，然因本件涉及原告於100年4月18日與102年9月16日之申請案，究係同一申請之補正續辦？抑或不同時間之獨立申請？此項差異攸關本件法律適用之關鍵，因此本院仍認確有調取相關公文卷宗之必要，並且准許原告閱覽，以利訴訟攻防舉證。縱令如此，然而上述公文卷宗及其簽程草稿或擬辦意見，僅係判斷本件申請是否係屬同一之佐證，但就行政處分之性質及效力，仍應依據各該處分之具體內容認定，自不得反客為主，徒憑承辦人員於簽核過程之意見，據為判斷是否係屬行政處分之標準。承上所述，本件被告於100年7月5日公文雖稱「尚待查明補正」，然而被告同時退還原告提出之擴展計畫書，嗣後兩造亦無接續催辦之函文往返，顯然係屬否准原告申請之表示，自屬行政處分無疑。又上述承辦人員記載「擬：錄案後續辦」等語，既係行政處分前之擬稿或其他準備作業文件，並未對外表彰，自無所謂信賴保護之可言。原告係因本院調閱本件申請案全卷資料，並且准許原告閱覽被告主張豁免公開之「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」，始能知悉承辦人員記載「擬：錄案後續辦」等語，原告並非基於上述內部簽核文件之內容辦理申請，顯與信賴保護無涉。

3.本件原告申請使用毗連非都市土地擴展工業案核准與否，係以所請系爭土地可否變更為「非農業使用」為其前提要件，而關於農地變更之審查作業要點業於102年8月6日修正發布，已如前述。被告既於100年7月5日以退件方式否准原告申請，則原告於102年9月16日所提申請應屬重新申請，自難適用102年8月6日修正前之審查作業要點（即96年4月9日修正公布）。又被告前次審查時，前開審查作業要點業於103年12月26日再次修正發布，因審查作業要點第6點規定並未修正，尚無舊法較有利於當事人之情事，是被告於104年2月4日作成前次處分，仍適用102年9月16日修正之作業要點，有適用法規錯誤之違誤，業經前次訴願決定撤銷認定在案，被告重新審查後，適用103年12月26日修正發布之審查作業要點規定，並無違誤。

4.次查，原告102年9月16日申請書所載系爭8筆土地係坐落於臺中市大里區內新段，其中262、262-2、262-9、263、264-2地號等5筆土地使用分區為特定農業區；使用地類別為農牧用地，凡此有相關土地清冊及土地登記第二類謄本等資料可稽。上開5筆土地係屬103年12月26日修正發布之審查作業要點第6點所稱之「非都市土地特定農業區之農業用地」，故於不符作業要點規定之但書情形時，依法不能同意變更使用。被告爰於103年12月29日通知原告調整計畫內容，或提出事實及法律上陳述，嗣原告雖於104年1月7日及同年月16日具函提出陳述及補充說明，然未刪減或調整請求變更使用之土地範圍，亦未針對所提計畫是否符合審查作業要點提出合理說明，此有被告103年12月29日函及原告104年1月7日及同年月16日函等資料附卷可稽（訴願卷第41-48頁）。從而，系爭土地既有5筆土地係屬審查作業要點第6點規定之「特定農業區農業用地」，無法變更使用，經被告通知後原告仍未提出刪減或調整請求變更使用之土地範圍，則被告認定系爭土地具有「其他法令規定禁止使用」之情形，不符合首揭審查辦法第5條第1項第12款之規定，以原處分駁回原告申請之處分，於法並無不合。

5.復按行政程序法第51條規定：「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。行政機關未能於前2項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以1次為限。前項情形，應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。……」，係因行政機關受理人民申請案件，事涉人民權益，受理行政機關之處理期限應有具體規範，俾免行政機關久懸不決，有礙行政效率。因此被告對於依法申請案件，除有其他法律特別規定外，即應於4個月內辦理完成。倘若申請案件不符法律規定要件而須補正者，其補正期限亦不應逾4個月，否則前揭法條之規定意旨即形同具文。倘若容認行政機關命令補正之期限毫無界限，無視上開法律規定處理終結之4個月法定期限，不僅將使申請案件長期久懸未決，更因行政機關遲未做成行政處分而阻礙司法救濟之管道，顯非允當。本件原告主張上述法規之處理終結期限係為規範行政機關，人民不受限制云云。倘若依其主張，則其申請案件之補正期間竟然長達兩年，不僅違反行政程序法第51條規定之處理終結期限，並且造成繫屬期間倘若相關法規修正，如何適用之歧異紊亂，更可能導致行為人預期未來相關法規修正加強管制，縱令尚有諸多要件不符，但仍競相提早申請，搶先登記掛號然後要求行政機關延長補正期限之法治亂象，自非可採。

6.原告前於100年4月18日，向被告申請使用毗連非都市土地擴展工業，經被告所屬經發局以100年7月5日函請原告於補正後再行申辦，並檢還原擴展計畫申請書。原告遂於100年7月20日向臺中市政府建設局申請就臺中市○里區○○段000○0○000○0○000○0○號土地申請無妨礙水利證明，因申請書尚有7項資料缺件，經臺中市政府100年7月27日府授建資字第1000141537號函命原告補正，經原告補正後，復訂定於100年9月5日現場會勘，勘查結果以臺中農田水利會所提該3筆土地已合併興建廠房使用，該基地北方農田排水路及越田排水流至該基地後無處引導宣洩，四周並無設置排水渠道排入道路側溝，恐將影響週邊農田排水，請該公司先妥善規劃改善後再議，故無法同意所請，此有被告100年7月27日府授建資字第1000141537號函、被告所屬建設局100年8月23日中市建資第0000000000號函、被告100年10月25日府授水籌資字第1000207529號函、臺灣省臺中農田水利會100年10月19日中水管字第1000403631號函、101年5月22日中水管字第1010401828號函影本可稽（本院卷第16-19頁）。原告復於101年8月31日向臺中市政府水利局就上揭3筆土地申請廢止，復經水利局於101年11月5日邀集相關單位人員現場勘查結果，認為上揭3筆土地現況已無溝渠，對農田灌排、市區排水及區域排水無影響，以101年11月8日中市水管字第1010037879號函同意予以廢止，有原告申請書及水利局相關函文在卷可稽（本院卷第120-122頁）。依上揭原告與被告及所屬機關往來函文觀察，顯見被告所屬經發局100年7月5日函請原告補正後再行申辦，並檢還原擴展計畫申請書，雖未明確指出應補正事項，然因原告尚須檢附其他機關出具之無防礙水利證明或同意廢止水利設施等證明文件，而此等文件取得耗時1年半之久，自非短期得以補正。況且，原告於101年11月8日取得臺中市政府水利局就上揭3筆土地同意廢止水利設置函文後，復自行擱置長達10個月後，遲至102年9月16日再次提出興辦工業人使用毗連非都市土地擴展計畫申請書。顯見原告於102年9月16日之前，仍有其他應補正事項尚未完備，自難認定長達2年半期間均屬原告得補正之期間。益證被告所屬經發局100年7月5日函覆並同時檢還原申請書及相關文件，揆諸行政程序法第51條、第92條規定及司法院釋字第423號解釋意旨，確係否准原告申請之行政處分。

7.原告主張其於100年7月至101年11月8日間向臺中市政府水利局、臺灣省臺中農田水利會就263-1、264-1、264-3地號土地申請無妨礙水利證明等，可知原告以舊作業要點第7點及被告所屬經發局100年7月5日函為信賴基礎，並陸續申辦無妨礙水利證明、廢水利用地證明等信賴表現云云。惟查，原告於100年4月18日依舊作業要點規定申請使用毗連非都市土地擴展工業計畫，惟因相關資料尚待補正，經被告所屬經發局100年7月5日函檢還原擴展計畫書，並請原告補正後再行申辦。惟因作業要點業於102年8月6日修正，針對特定農業區農業用地不再就是否已辦竣農地重劃作為審認條件，並對於得申請變更使用之例外情形作修正。修正後之作業要點第6點規定「非都市土地特定農業區之農業用地，不同意變更使用」，除非無第5點各款情形，且符合第6點但書情形之一者，始例外得申請變更使用。該修正並自發布日起生效。故原告前述陸續申辦無妨礙水利證明、廢水利用地證明等，本係為求滿足當時有效之相關法規，自無所謂信賴可言。嗣其於102年9月16日再次申請時，因法規已變更，且無中央法規標準法第18條所規定「如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」之情事，被告適用修正後之法規，自屬適法。原告並無信賴相關法規永久不變之正當基礎，所述核無足採。

8.原告於102年9月16日再次申請後，被告所屬經發局以102年9月24日中市經工字第1020042947號函通知訂於102年10月2日現場實施勘查，更於102年10月15日以中市經工字第1020046349號函轉請臺中市政府農業局於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」內審查項目惠予審查，並於綜合意見欄內簽註意見併逐級核章後擲還憑辦。另外並於102年10月15日以中市經工字第1020046350號函轉臺中市政府都市發展局、環境保護局、水利局、地政局等審查及簽註意見，被告所屬經濟發展局復於102年12月10日以中市經工字第1020055809號函通知命原告補正，及被告於103年5月1日以府授經工字第1030075110號函通知命原告補正，經原告補正檢送修正後擴展計畫書，被告所屬經發局於103年7月30日以中市經工字第1030035664號函檢送臺中市政府都市發展局表示審查意見。嗣經該局以103年8月4日以中市都計字第1030126661號函復審查意見，被告所屬經發局於103年8月8日以中市經工字第1030037285號函請原告切結同意，未來無條件配合都市計畫核定內容辦理，原告復於103年8月15日函復同意切結，再於103年8月26日依據被告所屬經發局103年8月21日中市經工字第1030040198號函通知繳交審查費1萬4千元，足認被告係以舊作業要點審查原告申請案云云。惟按「興辦工業人因擴展工業需使用毗連非都市土地者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核定擴展計畫及用地面積，並申請核發工業用地證明書」「直轄市、縣（市）主管機關應將前條第1項申請書件分送地政、農業、環保及相關主管機關，並會同實地勘查；必要時，並得召開聯合審查會議審查。」「興辦工業人申請核定擴展計畫時，應繳交審查費；未繳交者，不予受理。前項申請核定擴展計畫之審查費，為每件新臺幣1萬4千元。興辦工業人於繳納審查費後，有撤回或駁回申請者，審查費不予退還。依第6條第1項及第11條第1項規定申請核發工業用地證明書者，應繳納證明書費用，每份新臺幣1千元。」為行為時審查辦法第6條、第7條、第20條所明定。是被告上揭函文通知各相關機關表示審查意見，及函請原告繳納審查費用，係依上揭規定所為，與原告所稱被告係以舊作業要點審查原告申請案無關，原告上揭所述，並無可採。

9.原告主張原處分違反訴願法第96條規定乙節，查經濟部前次訴願決定理由載明「原處分既有適用法規錯誤之違誤，自無以維持。爰將原處分撤銷」，據此，原處分就原告102年9月16日申請案適用正確法規，並無違該訴願意旨。且按行政程序法第117條第1項規定，違法行政處分如撤銷對公益有重大危害者，不得撤銷。被告所屬經發局100年7月5日函因未得被告授權，固屬違法，惟未由被告依上揭規定撤銷前，其仍具有存續力。又前次訴願決定已載明「由原處分機關就前揭100年7月5日函……重行通盤檢討」，是訴願機關乃就該函要求被告通盤檢討，並無要求被告應將該函撤銷。故被告檢討後，認該函不宜依職權為全部或一部之撤銷，而僅作成原處分，並無違反訴願法第96條之規定。

㈣綜上所述，原告所述均無足採。被告所為原處分核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，並請求被告應作成「原告工廠原廠坐落臺中市○里區○○段000○號土地毗連之坐落同地段262、262-2、262-9、263、263-1、264-1、264-2、264-3地號等8筆非都市土地，使用面積合計2,154平方公尺(含綠地216平方公尺)，由特定農業區、農牧用地及水利用地，准予變更編定為同區丁種建築用地及國土保安用地」之行政處分，均無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭