臺中高等行政法院判決

112年2月1日辯論終結

原告

財團法人臺中市私立弗傳慈心社會福利慈善事業基

原告

金會

代表人

楊益松

被告

臺中市政府社會局

代表人

廖靜芝

訴訟代理人

林怡妏

陳薏新

陳宜和

上列當事人間財團法人法事件，前經本院於中華民國110年12月20日以110年度訴字第197號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院111年度抗字第16號裁定發回本院更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、原告起訴後，被告臺中市政府社會局之代表人由彭懷真變更為廖靜芝，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。

二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分（即被告民國110年2月22日中市社助字第1100023143號函，下稱110年2月22日函）均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院前審卷第16頁），嗣於民國112年2月1日言詞辯論期日將訴之聲明更正為：「一、訴願決定及原處分（即110年2月22日函及被告110年11月16日中市社助字第1100136373號函，下稱110年11月16日函）均撤銷。二、被告對於原告110年1月22日之申請，應作成許可原告動用設立登記時捐助財產新臺幣（下同）1,000萬元及貸款（以購置之不動產設定抵押）購置會館不動產之行政處分。

三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第352頁），經核其訴之追加，乃本於相同基礎事實，與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及訴訟資料，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：原告於110年1月22日向被告提送該會110年1月16日第8屆第6次董事會提案二決議通過之購置會館計畫書，被告認為該購置會館計畫書對於維持基金會財務及會務穩定運作尚有疑義，乃以110年2月22日函復原告，請原告就財務狀況再予以審酌，並於說明六載明：「綜上說明，爰建請貴會以募款方式或於每年結餘中提撥不動產購置基金，待財源籌措到位後再行購置計畫。」等語，原告不服，提起訴願，經臺中市政府以110年7月6日府授法訴字第1100166146號訴願決定（下稱訴願決定)不受理，原告仍不服，遂提起行政訴訟，經本院於110年12月20日以110年度訴字第197號裁定（下稱原裁定）駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於111年5月5日以111年度抗字第16號裁定廢棄原裁定，發回本院更審。被告於原告提起訴願後，先後以110年4月9日中市社助字第1100043262號函及110年8月5日中市社助字第1100091283號函予原告表示110年2月22日函僅係以行政指導方式請原告補正說明，尚無准駁之意思表示，並因原告未補正說明，乃以110年11月16日函復原告，就其擬動用全部捐助財產配合貸款購置會館1案不予許可。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈110年2月22日函性質為行政處分：

⑴原告係依財團法人法第45條第2項規定，向被告申請動用基金及購買不動產，而被告係基於本條項法律規定行使公權力，被告所為之行政行為本質上即具有公權力色彩，蓋其公權力性質為法律所直接賦予，與被告之主觀意思無涉，被告所為行政處分若非准許，即為駁回，當被告所為行政行為導致原告無法動用基金及購買不動產時，法效性於焉產生。行政處分與行政指導之差別實益，主要在於人民訴願與行政訴訟權利之保護，我國實務上為保障人民憲法訴訟權之基本權利，對於行政處分要件有逐漸放寬之趨勢，蓋人民訴訟權利需先保障，始能對於行政行為有無理由進行實質要件分析。

⑵訴願決定以110年2月22日函非行政處分，予以不受理，顯有違法：

①依司法院釋字第423號解釋意旨及最高行政法院77年度判字第2054號判決意旨，行政機關所為之行政行為，是否為行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，而是以對人民發生法律上之效果者為依據。訴願委員會僅對被告身為臺中市社會福利團體法人主管機關之職權進行說明，並說明行政指導之法律意義，而逕行將110年2月22日函視為行政指導，並未對於本案事實構成要件進行涵攝說明。訴願委員會以被告以110年4月9日中市社助字第1100043262號函請原告於110年4月30日前依110年2月22日函說明五，補正說明貸款購置會館及還款計畫書，以供被告評估，並於該函明確表示110年2月22日函尚無准駁之意，認110年2月22日函為行政指導，已違反上揭司法院釋字第423號解釋意旨。

②行政機關之行政行為是否具有對外產生公權力之法律效果性質，應依行政行為之全部意旨觀之，不可侷限於是否有「准駁」之字義出現。110年2月22日函雖無准駁字義，惟說明五要求原告提供「歷年收支狀況是否穩定及年度結算後可有結餘？原告以20年貸款方式攤還，是否影響原告財務穩定及會務運作？原告預購置標的物售價是否符合市價？請檢附不動產鑑價報告書，以供佐證。」實已附加原告法律所無之負擔，對原告所申請之案件產生實質之公權力效力。再者，被告請「原告評估可否負擔，以及購置不動產之必要性及可行性。」實已駁回原告之申請，請原告再行評估。說明六明確表明「請原告以募款方式或於每年結餘中提撥不動產購置基金。」已明確表明駁回原告之申請，而要原告以募款方式或於每年結餘中提撥不動產購置基金購買會館。是110年2月22日函仍具有法效性公權力色彩，屬於行政處分。

③行政程序法第165條所稱之行政指導，係指行政機關之行政行為並不具有任何法律效果之強制力，人民是否遵守，行政機關不得為法律上之不利處分。查被告為原告之主管機關，對於原告之業務運作，依財團法人法第9條、第21條、第24條、第25條及第27條等規範，具有設立許可及監督管理權限，其對於原告函送之會議資料具有一定之監督審核准駁權限，其是否同意關乎原告之運作，被告已違反憲法之法律保留及比例原則，而限制原告之基本權利，具有實質上之法效意思，110年2月22日函具有行政處分之性質。

⒉110年2月22日函違反財團法人法第19條第3項第3款規定：

⑴依財團法人法第19條第3項第3款及法務部109年6月24日法律字第10903509460號函釋，已明確規範財團法人可使用全部法人登記財產（含捐助財產）購置業務所需之不動產，然被告卻以110年2月22日函駁回原告之申請，已逾越行政機關之裁量權，違反法律規定。原告依同法第45條第2項第4款規定，於110年1月16日通過第8屆第6次董事會特別決議，議決貸款購置會館及還款計畫，監察人亦出席會議表示同意，其決議內容與方式符合財團法人法之規定。

⑵依財團法人法第19條第3項規定，購置業務所需之動產及不動產，為財團法人對於其財產之「運用」方法，並非同條第4項之「動用」。第3項立法理由為「財團法人財產之運用方法除保值外，並得為適當投資，以兼顧財產運用之靈活性，俾維持其辦理各項公益事業之財力。」明確說明財團法人之財產運用，除須注意「保值」外，尚需注意財產運用之「靈活性」，以維持其辦理各項公益事業之財力，可知立法者鼓勵財團法人靈活運用其財產以維持其財力，避免資金閒置。

⑶就保值而言，原告將捐助財產1,000萬元動產，轉為購置會館不動產，所購置之不動產會館亦為原告所有，財產總額並未因此減少，就捐助財產總額而言，亦符合法令設立規定，財務狀況並無顯著惡化。就靈活性而言，原告活化基金之運用而購買不動產會館，符合立法意旨與期待。就維持其辦理各項公益事業之財力而言，原告目前之營運會址係以承租方式辦理，每年均需支付租金，為長久之計考量，將購置會館作為長久營運據點，將每年以支付貸款之方式代替支付租金，俟繳清貸款後，即無須再行繳納租金等費用，對營運有相當助益。

⑷被告表示原告購買不動產會館需高額貸款但卻無明確、詳盡還款計畫及相關證明文件，除未考量上揭立法意旨外，對於原告財務狀況亦未加考量。因原告目前營運狀況良好，運作多年並無負債，不會產生還款壓力，亦不會增加未來營運風險。原告108年決算報告會計師查核報告書中權益基金為1,000萬元，累積餘絀為2,394萬9,125元，109間及110年餘絀各增加708餘萬元及348餘萬元，截至110年12月31日累積餘絀是3,451餘萬元，顯示原告長期以來營運正常，除正常之營運收支外，亦有盈餘。而原告貸款之金額每月約需償還10萬餘元，目前會館租金為每月6萬元，僅每月增加4萬餘元之行政成本，1年約增加50萬元之行政成本，而原告年收入約6,000萬元，所增加之行政成本就僅占全年收入總額不到1%。

⑸財團法人法第18條之立法目的，係規定財團法人對於捐助財產孳息及設立登記後之各項所得，應用於辦理符合設立目的及捐助章程所定之業務，不得挪作他用，非110年2月22日函說明三所示基金之範圍應限於動產。

⒊原告財務穩定性說明：

⑴110年2月22日函說明四略以：原告將會館作擔保抵押或設定負擔，如未來遇還款困難恐將不動產之產權轉移予抵押人，致造成法人登記財產不存在，或原告貸款總額逾法人登記財產總額，致原告實際負債大於資產等語。惟被告上揭說詞僅係其主觀臆測，並無提出相關實質說明，缺乏客觀資料佐證。且原告如欲向金融機構貸款須提供擔保品，貸款金額大致不超過擔保品價值，實務上亦不會發生貸款總額逾法人登記財產總額之現象。況原告依法將捐助財產1,000萬元，轉為購置會館，亦為原告所有，財產總額並未因此減少。雖有貸款數額，然動產與不動產實際價值總和仍然大於貸款金額，因此不會產生原告財產發生實質負債情形，反因活絡財產運用，有助提升服務效能，強化原告組織穩定性，對弱勢民眾更有保障。

⑵我國老年人口比例逐年提高，政府為做好社會福利政策，其福利措施越來越多元化，原告身為社會福利團體，亦以提供更完善之社會福利措施為目標，因此原告營運項目除原本送餐業務外，亦逐步擴及臺中市愛心食物銀行沙鹿店、東勢婦女及新住民培力中心等社會福利措施。又政府福利措施具有持續性，例如原告送餐業務自921地震以來持續至今，已持續運作逾20年，另原告其他新承接之社會福利方案內容，亦均持續多年。原告長期以來深獲被告肯定與支持，營運項目逐年提升，原告深知欲落實社會福利政策，必須公部門與私部門緊密合作，唯有透過公私力合作，才能建構良善之社會安全網，提供更佳之社會福利政策，以照顧社會上弱勢族群，原告希透過行政訴訟解決與被告間對於法律規範見解之歧異，透過合法之法律救濟管道，增進與被告間之相互了解，為往後更加密切合作奠定基礎，原告長期以來一向支持政府社會福利政策，未來亦持續協助做好社會安全網，原告將持續以善為念，為我國社會盡最大努力。

⒋110年2月22日函說明五對於原告年度收支狀況及年度結算後是否結餘、欲購置標的物售價是否符合市價、是否影響原告財務穩定及會務運作、請原告評估可否負擔，及購置不動產之必要性及可行性等事項，茲說明如下：

⑴財團法人法第27條第1項規定：「主管機關認為有必要時，得檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定。」可知，主管機關監督財團法人之範圍為「有無違反許可條件」及「其他法律」，110年2月22日函說明五內容實已逾越此條文授權主管機關監督之範圍。

⑵原告依財團法人法第19條第3項規定運用原告基金，係依據法令執行業務，然被告並無法源依據要求原告檢附不動產鑑價報告書，及資金調度現金流量表及規劃，已違反憲法第23條規定及法律保留原則。

⑶關於原告歷年收支狀況是否穩定及年度結算後可有結餘，原告以20年貸款方式攤還，是否影響財務穩定及會務運作等節，查原告每年均依規定陳報財務報告及業務狀況提報被告審查，被告倘有疑義，應可從原告歷年來財務狀況分析說明，進而表示其實質上之疑義，並非濫用公權力逕賦予人民法律所無之義務。被告要求原告欲購置標的物售價是否符合市價？請檢附不動產鑑價報告書，以供佐證乙節，被告身為目的事業主管機關，本身具有龐大之行政資源及公權力，其行使監督權若有疑義，自得依行政程序法或其他相關法令規定函詢有關機關行政協助，提供佐證資料以為判斷，以落實查證之義務。且依原告自行查得之實價登錄資料，原告所欲購置之不動產價格亦與周圍成交價格相符甚至更為優惠。

⑷110年2月22日函上揭內容僅其主觀上臆測，並無提出客觀上之佐證資料以為依據，且有關被告之監督審查密度及依據為何，並無明確規範。原告既經由董事會之特別決議通過購置會館之議案，被告依據何規定請原告再行評估可否負擔，及購置不動產之必要性及可行性，令人疑惑，110年2月22日函令原告不知應再執行何種程序方能代表原告之意思。

⑸被告對於財團法人之實務運作應具一定專門知識，社會團體於實務運作上有許多財產難以具體量化而於財務報表上呈現出來，亦為被告所知悉，例如，原告每日執行老人送餐服務，許多民眾係以實物方式捐贈，此等油、鹽、醋、蔬菜、米等，原告估算後目前此等實物價值約有500至800萬元，惟卻難以納入財務報表呈現，且原告從事送餐業務每日進行，於保存期限內即時用於公益事業，物資持續性由社會大眾捐助，可知原告運作業務長期以來受到社會大眾所肯定，物資源源不絕，營運多年未曾負債。原告目前營運項目除送餐業務外，亦發展沙鹿食物銀行物資發放、東勢婦女及新住民培力中心、急難救助等社會慈善工作，送餐服務範圍除豐原、后里、神岡區外，更包含沙鹿、大肚、龍井等海線地區，迄今逾20年，無論業務或財務，均呈穩定成長。

⑹110年2月22日函未記載不服之救濟程序與日期，是否有規避適用行政程序法之意圖。另為讓民眾了解行政機關之審查範圍及標準為何，請被告公告相關明確之判斷標準，以了解行政機關之審查密度，避免行政機關執行監督時，流於主觀之臆測，造成行政機關違法裁量之情事發生。

⑺被告未履行職權調查義務：財團法人之運作係人民之基本權利，主管機關無論依憲法基本權理論，或行政程序法第36條、第43條規定，倘欲依財團法人法第45條第2項規定，駁回原告動用基金及購買不動產之申請，對於駁回內容自應依職權調查；倘欲了解財團法人運作，亦得依財團法人法第25條規定，對於歷年來原告所呈報之工作計畫、經費預算及財務報表等資料進行了解，必要時亦得依財團法人法第27條規定行使檢查權。因此，法律雖賦予主管機關有職權調查義務，惟同時亦賦予主管機關許多調查資料之公權力，有關被告110年2月22日函說明五需原告提供資料部分，非但違反法律保留，而且違反行政程序法及財團法人法相關規定，原告自無提供資料之義務。

⑻行政機關為行政處分時，依行政程序法第36條規定，應依職權調查證據，原告既已依財團法人法規定經由董事會特別決議通過提出購屋還款計畫，被告自應依職權調查證據審查原告還款計畫是否妥當而做出說明，並無要求原告提出110年2月22日函說明五之權利。

⑼法務部110年5月25日法律字第11003504160號函明確表示：「……主管機關於認定審核購屋還款計畫時，除可依財團法人法第25條所送每年度之工作計畫、經費預算、工作報告及財務報表等資料認定外，如衡諸財團法人業務或財務狀況仍有進一步瞭解或審查必要時，主管機關尚可依本法第27條規定，本於職權行使檢查權。」可知被告可從原告每年依財團法人法第25條所送送之財務資料、工作報告進行審認，必要時亦得依財團法人法第27條行使檢查權，並未賦予被告要求原告提出110年2月22日函說明五資料之法源依據。

⑽依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。被告應就其駁回原告之申請負舉證責任等語。

㈡聲明：

⒈訴願決定及原處分（即110年2月22日函及110年11月16日函）均撤銷。

⒉被告對於原告110年1月22日之申請，應作成許可原告動用設立登記時捐助財產1,000萬元及貸款（以購置之不動產設定抵押）購置會館不動產之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈110年2月22日函僅為單純之事實敘述並為行政指導：

⑴110年2月22日函僅表達對原告貸款購屋之疑義，要求原告提供補正之貸款購置會館及還款計畫，尚無准駁之意，即尚未為行政處分之意思表示。本案應為行政程序法第165條之輔導、建議性質，屬行政指導而非行政處分。

⑵110年2月22日函目的係為確保臺中市之基金會可在有效風險管理下進行以長期性、組織性等永續經營方式營運之，故要求原告應提出完善的購置還款計畫書再行評估其可行性。原告自可以有其意思表示，但被告負有主管機關管理監督之權責。倘原告依規合理說明，在不牴觸法規範下，自當獲得權益之保障。

⑶110年2月22日函說明三引述財團法人法第11條、第19條第6項、第30條規定，再引財團法人法第18條、臺中市財團法人設立許可及監督辦法第8條及原告章程第20條，均為表示基金乃基金會之根本，辦理設立目的及捐助章程所定之業務應以捐助財產孳息及各項所得辦理，若全部購買不動產即無基金之孳息供業務所需支出，失去基金會設立之目的。說明四為引述法條及說明動用捐助財產又配合貸款的行為，主管機關審查後告知可能產生的後果及風險，作為提醒之用途。說明五為避免上開的風險以致日後需花更多的行政程序補正或是被告不得已需依據財團法人法第19條第6項規定廢止許可，所以告知原告，本案經審理後仍須補正的項目有哪些，請原告補充說明。說明五第1至3點均以問句作結，也請原告再提出更充分的資料作為佐證及依據；第4點「未見貴會就未來資金調度做現金流量表及規劃……請貴會評估可否負擔」等語，為提醒對方再思考，此等作法是否可行，倘若110年2月22日函如原告所訴為行政處分，何須要求原告再行補正資料。

⑷110年2月22日函說明六之建議是考量為維持基金會之穩健運作與低風險之營運，乃參考108年12月2日財團法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會公開聲明稿，是以募款之方式或於每年結餘中提撥不動產購置基金，待財源籌措到位後再行購置該會北部辦公室。全國性之財團法人基金至少3千萬元，其購置不動產之數額龐大，其做法亦是循序漸進，穩健而行，本案原告屬地方性財團法人，基金財產取得不易，爰被告基於主管機關之管理經驗，提出行政指導建請原告參酌。

⑸綜上，110年2月22日函內容為單純之事實敘述並為行政指導，非行政處分。依據訴願決定理由三，說明被告身為臺中市社會福利財團法人之主管機關，以其職權或所掌事務範圍內，以該函文就原告所購置會館計畫予以輔導及建議，係以不具法律上強制力之方法，促請原告為一定之行為，僅為單純之事實敘述並行政指導，尚非屬行政機關本於職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質欠缺法效性，非屬行政處分為由，而不受理決定，應無違誤。原告之訴不符程序規定，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。

⒉110年2月22日函為被告為發揮臺中市社會福利財團法人監督管理職責就本案所為之法令依據及主管機關之權責、角色、立場所做之行政指導，並無違反財團法人法第27條、憲法第23條（法律保留原則、比例原則）及行政程序法第36條規定：

⑴財團法人法第19條明文：「財團法人財產之保管及運用，應以法人名義為之，並受主管機關之監督……（第3項）第1項規定財產運用如下……三、購置業務所需之動產及不動產……（第4項）捐助財產之動用，除法律另有規定外，以符合下列規定之一者為限：一、前項第2款至第6款規定之情形。」其立法說明為財團法人財產之運用除保值外，並得為適當投資，以兼顧財產運用之靈活性，俾維持其辦理各項公益事業之財力。換言之，主管機關監督財團法人動用捐助財產購買不動產，首應注意財團法人此舉是否能保值且維持辦理各項公益事業之財力；若該購買之不動產須配合高額貸款但卻無明確、詳盡還款計畫及相關證明文件如何能確保該基金會在貸款下可穩健、持續推展會務並保持財務運作之穩定，倘若被告在未經確實查證審理且尚有疑慮情況下貿然同意其以捐助財產配合貸款購屋計畫，將來出現營運風險以致影響受服務者權益時，其責任該由誰承擔？被告身為主管機關當究責時可以置身事外？

⑵財團法人法第23條規定：「財團法人於以基金以外之財產填補短絀，仍有不足時，得以基金填補之。」其立法說明為財團法人填補基金短絀之順序，應優先以基金以外之財產填補，如有不足，始得以基金填補之。意即基金之動用乃盡法人之所能而未能籌措財產彌補時，始得以動用基金。舉輕以明重，短絀時如此，平時購置不動產亦當如此。查原告108年決算報告會計師查核報告書中權益基金為1,000萬元整，累積餘絀為2,394萬9,125元，該會卻未以基金以外之財產先行購置或分年提撥購置，竟逕以捐助財產作為支應，既不合理亦不符合上揭規定法理，被告自當予以行政指導並請原告補正說明。

⑶財團法人法第27條明定：「主管機關認為有必要時，得檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定。」其立法說明明定「財團法人之設立，既須經主管機關許可，自當由其監督財團法人之運作，爰依民法第32條規定意旨，明定主管機關認有必要時，得檢查其財產狀況……以促進財團法人健全發展。」又第9條、第21條第3項、第24條第3項、第25條第5項、第27條第1項「授權」臺中市政府訂定「臺中市社會福利財團法人設立許可及監督管理辦法」，該辦法第11條規定：「社會局應監督財團法人法之運作有無違反許可條件。社會局得派員檢查財團法人之組織及其管理方法、財產保存、保管運用情形、財務狀況、公益績效。」110年2月22日函說明五就原告購置不動產之輔導、建議、監督均依上開法令規定辦理，並無違反法律保留原則；所為審視原告之財產狀況，監督其財產之運用，目的不外乎在維護法人之健全發展及永續經營，實乃主管機關依法當盡之責，並未逾越行政指導之權限。

⑷法務部110年5月25日法律字第11003504160號函說明主管機關對於基金會動用捐助財產配合貸款購置不動產案之審查及認定應包含之程序及實體事項，就具體個案情形，綜合考量後而為許可與否之決定，包含：A、依財團法人法第45條規定之董事出席及議決人數有無符合規定。B、動用基金及以不動產設定負擔時，是否利於持續推動公益事業之設立目的及財務健全。C、依其財務狀況是否有足夠之償還貸款能力。D、主管機關認定及查核時，除可依財團法人法第25條規定所送之預、決算資料認定外，如有進一步審查必要時，可依財團法人法第27規定本於職權行使檢查權（檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定）。

⑸綜上，110年2月22日函建請原告說明補正其以全部之捐助財產配合貸款方式購置會館及還款計畫有助於審查目的之達成，提供資料並不至於造成其損害，更無與欲達成目的之利益顯失均衡。以上所要求的補正資料乃於法有據，無違反財團法人法第19條第3項第3款之虞。

⒊有關原告動用捐助財產配合貸款方式購置會館一案之審查原則並運用職權調查如下：

⑴本案以全部捐助財產配合貸款方式購置會館，致使該法人實質負債：觀臺中市之社會福利財團法人係以服務弱勢民眾為其宗旨，且應以長期性、組織性等永續經營方式營運之。其捐助財產為營運之根本，應維持安定性及避免風險。又「臺中市社會福利財團法人設立許可及監督管理辦法」規定捐助財產現金比率為百分之百，即為確保財團法人相關利害關係人之權益，維持法人組織運作永續性。如全數購置不動產又設定負擔，恐影響組織之穩定性，對弱勢民眾保障顯有不足。

⑵「臺中市社會福利財團法人設立許可及監督辦法」第5條規定：「財團法人捐助財產總額之最低限額為新臺幣1千萬元……」實際上原告之捐助財產（基金）總額為臺中市之最低規範，並無多餘可運用；原告除動用全部捐助財產外，額外進行貸款，其所提供之擔保品為該貸款購置之會館，依原告所計算抵押系爭不動產可貸7折款約2千萬元，實則其貸款總額已逾越法人登記財產總額；原告又將有保存期限且須從事社會福利服務之食材約500萬至800萬元也一併計入基金會之價值，顯見原告在進行資產之估計過於樂觀且未將實務上的服務與運作納入考量。

⑶被告為確保原告能穩定運作，查核原告110年1月16日第8屆第6次董事暨第7次常務董事會議議決之貸款購置會館及還款計畫，仍有疑義，始依據行政程序法第36條、第40條及財團法人法第27條等規定，以110年2月22日函說明五建請原告進一步說明，藉此評估該會之還款計畫是否確實可行、其購置之不動產是否合於市價、貸款購屋後基金會會務可否穩定運作、房貸可否如期還款，而不影響服務對象之權益。實則為被告實施監督管理應為之責，並緊扣財團法人法、行政程序法作成行政指導，被告所為行政指導均為妥適、合法、符合目的與權責之提醒與建議。

⒋被告釋出善意一再給予原告補正之機會所為之提醒與輔導作為如下：

⑴110年2月22日函內容均為主管機關應盡的管理及監督責任，其用字遣詞均為善意的提醒與輔導。然原告收文後未就公文內容來電確認及討論，逕自認為該函為行政處分之性質，逕提訴願。被告為避免無謂爭訟資源的浪費，於訴願期間再以110年4月9中市社助字第1100043262號函去函明確告知110年2月22日函為行政指導，原告可依函文內容於110年4月30日前補正資料供被告審核。待訴願決定書送達不予受理後，被告再以110年8月5日中市社助字第1100091283號函要求原告於110年9月30日前補正說明三之計畫內容。並於說明段二引用法務部110年5月25日法律字第11003504160號書函，明確告知原告，被告對於基金會動用捐助財產配合貸款購置不動產案之審查及認定應包含之程序及實體事項，就具體個案情形，綜合考量後而為許可與否之決定事項。

⑵被告為瞭解原告整體運作及配合貸款購置不動產計畫提供資料供被告審查之困難，於事前通知原告備齊基金會相關資料，並提供實地輔導資源。並於110年8月12日(星期日)上午邀請3位具有基金會運作、管理背景的專家學者與被告業務承辦人至原告基金會會址，給予業務、會務及財務之輔導；另外也協助了解原告在提供本案資料供審查的困難點為何，甚至邀請原告可派代表前來被告對於此案進行討論，由專家學者建議方案中擬出可行性方案，協助被告與原告進行理性溝通，以達到雙方訴求。奈何原告執行長態度堅定不溝通，僅說明此案已提起行政訴訟，將由法院仲裁即可，拒絕可能的協助與溝通。

⑶被告多次要求原告提供充分的購屋計畫供被告審查，惟原告均未依限補正及說明，被告業以110年11月16日函，作成不予許可原告以全部捐助財產配合貸款2千萬元購置會館之行政處分，原告如對被告不予許可其購置會館之處分不服，自應以該行政處分為標的依法提出行政救濟。

⒌就原告主張依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定適用本案之部分，查原告以110年1月22日（110)慈心基字第110016號函來文補正購置不動產及還款計畫書，惟被告經審查後以110年2月22日函告知上開計畫書核有疑義，提供行政指導建請補正相關資料。原告因被告予以行政指導，遂向法院提出行政訴訟。原告為訴訟當事人，本應依行政訴訟法第136條規定準用民事訴訟法第277條規定，當事人主張有利於己之事實者，就其預計動用全部捐助財產配合貸款方式購置不動產案負舉證責任，並依法務部110年5月25日法律字第11003504160號函釋作出說明，就動用基金及以不動產設定負擔時，是否利於持續推動公益事業之設立目的、財務健全以及財務狀況是否確有足夠之償還貸款能力，做為其強而有力之證據。此案官司已開庭多次，卻未見原告就其事實提出舉證，不符行政訴訟法第136條之規定。

⒍原告檢陳「內政部全國性宗教財團法人貸款用途及還款計畫書範例」，惟該範例適用對象為宗教財團法人，非被告所轄之社會福利財團法人，適用上確有疑義：

⑴財團法人法第75條規定，宗教財團法人之許可設立、組織、運作及監督管理，另以法律定之，於完成立法前，適用民法及其他相關法律之規定；而宗教財團法人之範圍，由中央目的事業主管機關認定之。又財團法人法第45條規定，不動產之處分或設定負擔，應經董事會特別決議，並陳報主管機關許可後行之。

⑵財團法人法第75條已明確排除宗教財團法人之適用，內政部於108年1月22日公布「內政部審查全國性宗教財團法人設立許可及監督要點」，惟該要點並未規範宗教財團法人進行不動產處分須經主管機關許可，換言之，宗教法人之主管機關對於宗教法人購置不動產並不負監督管理之責，故宗教財團法人如有不動產處分需求僅須提供簡略貸款用途及還款計畫書；反之，被告需依財團法人第45條規定，就許可法人之不動產處分及設定負擔，負有監督管理之責。原告依「全國性宗教財團法人貸款用途及還款計畫書範例」所撰寫之計畫書不足以作為本次報請被告核予許可動用全部捐助財產並配合貸款2千萬購置不動產之適用文件。

⑶「內政部審查全國性宗教財團法人設立許可及監督要點」第11條第2項規定，捐助財產不得動支。但財產總額超過該部所定最低捐助財產總額數額，為辦理捐助章程所定業務所必需，並報經該部同意，得動支其超過部分。依據前揭要點亦規範宗教財團法人捐助財產不得動支，其立法目的亦為確保捐助財產安全無虞。

⑷原告動用全部捐助財產，因涉及財團法人之根本，為確保財產安全，被告需周延考量後審定；又配合貸款購置不動產為不動產之設定負擔亦為主管機關須許可事項，原告須能明確證明動用基金及以不動產設定負擔時，利於持續推動公益事業之設立目的且財務健全並具體說明其財務狀況確有足夠之償還貸款能力，被告於通盤考量後始有作出核予許可行政處分之依據。

⒎綜上所述，被告所為行政指導與溝通協調均屬於法有據，且善盡監督及管理人之權責與義務，亦無違反財團法人法第19條第3項第3款、27條第1項、憲法第23條及行政程序法第36條之規定。原告將110年2月22日函誤認為行政處分而主張撤銷，並請求作成許可原告以全部捐助財產配合貸款2千萬元購置會館之行政處分顯屬誤解，既不符合程序，亦不符合實體上行政指導撤銷理由等語。

㈡聲明：駁回原告之訴。

四、爭點：

㈠110年2月22日函是否為行政處分？原告於起訴後追加請求撤銷110年11月16日函，並對被告提起課予義務訴訟，是否適法？

㈡被告否准原告110年1月22日申請許可動用全部捐助財產1,000萬元，配合以購置之不動產設定抵押之方式貸款2,000萬元購置會館不動產，是否適法？

五、本院的判斷：

㈠前提事實：前揭爭訟概要之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並分別有如附表所示各項資料可查（甲證2至6；乙證1至5、9、12、13、17至19。本件判決相關證據之編號詳附表），此部分事實堪以認定。

㈡被告110年2月22日函實質上已對原告之申請許可發生否准之法律效果，嗣並以110年11月16日函駁回原告之申請，原告雖未待課予義務法制所訂之法定期間經過即行起訴，惟此程序瑕疵亦已補正，原告追加請求撤銷110年11月16日函，並對被告提起課予義務訴訟，應屬適法：

⒈應適用的法令：

⑴司法院釋字第423號解釋意旨：按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。

⑵行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

⑶最高行政法院101年度2月份庭長法官聯席會議決議意旨略以：自程序之保障及訴訟經濟之觀點，訴願法第82條第2項所謂「應作為之機關已為行政處分」，係指有利於訴願人之處分而言，至全部或部分拒絕當事人申請之處分，應不包括在內。故於訴願決定作成前，應作為之處分機關已作成之行政處分非全部有利於訴願人時，無須要求訴願人對於該處分重為訴願，訴願機關應續行訴願程序，對嗣後所為之行政處分併為實體審查，如逕依訴願法第82條第2項規定駁回，並非適法。

⒉查110年2月22日函說明欄第6點略以：「……建請貴會以募款方式或於每年結餘中提撥不動產購置基金，待財源籌措到位後再行購置計畫……」，且遍查全函均無請原告於一定期間內補正說明，否則將不予許可之意旨（見甲證3）。被告於該函雖未明白否准原告之申請，惟其要求原告必須待財源籌措到位後始能進行購置計畫，依原告當時狀況，顯無法達成上開條件，實質上已對原告之申請發生否准之法律效果。雖被告認110年2月22日函尚未對原告之申請作成准駁之決定，並於原告提起訴願後，先後以110年4月9日中市社助字第1100043262號函及110年8月5日中市社助字第1100091283號函請原告補正說明，嗣以110年11月16日函復原告，就其申請動用全部捐助財產配合貸款購置會館1案不予許可。基於與上述最高行政法院101年度2月份庭長法官聯席會議決議意旨同一法理，考量訴訟經濟及程序保障，亦毋庸要求原告對110年11月16日函另行提起訴願後，再依行政訴訟法第5條第2項規定起訴，而得逕認原告業經訴願程序。原告追加請求撤銷110年11月16日函，並對被告提起課予義務訴訟，應屬適法。

㈢被告否准原告110年1月22日申請許可動用全部捐助財產1,000萬元，配合以購置之不動產設定抵押之方式貸款2,000萬元購置會館不動產，核屬適法：

⒈被告就原告擬動用全部捐助財產，配合以購置之不動產設定抵押之方式貸款購置會館不動產，有審核是否適當之權限及義務：

⑴應適用的法令：

①財團法人法第1條第1項規定：「為健全財團法人組織及運作，促進財團法人積極從事公益，增進民眾福祉，特制定本法。」第2條第1項、第5項規定：「（第1項）本法所稱財團法人，指以從事公益為目的，由捐助人捐助一定財產，經主管機關許可，並向法院登記之私法人……（第5項）本法所稱基金，指應向法院登記之財產，其範圍如下：一、捐助財產。二、經財團法人董事會決議列入基金之財產。三、依法令規定應列入基金之財產。」第3條第1項：「財團法人之主管機關，除登記及清算事項外，在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」

②財團法人法第19條第1項、第3項第3款、第4項第1款規定：「（第1項）財團法人財產之保管及運用，應以法人名義為之，並受主管機關之監督；其資金不得寄託或借貸與董事、監察人、其他個人或非金融機構。（第3項）第1項規定財產之運用方法如下：……三、購置業務所需之動產及不動產……（第4項）捐助財產之動用，除法律另有規定外，以符合下列規定之一者為限：一、前項第2款至第6款規定之情形。」

③財團法人法第45條第2項第2款、第4款、第3項規定：「(第2項)下列重要事項，應經董事會特別決議，並陳報主管機關許可後行之：……二、基金之動用……四、不動產之處分或設定負擔……(第3項)前項重要事項及第34條第1項之議案，應於會議10日前，將議程通知全體董事及主管機關，並不得以臨時動議提出。」

④臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」另臺中市社會福利財團法人設立許可及監督辦法第1條規定：「本辦法依財團法人法（以下簡稱本法）第9條、第21條第3項、第24條第3項、第25條第5項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法之主管機關為臺中市政府社會局（以下簡稱社會局）。」第3條規定：「本辦法所稱社會福利財團法人（以下簡稱財團法人），除法律另有規定外，指捐助章程規定其主要業務或受益範圍僅及於臺中市，且以從事老人、身心障礙、婦女、兒童、少年、低收入者福利或其他有關社會福利之慈善事業為目的，由捐助人捐助一定財產，經社會局許可，並向法院登記之私法人。」

⑵參諸上開財團法人法之規定可知，財團法人係立基於捐助財產，以達其從事公益之目的。是以財團法人財產之保管及運用，須受主管機關監督，而捐助財產之動用，不僅在用途上較諸一般財產之運用有更嚴格之限制，在程序上其議案需事先通知主管機關，並於經董事會特別決議後，尚須取得主關機關之許可，方得執行。因此，依照原告提出申請之貸款購置會館及還款計畫書（見甲證2），原告擬動用定存基金即捐助財產1,000萬元，另以原告現金400萬元及所購置之會館設定最高限額抵押貸款2,000萬元之方式購置業務所需之不動產，涉及動用捐助財產購置不動產，及以不動產設定負擔，依財團法人法第45條第2項第2款、第4款之規定，需經主管機關即被告許可，方得行之，被告不僅有審查是否許可之權限，亦負有監督之義務。本件經被告函詢法務部，亦據法務部函復略以：主管機關對於財團法人依財團法人法45條第2項所報之重要事項之審查，應包括程序及實體事項，例如：董事會議召開之出席人數及議決人數是否符合同條第1項第2款規定；動用基金及以不動產設定負擔時，是否利於持續推動公益事業之設立目的及財務健全，以及依其財務狀況是否確有足夠之償還貸款能力等，就具體個案情形，綜合考量後而為許可與否之決定（見乙證11）。

⒉被告為作成正確之准否決定，有調查之權力，且原告亦負有協力義務，惟原告對於被告多次去函要求補正卻置之不理：

⑴應適用的法令：

①財團法人法第27條第1項規定：「主管機關認有必要時，得檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定。」臺中市社會福利財團法人設立許可及監督辦法第11條亦規定：「(第1項)社會局應監督財團法人之運作有無違反許可條件。(第2項)社會局得派員檢查財團法人之組織及其管理方法、財產保存、保管運用情形、財務狀況、公益績效等。」

②行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第40條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」

⑵被告就原告本件申請許可案為能正確作成准否之決定，依照上開規定負有調查之權力及義務，惟被告基於調查事實及證據之必要，亦得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。原告主張被告要求原告補正說明有違憲法第23條規定及法律保留原則等語，而拒絕補正，尚屬無據。

⒊被告要求原告補正說明之事項，有助於被告判斷作成准否之決定，並未違反不當聯結禁止原則：

⑴查原告110年1月22日向被告申請許可時，僅提出貸款購置會館及還款計畫書、定期存款存單、原告經法院登記財產總額清冊，及董事暨常務董事會議紀錄等資料（見甲證2）。被告經審核後，以110年2月22日函說明三就原告以全部捐助財產購置不動產，恐致基金會無基金孳息供業務所需支出，而失去基金會設立目的，及以說明四就原告以貸款進行不動產設定負擔處分恐造成還款壓力、增加營運風險等情，提出質疑，並以說明五所列：「㈠貴會歷年收支狀況是否穩定及年度決算後可有結餘？㈡貴會欲購置標的物售價是否符合市價？請檢附不動產鑑價報告書，以供佐證。㈢就貴會基金會財產（含設立基金1,000萬元)購置不動產，並以貸款方式分20年攤還，是否會影響貴會財務穩定及會務運作？㈣未見貴會就未來資金調度做現金流量表及規劃，另依貴會之購置計畫書中說明，目前該會館自103年起以低於市價之價格向創辦人承租，於貸款購置該會館後所增加之费用亦請貴會評估可否負擔，以及購置不動產必要性及可行性。」等疑問，請原告補正說明（見甲證3、乙證12、13）。

⑵原告雖以其累積餘絀之金額於108年底為2,394萬9,125元，109間及110年餘絀各增加708餘萬元及348餘萬元，截至110年12月31日累積餘絀是3,451餘萬元，佐證營運及財務狀況健全。惟對於為何不以帳上餘絀購置不動產，反需動用捐助財產購置之疑問，原告亦自承其主要收入來源為政府補助，因補助金額只有7成，餘絀需作週轉金使用等語（見更審本院卷第355頁），顯見帳上餘絀係留供營運使用，被告質疑原告以高額貸款購置不動產是否可能提高營運風險，並非無據。

⑶原告雖另主張其貸款之金額每月約需償還10萬餘元，目前會館租金為每月6萬元，僅每月增加4萬餘元之行政成本，1年約增加50萬元之行政成本，而原告年收入約6,000萬元，所增加之行政成本就僅占全年收入總額不到1%等語。惟查，依原告108至110年之經費收支決算表及收支餘絀表所示，於108年度政府補助收入為4,326萬1,260元，佔總收入5,217萬886元之82%；109年度政府補助收入為5,038萬1,199元，佔總收入5,932萬6,759元之85%；110年度委辦收入為4,470萬8,521元，佔總收入6,039萬4,561元之74%（見丁證1至丁證3），足證原告約有8成收入來源為政府補助或委辦收入，而非來自來原告捐助財產之孳息。而原告於貸款購置會管及還款計畫書中就貸款2,000萬元之還款經費來源部分，係計畫以原告營運收入外，不足之數由募款樂捐（見甲證四即前審本院卷第55頁）。原告亦於本院審理中自承：所指營運收入來源為捐款或捐物，捐贈的收入就可以用來支付貸款等語（見更審本院卷第357頁），顯見原告支付貸款之金額並不包括為其主要收入來源之政府補助，而繫諸於不確定之捐款來源，其估算貸款成本所佔收入比例部分，已屬有誤。又依財團法人法第18條規定：「財團法人應以捐助財產孳息及設立登記後之各項所得，辦理符合設立目的及捐助章程所定之業務。」顯見捐款之主要用途仍為辦理符合設立目的之業務，而非購置不動產，被告要求原告就是否會影響財務穩定及會務運作提出說明，亦無不合理之處。

⑶又觀諸原告提出之貸款購置會管及還款計畫書，其所欲購置作為會館使用之不動產為原告創辦人所有，且自87年迄今均供原告作為主要業務場所使用，前期由創辦人無償提供，自103年7月起則以低於市場行情之價格承租（見甲證四即前審本院卷第54頁），顯然在營運場所上長期以來均有穩定而低成本之供給，被告要求原告說明有無立即購置不動產之需求，確有助於被告評估購置案之准否決定。又原告欲以3,400萬元向創辦人購置現所使用之不動產，金額已達原告捐助財產總額3倍有餘，被告要求原告提出不動產鑑價報告以資審核其購買價格是否合理，亦有其必要。

⑷經核被告要求原告補正說明之事項，於審查原告之財務報告後確仍有上述質疑，被告要求原告提出之資料及說明亦有助於被告判斷作成准否之決定，而有合理之聯結關係存在，自難謂違反不當聯結禁止原則。

㈣綜上所述，被告以原告所提出之資料，僅能確認符合財團法人法第45條規定之董事出席及議決人數，餘依所報資料審查後，無法評估原告整體會務、業務及財務狀況可否在原告所提出之購置方式購置會館後仍穩定運作，經通知原告補正未果後，否准原告110年1月22日申請動用全部捐助財產，並配合以購置之不動產設定抵押之方式貸款購置會館不動產，核無違誤，訴願決定以110年2月22日函非屬行政處分為由而不受理，雖有未洽，然結果並無二致。原告仍執前詞，訴請撤銷及判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。

六、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。

臺中高等行政法院第三庭