臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十一年度訴字第五四九號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第五四九號

原告

甲○○

原告

乙○○

兼右二人

訴訟代理人

丙○○

被告

臺中市政府

代表人

丁○○

訴訟代理人

戊○○

右當事人間因拆遷補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要：台中市八十公尺外環道路，因部分路段係屬台中市都市計畫優先及後期發展區，需先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地征收，被告於民國（下同）八十二年間召開八十公尺外環道路用地、地上物補償說明會，並說明業主如同意被告先行使用俟重劃時再參加土地分配者不予列入征收，為利工程進行，當時台中市○○區○○段三二六一、三二六二、三二七二之一、三二七一之一、潮洋段三五之一二、三五之一三、三五之二三、三五之三三地號等八筆土地所有權人劉玉秀於八十二年三月二日同意被告先行使用開闢道路，保留重劃分配權利，被告並於八十二年三月十一、十五日府工土字第二二七０四、二二七０六號函通知確認在案，而該等土地除三五之三三地號外由劉玉秀於八十九年至九十年間贈與原告等三人，原告於九十一年七月二日向被告陳情請求確認被告開闢環中路（台中港路至西屯路段，即十二期重劃預定範圍內）是一違法行為，並因被告違法開闢環中路，造成土地所有權人之原告，自出具同意書至今無任何收益，被告應依土地徵收條例第五十八條為基準補償原告之損失，被告於九十一年七月九日府建土字第０九一００九七三０八號函予以否准，原告乃提起本件行政訴訟。

貳、兩造之聲明：

一、原告聲明：先請求為判決：⑴確認被告開闢環中路（西屯路與中港路間之路段，為台中市第十二期重劃預定範圍內）為無效行政處分。⑵被告應即支付原告新台幣（下同）二千五百四十一萬五千九百一十五元，並自九十一年七月十五日至給付日為止按年利率百分之五計算之之利息。⑶被告應自九十一年七月一日起，每滿一年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十金額，給付原告，至被告依法取得該道路用土地所有權之日止。後變更求為判決⑴確認被告於開闢環中路（西屯路與台中港路間之路段，為台中第十二期重劃預定範圍）時，其道路用地取得方式違法。⑵確認被告於開闢環中路（西屯路與台中港路間之路段，為台中第十二期重劃預定範圍）時，其開發方式違法。⑶被告應即支付原告二千五百四十一萬五千九百一十五元，並自九十一年七月十五日至給付日為止按年利率百分之五計算之之利息。⑷被告應自九十一年七月一日起，每滿一年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十金額，給付與原告，直至被告依法合法取得該道路用土地所有權之日止。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：

㈠被告於八十二年二月九日於台中市西屯區公所召開環中路用地、地上物補償說明會，其會議紀錄中有：各業主之土地係東西向快速道路工程用地（八十公尺外環道路，即環中路），業主如同意被告先行使用俟重劃時再參加土地分配者將不予列入徵收。其會議結論五中﹕同意書請於八十二年三月十日前交工務局，逾期由被告依法報省徵收。而當時土地業主劉玉秀（原告是於八十九年至九十年間，自劉玉秀贈得該系爭土地）為避免被徵收且基於對政府之信賴保護下，於同年三月二日出具土地使用同意書，迄今，該八十米外環道路（即環中路）早已開闢完成，而重劃卻仍遙遙無期，導致這近十年來土地業主毫無收益。其間多次陳情皆無效用，在經原告詳查各種資料及相關法律規定後發現：被告有違法開路之嫌，故去函請求確認開闢環中路是一違法行為並請求補償（賠償），遭被告以有「原土地業主出具之土地使用同意書」為由拒絕。原告不服，爰依法提起行政訴訟。

㈡憲法第十五條保障人民之私有財產權，第二十三條規定：人民基本權利限制之事項，應由法律定之，被告開闢系爭道路，屬於用公權力侵犯人民之私有財產權，限制人民基本權利，其行為應有法律之依據（授權），中央法規標準法第五條第二款及第六條也有類似之規定：關於人民之權利、義務者，應以法律定之；應以法律規定之事項，不得以命令定之。依被告回函（被告九十一年七月九府建土字第○九一○○九七三○八號函）「....，需先辦理都市計晝箇案變更解除開發限制，始得辦理土地征收，....。為利工程之進行，乃改採徵求土地業主提供土地使用同意書方式辦理」。被告也知依法本應先變更都市計晝，再辦徵收作業，但卻不依法律規範來處置，便宜行事；逕自認定可用「土地業主提供土地使用同意書方式」來進行。且為取得該同意書，誘騙土地業主，告知有出具者，俟重劃時再參加土地分配者將不予列入徵收，讓地主誤認出具同意書者即可參加市地重劃而不會被徵收，事實上，土地徵收准否與業主是否出具同意書，毫無相干，系爭土地為都市○○道路用地，位於都市計畫優先發展區，屬公共設施保留地，依都市計畫法第四十八條：只有用徵收、區段徵收及市地重劃之方式來取得。被告用由道路土地業主出具土地使用同意書方式（但原告認為是違法無效的）來開闢該道路，已違反行政法上法律保留原則。雖土地業主有出具土地使用同意書，同意被告先行使用；因尚未實施市地重劃或者徵收，土地所有權仍是私有；卻已開闢道路完成通車，明確違反「土地法第十四條第一項第五款：公共交通道路，不得為私有」之規定，亦違反行政法上法律優位原則，依上所言，被告之行為已違反憲法、土地法、行政法上法律保留原則、法律優位原則及不當連結原則。應屬具有重大瑕疵之行政處分，從而構成無效（依行政程序法第一百十一條第七款）。

㈢被告參酌之內政部八十一年六月三十日台內地字第八一七四八四號函（該函是指關於後期發展區，與系爭土地所在之優先發展區全無相關，兩者在定義與應用上都不同。不知被告為何引用？）及九十地司十二發字第九○○一七一○號函，前者是都市計畫解釋令，後者為「內政部單位間之意見表示，非屬內政部函示解釋」（見內政部台九十內中地字第九○八三八四七號函）應屬行政程序法所定之行政規則或法規命令，被告以此做為開闢系爭道路之依據，用以侵犯、限制人民受憲法第十五條保障之私有財產權，顯然違背憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款、第六條及第十一條（命令不得牴觸憲法或法律），所以，依照行政程序法第一百五十八條第一、二款，被告所參酌之兩個行政規則或法規命令應確認為無效。

㈣行政訴訟法第四條：逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，被告不依都市計畫法相關規定來開闢道路，為圖簡便，參酌無效且無關之行政規則或法規命令，作為公權力侵犯人民依法受保障之私有財產權的依據，逕自認定可用「土地業主提供土地使用同意書方式」來開路，已逾越其權限；用不出具同意書便徵收之名義來迫使土地業主提供土地使用同意書，則為濫用權力之行政處分，上述行為，應以違法論。

㈤原告空有土地所有權卻無法處置私有財產，自八十二年間至今，土地無任何收益，原告為眾利益犧牲其私有財產權，但何時能有合理之補償卻是未定之數，究其原因即是因被告悖逆法律，無視人民受憲法法第十五條保障之私有財產權，恣意妄為，造成人民權利受到重大損害，故依法請求被告補償（或賠償），以土地徵收條例第五十八條方式為基準，徵用土地，應發給所有權人使用補償費；其每年補償費，土地依公告土地現值百分之十計算，計二千五百四十一萬五千九百十五元整，上述部分應立刻給付與原告，在未完成合法程序取得系爭土地所有權前，自九十一年七月一日，每滿乙年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十的金額，給付與原告。

㈥被告放棄合法方法，僅參酌無效之行政命令，在無法律依據下，逕自以「土地業主提供土地使用同意書方式」闢都市○○道路，致使原告私有財產權被完全侵犯、損害，原告因公共利益而犧牲，卻一直未獲合法理之補償，故僅能以此訴訟爭取應有權益。

㈦原告補充理由：

⑴人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項之規定自明（釋字四○九號）憲法或法律有明文規定，應以法律定之者及關於人民權利義務之事項，應以法律定之。應以法律規定之情事，不得以命令定之，法律應經立法院通過，並由總統依法公布之，此在中央法規標準法第四條，第五條第一、二款及第六條規定甚明。且依行政程序法第一條：政府應確保依法行政原則。由被告八十六年八六府工都字第一六一三二六號函內可得知﹕原告所有之系爭土地屬臺中市都市計畫優先發展區（都市計畫法第七條有明文），另依都市計畫法第四十二條：都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地﹕道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地等，原告所有之系爭土地即屬之。同法第四十八條：其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。區段徵收。市地重劃。故被告為開闢道路，而可依法取得原告所有之系爭上地，理應只有前述三種方式。惟系爭土地所屬區域於七十九年五月一日經被告以七九府工都字第三一八九九號函公告並自即日實施細部計畫，採市地重劃方式實施整體開發。雖系爭土地也於八十六年十二月五日經被告以八六府工都字第一六一三二六號函公告實施都市計畫變更案，至少於八十六年十二月五日前應只能用市地重劃方式整體開發，合先敘明。

⑵被告於訴訟答辯狀中表明：知道八十公尺外環道系爭土地之路段屬優先發展區，即需先辦理都市計畫箇案變更解除開發限制，始得辦理土地徵收。亦依法本應先變更都市計晝，再辦徵收相關作業。但卻放棄法律所規定之方式，僅參酌內政部八十一年六月三十日台內地字第八一七四八四號函，以非法律所規定之「土地業主提供土地使用同意書方式」，作為道路用地取得方法。並請地政司做出九十地司十二發字第九○○一七一○號函表示﹕「....，基於公平原則，參照上開函示，讓土地所有權人於徵收方式之外，多一選擇，應無不可。」上述二函頂多是解釋函令，是用來解釋法律，不能超越法律或做出法律所沒有之限制及規定，否則即屬違法且無效（中央法規標準法第十一條）由理由一知：國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，然須用法律有規定之方式才可「限制人民土地所有權或取得人民之土地」。事實上，未曾有法律規定，可以「土地業主提供土地使用同意書方式」取得道路用地（公共設施用地）被告逕自採用「土地業主提供土地使用同意書方式」取得道路用地（公共設施用地），已明顯違法。又內政部台九十內中地字第九○八三八四七號函指出：九十地司十二發字第九○○一七一○號函係本部單位間之意見表示，非屬本部函示解釋。由此觀之，應不具對外發生法規範之效力。若要有拘束效力，則須證明其曾經行政程序法第一百六十條之程序：應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。台內地字第八一七四八四號函亦同，否則皆應視為無效。另台內地字第八一七四八四號函與系爭土地毫無干係，一為後期發展區（都市計畫法無定義）、一是法有明文之優先發展區，兩者截然不同，豈可一併適用。故被告引用兩則牴觸法律，程序上已無效之函為依據，其違法之事實已非常明確。

⑶土地法第十四條第一項第五款：公共交通道路，不得為私有。被告用經徵得土地所有權人出具同意書同意先行提供土地使用來開闢優先發展區○○道路，便會導致道路已開闢，因未實施重劃，而道路用地之所有權仍為私有。此結果已違反土地法第十四條第一項第五款之規定。該道路已於八十四、五年間開闢，按都市計畫於八十六年十二月五日前應只能用市地重劃方式整體開發。惟市地重劃相關法律或辦法中，都無前述土地使用同意書之方式。因此，被告開發方式，明顯妨礙當地都市計畫，亦違反都市計畫法第五十二條之規定。其違法情事，明白顯見。

⑷民法第七百五十八條：不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失、及變更者，非經登記，不生效力。系爭土地已由劉玉秀贈與原告等，並依法登記完成，變成所有權人。被告無論其與劉玉秀是何種物權關係，因未登記，不生效力。劉玉秀所出具之土地使用同意書乃是其與被告間之債權行為，只約束當事人雙方，並不及於第三者。故對原告等並無遵守該同意書之義務或應受其約束，意味被告已相當於無權占用原告之憲法第十五條保障之私有財產權，恣意妄為，造成人民權利受到重大損害。未循依法行政原則及禁止不當聯結原則，把出具、不出具同意書與得保留重劃土地分配權、徵收土地不當連結，來誘騙業主出具同意書。業主為求減少損失只得勉強來出具。故依法請求被告損害賠償或損失補償原告所遭受到私有財產權被侵犯、損害，與原告因公共利益而犧牲，卻未獲合法、理之補償。計算方式、金額己記載於行政起訴狀中，不再贅述。為此請判決如訴之聲明，以確保原告應有之權利。

二、被告部分：

㈠台中市八十公尺外環道路，因部分路段係屬台中市都市計畫優先及後期發展區，需先辦理都市計畫箇案變更解除開發限制，始得辦理土地征收，被告於八十二年間召開八十公尺外環道路用地、地上物補償說明會，並說明業主如同意被告先行使用俟重劃時再參加土地分配者不予列入征收。為利工程進行，當時台中市○○區○○段三二六一、三二六二、三二七二之一、三二七一之一、潮洋段三五之一

二、三五之一三、三五之二三、三五之三三地號等八筆土地所有權人劉玉秀（該等土地除三五之三三地號外已由劉玉秀贈與甲○○等三人）於八十二年三月二日同意被告先行使用開闢道路，保留重劃分配權利，並經被告八十二年三月十一、十五日府工土字第二二七０四、二二七０六號函通知確認在案。

㈡原告所有台中西屯區○○段三二六一地號等七筆土地位于八十米外環道路工程用地，經劉玉秀贈與原告，惟劉玉秀既已提供「土地使用同意書」，因十二期重劃，至今仍未實施，經原告函請被告依土地征收條例第五十八條予以征用，因該工程係屬內政部營建署開闢八十公尺外環道路，非該條例所稱之臨時性公共建設工程，自無適用該規定以征用土地而發給使用補償費，而闢建該道路時既已取得原土地所有權人之同意，雙方自應依該同意書內容辦理，故以九十一年七月九日府建土字第０九一００九七三０八號函復原告。

㈢按都市計畫優先及後期發展區，於未辦理市地重劃前，為興築道路需要，徵得土地所有權人出具同意書同意先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃，再依重劃法令規定分配土地，係由內政部八十一年六月三十日台內地字第八一八七四八四號函示而被告據以辦理，惟原告一再質疑，經被告九十年五月十七日九十府建土字第六四三一０號函請內政部營建署釋疑，經該部九十年七月三日九十營署都字第０三八一九０號函示「查.......... 『後期發展區...... 於未辦市地重劃前，地方機關為興築道路之需要，經徵得土地所有人出具同意先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃時，再依市地重劃法令規定分配土地者，自非法所不許前經內政部八十一年六月三十日台內字第八一八七四八四號函釋有案.......。至於優先發展區可否援引適用乙節，如該優先發展區以市地重劃區方式整體開發之時程無法配合道路時程者，基於公平原則，參照上開函示，讓土地所有權人於征收方式外，多一選擇權，應無不可』」。

㈣綜上所述，本件土地闢建時業已取具所有權人之同意書，同意被告先行使用，且不符合原告請求依土地征收條例第五十八條規定予以征用之規定，故雙方自應依該同意書內容辦理，本件原告提起行政訴訟並無理由，請依法駁回其訴訟。

理由

一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告原請求判決：⑴確認被告開闢環中路（西屯路與中港路間之路段，為台中市第十二期重劃預定範圍內）為無效行政處分。⑵被告應即支付原告新台幣（下同）二千五百四十一萬五千九百一十五元，並自九十一年七月十五日至給付日為止按年利率百分之五計算之之利息。⑶被告應自九十一年七月一日起，每滿一年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十金額，給付原告，至被告依法取得該道路用土地所有權之日止。於訴狀送達後辯論時，變更求為判決⑴確認被告於開闢環中路（西屯路與台中港路間之路段，為台中第十二期重劃預定範圍）時，其道路用地取得方式違法。⑵確認被告於開闢環中路（西屯路與台中港路間之路段，為台中第十二期重劃預定範圍）時，其開發方式違法。⑶被告應即支付原告二千五百四十一萬五千九百一十五元，並自九十一年七月十五日至給付日為止按年利率百分之五計算之之利息。⑷被告應自九十一年七月一日起，每滿一年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十金額，給付與原告，直至被告依法合法取得該道路用土地所有權之日止。被告對此訴之聲明之變更同意並無意見，而為本案之辯論，依首揭規定，應予准許，先予敘明。

二、本件台中市八十公尺外環道路，因部分路段係屬台中市都市計畫優先及後期發展區，需先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地征收，被告於八十二年間召開八十公尺外環道路用地、地上物補償說明會，並說明業主如同意被告先行使用俟重劃時再參加土地分配者不予列入征收，當時台中市○○區○○段三

二六一、三二六二、三二七二之一、三二七一之一、潮洋段三五之一二、三五之

一三、三五之二三、三五之三三地號等八筆土地所有權人劉玉秀（該等土地除三五之三三地號外已由劉玉秀贈與甲○○等三人）於八十二年三月二日同意被告先行使用開闢道路，保留重劃分配權利，並經被告八十二年三月十一、十五日府工土字第二二七０四、二二七０六號函通知確認在案等情，為兩造所不爭執，並有八十二年二月九日召開八十公尺外環道路（十二期重劃區）用地地上物補償說明會、台中市政府八十二年二月十六日八二府工土字第一五二一二號函、土地使用同意書、台中市政府八十二年三月十五日八十二府工土字第二二七０四號函、台中市政府八十二年三月十一日八十二府工土字第二二七０六號函等件影本附於原處分卷可稽（見原處分卷內上開資料），被告為開闢台中市八十公尺外環道路取得工程用地，因部分路段係屬台中市都市計畫優先及後期發展區，需先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地征收，而召開八十公尺外環道路用地地上物補償說明會，並說明業主如同意被告先行使用俟重劃時再參加土地分配者不予列入征收，原告所有上揭土地之前手即贈與人劉玉秀，既出具土地使用同意書，同意被告先行使用該土地，於重劃時再參加土地分配而不列入徵收，則被告依土地所有權人劉玉秀之同意而使用系爭土地進行八十米外環道路（即環中路）之開闢，其道路之取得方式或道路之開發方式並無違法可言，況「本件台中市八十一年度北屯區○號道路工程用地，其屬後期發展區部分，都市計劃說明書內既規定，應以市地重劃方式實施整體開發，自宜依該都市計畫書規定開發方式辦理，於未辦理市地重劃前，需地方機關為興築道路之需要，經徵得土地所有權人出具同意書同意先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃時，再依市地重劃法令規定分配土地者，自非法所不許。」、「二、查『.... 後期發展區.... 於未辦市地重劃前，地方機關為興築道路之需要，經徵得土地所有人出具同意先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃時，再依市地重劃法令規定分配土地者，自非法所不許』前經內政部八十一年六月三十日台內字第八一八七四八四號函釋有案，該函係依據台中市八十一年度開闢北屯區○號道路，工程用地位於後期發展區部分所為之解釋。至於優先發展區可否援引適用乙節，如該優先發展區以市地重劃區方式整體開發之時程無法配合道路時程者，基於公平原則，參照上開函示，讓土地所有權人於征收方式外，多一選擇權，應無不可」亦分別經內政部八十年六月三十日台內地字第八一八七四八四號函、內政部地政司九十年六月十三日九十地司（十二）發字第九００一七一０號書函及內政部營建署九十年七月三日九十營署都字第０三八一九０號函示（見本院卷第二十四頁、第四十頁反面及第四十一頁正、反面），被告以本件土地闢建時業已取具所有權人之同意書，同意被告先行使用，且不符合原告請求依土地征收條例第五十八條規定予以征用之規定，而否准原告請求確認開闢環中路（西屯路與中港路間之路段，為台中市第十二期重劃預定範圍內）為無效行政處分。被告應即支付原告二千五百四十一萬五千九百一十五元，並自九十一年七月十五日至給付日為止按年利率百分之五計算之之利息。暨應自九十一年七月一日起，每滿一年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十金額，給付原告，至被告依法取得該道路用土地所有權之日止，並無違誤。被告亦無違反原告所稱之被告之行為已違反憲法、土地法、行政法上法律保留原則、法律優位原則及不當連結原則之情事，從而，原告主張尚非可採，其所為請求⑴確認被告於開闢環中路（西屯路與台中港路間之路段，為台中第十二期重劃預定範圍）時，其道路用地取得方式違法。⑵確認被告於開闢環中路（西屯路與台中港路間之路段，為台中第十二期重劃預定範圍）時，其開發方式違法。

⑶被告應即支付原告二千五百四十一萬五千九百一十五元，並自九十一年七月十五日至給付日為止按年利率百分之五計算之之利息。⑷被告應自九十一年七月一日起，每滿一年，按原告持有土地當年度公告土地現值百分之十金額，給付與原告，直至被告依法合法取得該道路用土地所有權之日止，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修