臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年10月5日台訴字第0960125297A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

壹、事實概要：緣原告係臺中市力行國民小學（下稱力行國小）退休教師，於民國（下同）94年8月退休並領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,643,900元，全數存入臺灣銀行股份有限公司健行分公司（下稱臺銀健行分公司），嗣被告機關依教育部95 年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入該分公司之公保養老給付總額1,643,900元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額885,667元，被告機關爰以96年7 月16日府人給字第0960155954號號函請原告於上開要點第3點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額885,667元辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

（一）本件被告機關所發審定函文確係行政處分無誤：本件被告機關以96年7月16日府人給字第0960155954號函審定原告儲存於臺銀健行分公司之公保養老給付優惠存款金額1,643,900元，調整為金額885,667元之行政行為，確已該當公法上具體事件所為之決定等行政處分之要素與要件，從而被告機關上開片面審定原告存款數額之行為自屬行政處分無誤。且依據臺北高等行政法院95年度訴字第4497號判決書理由：依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定1,059,715元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。故原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告機關之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分）。

（二）依被告機關與原告在職時所合意訂立的行政契約，被告機關承諾依行政院85年12月23日台85人政給字第43299號函所修訂之公保優存要點第3點，於原告退休時給付與原告之一定數額之優存利息，已實質構成原告退休金之一部，並非僅是政策性的補貼性措施：

１、按被告機關與原告間就聘請原告教學事項所訂立之契約，因被告機關一方為公行政機關，且教學事項涉及公權力行使，故並非一般私人上兩地位對等當事人間所訂立之私法契約，而係一行政契約，故原告依此行政契約對被告機關所得行使之請求權亦係公法上之請求權，合先敘明。

２、依原告在職時與被告機關間之行政契約內容以觀，被告機關應允於原告退休後依前述85年之公保優存要點第3點給付原告一定數額之公保養老給付優存利息，則依兩造間之行政契約內涵及對原告而言，該一定數額之優存利息自已構成原告退休後退休金之一部，被告機關即應依約如期給付該一定數額，否則即係違背兩造間之行政契約。

３、雖公保養老給付之優存利息係早年國家基於「文武衡平原則」及鑒於公、教人員退休金額偏低不足維持其生活，國家為照顧公、教人員方才制定之政策性補助措施，惟此項優存利息補貼制度在經過多年慣行後，已令公、教人員產生其必反覆實施之確認，實質上已構成公、教人員維持其退休生活之重要國家給付，原告亦已對被告機關給付優存利息形成信賴，將其視為實質退休金之一部而規劃其退休生活，則原告依85年之公保優存要點第3點所得向被告機關請求之優存利息，已構成其實質退休金之一部，而非僅係政策性之補貼措施。

４、是以被告機關謂優惠存款及其因此產生之優存利息，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間」等語，推導出本件被告機關得恣意刪減原告本所應得之優存利息論述，就前述優惠存款及優存利息性質及制度演變觀之，此實係以偏蓋全、見樹而不見林，其弊端乃在於忽視優惠存款及優存利息，已因兩造間之行政契約及長年慣行之確認，對原告而言已構成實質退休金之一部，非僅得視為政策性之補貼措施或政府給付行政措施，致令被告機關甚或其他行政機關擁有恣意變動之裁量形成空間，則被告機關以95年1月20日所發布修正之公保優存要點第3點之1減少原告之優惠存款並令其所得收取之優存利息減少，實已違背兩造間之行政契約（被告機關應依85年之公保優存要點第3點給付原告優存利息方是）而於法無據。

（三）被告機關僅依修正之公保優存要點第3點之1，減少原告本所應獲給付較高數額之優存利息，實已侵害人民財產權，違背法律保留原則：

１、按「公保養老給付金額優惠存款要點」為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，長年運用，已成為習慣法甚明，而此具習慣法地位之上開要點應係全體公務人員退休法制構成部分，如予實質變動，即屬法制層面之法律保留事項，應以法律定之。亦即本修正要點之修改內容為額度之調整，非18%之變動，故當屬整體實質退休法之制度法律事項，本件被告機關擅以上開要點為職權命令，逕予修正，已違反中央法規標準法第5條及第6條之法律保留規定。

２、又考試院94年11月10日第10屆第158次會議中部分委員略謂：「洪○○委員：第3項並不是本席所提的，就是我們要不要透過立法來決定，而不是用職權命令。不是，本席的提議是這個修改到底職權命令還是法律保留事項。郭○○委員：剛才洪委員所提的案子，本席有參與連署，現在本席要提程序問題，因為這是基本問題，今天不管我們要怎麼決議，將來都要立法，若決定立法，本席絕對會繼續參與討論，甚至表決，假如這些方案不立法，我就退出，在此作聲明，所以本席要求先就這個案子表決一下，看該不該立法，假如結果是不該立法，本席就退出，決定應立法，我就繼續參與。蔡○○委員：而是今天這些方案本身已經牽涉到人民權利義務必須要法制化時，必須要把它當作前提來處理。李○○委員：你們提出甲乙丙丁案都不是退休法的規定，公務人員退休法屬於保留事項，本席也贊成。邱○○委員：本席相信以要點為根據，由政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，經過長年運用，已經是習慣法，如果這不是習慣法，請問臺灣還有什習慣法，因此整體來講，包括具有習慣法地位的要點，應該都是整體公務人員退休法制構成的部分，如果其中有實質的變動，應該是法治的層面，應以法律定之。政府凡事從有利自己的角度來講，然後從自己有利的角度來做切割，這當然是不對的，到今天為止整個處理過程都在打混戰。當初這個制度要用要點或法律，是政府在決定，幾十年來的政府，不走真正的法制主義，動不動就要權宜措施，等到如果法制化對她有利的時候，就說這是法治事項，如果法制化對她不利時，就說這不是法律規定，這是非常不負責任的，所以今天說因為它是要點，所以不適用信賴保護原則，本席覺得這句話講的非常不負責任。你自己不依法行事，到時候又說沒有法律依據，不應該有信賴保護原則之適用，我想是講不過去的，嚴肅來講，應該是要立法。」由上可知，本件之修正確已違反法律保留原則，進而侵害原告合法權益，故有予以撤銷之必要。

３、本件原告之優存利息，既構成實質退休金之一部分，即係屬其公法上財產權之一環，自應受憲法上對人民財產權之制度性保障，則被告機關未有法律明文依據或經法律明確授權，逕自以系爭要點第3點之1減少原告本所應獲給付較高數額之優存利息，即違背司法院釋字第443號解釋所揭示之層級化法律保留之意旨，則站在保障人民財產權之違憲性審查基準，系爭要點第3點之1應予撤銷方是。至於訴願決定理由所稱優存利息僅是原告之期待利益，並知悉金融市場利率亦趨於向下調降云云等語，顯然忽視了優存利息亦構成原告實質退休金之一部，且18%利率還是繼續存在之事實，原告對之即得享有公法上之給付請求權。

４、且若如被告機關將系爭要點之法律性質定性成行政程序法第159條第1項之行政規則，因行政規則僅係行政機關本身為規範其內部之秩序及運作依職權所為之抽象規範，並非經法律授權之法規命令，故若被告機關以行政規則形式來制定系爭公保優存要點第3點之1剝奪原告受憲法保障之部分優存利息財產權，其違反法律保留原則其理甚明，何況，今原告已退休並非被告機關之下級機關或屬官，依行政程序法第159條之規定，被告機關又如何能以規範機關內部秩序及運作之行政規則來剝奪原告受憲法保障之部分優存利息財產權？

５、又訴願決定理由謂「本件如依原告主張其屬涉及公共利益之重大事項而應為法律保留事項，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法」等語，然有此等見解實係其誤解原告取得優存利息之法理上依據僅侷限於系爭要點所致，惟如前所述原告所以能依85年系爭要點第3點向被告機關請求優存利息，主要係因系爭要點第3點已構成兩造間就原告退休後所得請求退休金之行政契約內容，是故即便系爭要點修正第3之1點因違反法律保留原則而無效，已構成兩造間行政契約內容之系爭要點亦不會因此而隨之無效方是。

（四）被告機關依修正公保優存要點第3點之1，減少原告本所應獲給付較高數額之優存利息，相較於其他條件相同卻未被減少優存利息之軍、公、教人員，實有悖於平等原則：１、按系爭修正公保優存要點規劃之基本原則如下：⑴實施原則①軍公教人員一體適用，同步實施。②優惠存款18%利率維持不作變動。③退休(伍)人員現職待遇計算內涵，依94年度軍公教人員待遇支給標準。④方案實施後辦理退休之軍公教人員，以其在職最後1年期間每月所得之平均數計算退休所得替代率。⑵實施對象：本方案僅適用於兼具退撫新、舊制年資，支領月退休金(俸)之軍公教人員。其退休所得替代率超過一定上限百分比者；又本方案實施前已辦理退休(伍)之軍公教人員，其退休所得替代率超過一定上限百分比者，亦比照辦理。⑶不受本方案影響人員：

①支領一次退休(伍)金之軍公教人員。②僅具有舊制年資(軍職人員在86年1月1日、公務人員在84年7月1日、教育人員在85年2月1日以前)，已辦理退休(伍)支領月退休金(俸)頜人員。③僅具新制年資之現職及退休(伍)軍公教人員。

２、本件考試院94年11月10日第158次會議內容略謂：「陳○○委員：事實上，在審查會本席有提出意見，政務官部分就是本席所主張，但結果政務官大概只減幾千元，常任文官反而減掉上萬元，其實政務官的退休金數額相當大，常任文官退休數額並不大。邊○○委員：本席認為常任文官部分可以跟前面一體適用，不必特別區分12、13、14職等，如果是特任官的話，當然就另當別論，必須重新考量，恐怕不是80%就能對社會交代。陳○○委員：政務官部分根本沒有什麼準則，結果現在只是一直往基層人員砍，高層卻不動。李○○委員：本席覺得銓敘部失職，對政務官部分好像沒有什麼準則，社會上會不諒解，怎麼都砍中低階人員，政務官卻沒有什麼表示，這樣社會怎麼會諒解？其次司法官部分也沒有談起，以前退養金額130%，翁院長說只有98%，可是外界都不相信，本席有位同學從最高法院退休，一個月領17、18萬元，外界有這麼強烈反應，銓敘部卻沒有處理，今天我們要對外公布，可是對一些高官怎麼都沒有表示，銓敘部如何去面對全國人民，所以本案實施日期還沒有定，我們要等三院協調後再訂，並且要先經過院會同意，如果政務官和司法官沒有處理的話，今天我們的表決都是假的，我們為什麼要實施？這樣我們對得起公務人員嗎？我們要公務人員共體時艱，政務官和司法官為什麼不能一起共體時艱？」云云。

３、次按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條定有明文。又「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一併注意。」同法第8條亦有明定。茲原告與政務官及司法官同為公務人員，然所受待遇竟如此不公平。誠如前開委員所述，究竟有何正當理由足資據本件之差別待遇，被告機關並未具體說明，僅泛以為促使公務人員退休所得合理化之泛詞片面修改要點，致原告遭受若此差別待遇，足證本件被告機關確已違反平等原則。況本件被告機關既謂合理方案，自應一體適用，而不得有差別之待遇。然被告機關竟區分如上所示適用及不適用之對象，有違平等原則。尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事。既係如此，何來平等可言。況教育部及銓敘部所提出之計算方針已造成現職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優存利息之額度。就此而言，已彰顯系爭要點確已侵及原告權利無誤。

４、再按被告機關適用公保優存要點第3點之1，減少退休教職員所得請求公保養老給付優存利息之適用、影響範圍，主要侷限於基層且支領月退休金之退休教職員（如本件原告即是符合上述條件因而其優存利息受減少幅度較多），對退休前擔任主管職務領有主管職務加給或專業加給（學術研究費）或支領一次退休金之退休教職員卻毫無影響，然教職員無論其是否領有主管職務加給或專業加給或支領一次退休金，其於退休前所繳納之公保費用並無不同，則其所得請領之公保優存之優存利息亦應以同一標準公式計算才是，如此亦方符合就同一事件為相同處置之平等原則真諦。但依系爭要點第3點之1在計算退休所得替代率分母（即現職待遇）時卻可加上主管加給、專業加給，造成退休前領有主管加給或專業加給之主管因其所得替代率之換算未超過現職主管人員薪資之一定比例，而無須扣減其優存利息，然此實係破壞了以本薪為核心以計算退休金之退休制度，而形成「肥高官、瘦小吏」之不平等現象（讓原本退休所得較高之主管教職員其優存利息不會因此減少、所得較低之一般教職員其優存利息反倒因此減少），另外對支領一次退休金之教職員而言，其本所應得之優存利息亦不會因系爭要點第3點之1之適用而有所減少，則系爭要點第3點之1獨造成非主管支領月退休金之之基層教職員優存利息受到減少，實已有違平等原則。

５、又如前所述公保養老給付之優存利息係早年國家基於「文武衡平原則」及鑒於公、教人員退休金額偏低不足維持其生活方才制定，然就當今政府公保養老給付之優存利息政策以觀，退役軍人所得請領之優存利息，並無與系爭要點第3點之1相似之制度致其優存利息受到減少，然基於前述「文武衡平原則」何以原告本所得請領之優存利息會因系爭要點第3點之1之適用而有所減少？此即係有違平等原則。

（五）原告已對優存利息構成其實質退休金之一部產生合理信賴，則被告機關僅依系爭公保優存要點修正第3點之1，減少原告本所應獲給付較高數額之優存利息，影響其退休生活之規劃，實有違信賴保護原則：

１、如前所述優存利息因兩造間之行政契約及長年慣行之確認，已構成原告實質退休金之一部，原告亦對此項實質退休金給付產生合理信賴，並進而規劃其退休生活，則被告機關未經與原告協商或採行其他補救措施即貿然減少原告之優存利息，實已侵害原告依此優存利息規劃退休生活之合理信賴，且原告無行政程序法第119條所列舉信賴不值得保護之情形，則被告機關片面減少原告之優存利息實有違信賴保護原則。況原告與司法院釋字第589號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然本件被告機關竟率予審定並減少原告優惠存款金額，棄置原告已受憲法保障之公法上財產權利不顧，處分已然違法。至於被告機關訴稱「任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止」云云，然原告於94年8月1日退休時之原核定既為行政處分，而該處分不但沒有附加如行政程序法第93條規定之任何附款，而且優存利息係原告退休金之一部分，並可終身受領，當受信賴保護原則之保護。

２、何況，如前所述被告機關於系爭要點修正第3點之1中透過主管加給或專業加給（學術研究費）等項目，讓部分擔任主管職務之教職員得因主管加給或專業加給之加總計算，避免其原得請領之優存利息受到影響而減少，然被告機關此項標準之提出卻未於原告退休前讓原告知悉，否則若原告知悉領有主管加給或專業加給對其退休後請領優存利息之計算標準有如此巨大差異，當會於其退休前儘力去爭取該等特殊加給，則被告機關於教職員退休後方以有無受有主管加給或專業加給當標準來決定是否減少其受領之優存利息，如此實有悖於原告退休時就請領優存利息之信賴，甚至亦違背了禁止溯及既往原則。

３、且依司法院釋字第525號、第529號解釋及最高行政法院88年度判字第3846號判決意旨，行政機關的行政措施若侵害人民之信賴利益時，如欲讓該措施通過信賴保護原則之標準檢驗，必先行政機關已採行合理的補救措施或是訂立過渡期間之條款，今被告機關片面減少原告之優存利息而未予原告其他適當合理之補償，或是訂立一過度期間或落日條款，讓系爭要點修正第3點之1公布後之一定期間（如2年）內已退休之教職員，得不受系爭要點修正第3點之1之拘束而減少其優存利息，或是賦予領月退休金教職員選擇權，讓其得重新選擇領取一次退休金還是兼領月退金、一次退休金各二分之一，則依前揭釋字解釋意旨，該系爭要點修正第3點之1應已違背信賴保護原則。

（六）85年公布之系爭公保優存要點並不適用於85年前已退休之教職員，然被告機關95年1月27日公布之系爭要點第3點之1卻適用於在此之前已退休之退休教師，則系爭要點第3點之1已違反禁止溯及既往原則：

１、按「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。乃被告機關竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分之依據，已然違法，要無疑義。

２、第之「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往(如中央法規標準法第18條)外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」最高行政法院89年度判字第189號判決、92年度判字第1322號及臺北高等行政法院90年度訴字第6943號判決均有明釋。

３、本件原告係於公保優存要點修正前任職，並適用修正前之要點，依上開不溯及既往原則衡之，本件要點之修正自應向後發生，而非得溯及適用於原告，迺被告機關明知此一法律原則，竟視而不見，仍執意為本件處分，衡諸前開所示，當即違反法律不溯及既往原則。況原告於94年8月1日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任教師。而在職的老師於公保優存要點修正後，還可以選擇要不要退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此亦明顯違反司法院釋字485號解釋所揭示之平等原則。再者，依原告於退休前與被告所訂立之行政契約，原告本得依85年公布之系爭要點每月向被告請領較高數額之優存利息作為其實質退休金之一部，然系爭要點修正第3之1點卻適用於公布前已退休之教職員（含原告），讓其所得請領之優存利息因此減少，亦見系爭要點第3點之1之適用於已退休之原告確已違反了禁止溯及既往原則，又對照85年公布之系爭要點並不適用於85年前已退休之教職員之情形，更可確認系爭要點修正第3之1點之適用已違反了禁止溯及既往原則。

（七）公保優存要點第3點之1之修正實不合法、不合理、侵犯立法權：按「公保優存要點第3點之1之修正，不但違反實質公平、違反程序正義、違反法律不溯及既往、更違反憲法保障人民生命、財產基本權利之原則及中央法規標準法第5條第1款、第2款之規定，該行政命令之修正應予廢止。」此決議已於95年12月12日，經立法院會二讀通過。且立法院法制委員會並於96年5月8日，初審通過「學校教職員退休條例部分條文修正草案」，明定學校教職員優惠存款利率為年利率10%至18%，將優存利率法制化，未來政府若要改變優惠儲存條件、額度及利率等實行辦法，必須送交立法院審議通過才能生效。由立法院之決議，更而證明公保優存要點第3點之1修正之不當。

（八）本件被告機關依據修正公保優存要點之計算審定基準已然有誤：按「.－月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基數，每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限。」「第一項共同撥繳費用，按教職員本薪加1倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。」為學校教職員退休條例第5條第1項第2款及8條第3項定有明文。由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1倍，做為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。惟被告機關對於教育部95年1月27日台人(三)字第0950010490B號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及「公保優存要點第3點之1」，以現職教育人員薪資所得(本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數)做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤，毋庸置疑。乃被告機關對此明顯重大之錯誤未予究明，率予作為本件計算審定之基準，處分當然違法。

（九）本件被告機關未予補償，已然違法：本件被告機關對於考試院於94年11月10日第10屆15個次會議中決議略謂：「㈡公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告等已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日宣布施行，而被告機關明知行政程序法第126條業已規定「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」迺被告機關竟無視上開補償規定及司法院釋字第525號及第529號解釋之存在，逕自剝奪原告財產權利，自應予以撤銷，以符法制。

（）本件公保優存要點之修正變更，確不符情事變更原則：１、按一次退休(伍)金辦理優惠存款，始於國防部47年7月14日鐘鐵字366號令頒行之，陸海空軍官退伍除役軍官優惠儲蓄存款辦法，明定軍官領取1次退伍金得辦理優存。而公務人員1次退休金優惠存款建制緣起，係因早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低，因此立法院法制委員會遂於48年7月15日審查公務人員退休法修正草案時決議，要求銓敘部邀集有關機關會商退休金之給與標準，以彌補所領退休金偏低情形。案經該部會商有關機關後決定，為保障退休人員生活，支領1次退休待遇准照軍方優存辦法辦理儲蓄，復經考試院會商行政院於48年7月25日以台四八人字第4060號函覆同意後，於49年1月修正公務人員退休法施行細則第31條(現為第32條)，規定退休人員支領1次退休金得辦理優存，其辦法由銓敘部會商財政部定之，該部爰據與財政部於49年11月2日會銜發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」(按：現名稱修正為「退休公務人員1次退休金優惠存款辦法」)。至於教育人員部分係比照公務人員實施，並由教育部與財政部於54年2月22日會銜發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」(現名稱修正為「學校退休教職員1次退休金優惠存款辦法」)。又軍人保險給付得辦理優惠存款緣於53年6月1日實施，因公務人員公保養老給付與軍保之退伍給付屬同一性質，基於文武衡平原則，經考試院函徵行政院63年11月8日台財前字第20647號函復同意，公保養老給付比照軍保之退伍給付，得連同1次退休金辦理優惠儲蓄存款後，銓敘部爰於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養給付金額優惠存款要點」，報奉行政院於64年2月3日函准實施。以上為軍公教人員優存制度建制背景，亦即軍公教人員優存制度係始自從軍人，公教人員援引比照辦理。早期軍公教人員待遇微薄，當時優存利率非18%，而係比照一般利率行情再加5%，例如一般利率10%，優存利率即為15%，其後一度高達24%，優惠存款利率隨一般利率上下起伏調整；68、69年時利率低，因退休公務人員反映，故當時立下優惠存款利率不得低於14.25%之規定；72年利率更低，當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18%，而此即為軍公教優惠存款利率18%之由來。

２、次按公保優存要點修正理由略以：「．．．為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢。」又銓敘部於95年1月5日發布之新聞稿略謂：優惠存款制度係政府早期基於一般公務人員退休所得偏低而為之政策性福利措施，有其特殊之歷史背景，84年7月1日公務人員退撫新制實施後之年資，已不得再享有此種優惠措施。本次改革係緣於兼具退撫新制施行前、後年資之人員，由於其舊制年資之退休給與仍得辦理18%優惠存款，致部分人員之退休所得有超過現職待遇之不合理現象。該部審酌優惠存款制度實施至今，社會、經濟情形均有所變遷，公務人員待遇已有所成長，退休所得內涵亦逐步調整改善，加以金融機構存款低利率之趨勢，故基於情事變更原則，在促進社會公平正義、適度維護退休公務人員權益，並兼顧國家資源之整體分配等考量下，爰提出公務人員退休所得合理化改革方案。惟上開要點之修正對於原告於退休時之所得已產生財產權之侵害。又其所謂基於情事變更原則修改本件要點，並未提出具體之理由。再之所謂社會公平正義並非以犧牲原告之權利為手段，況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，原告並未以不當手段取得，因此並無所謂不公不義之情事，乃被告機關就銓敘部以空泛之情事變更原則，擅自修正上開要點之違法不當行為未予明察，率予實施，如此侵害原告基於信賴優存利息之權利，自應予以撤銷。

（）系爭公保優存要點之修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據：本件系爭要點經銓敘部及教育部以封閉方式進行修正，並未依行政程序法第102條之規定舉行聽證會或通知原告陳述意見，此由前開94年11月10日考試院第10屆第158次會議內容及相關會議紀錄可得窺知，故本件程序顯有重大瑕疵。然被告機關就此程序瑕疵之錯誤不惟未予詳究，卻爰為本件處分之依據，難謂有當。

（）關於被告機關所稱「受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約」等語，並不正確：本件原告於退休前，從新聞媒體上得知對於18%是否要變動，確有不同的意見，但陳水扁總統於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時提及，「任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。」銓敘部並說：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策。維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。」其他如司法院釋字第525號及行政程序法第126條第1項規定等皆有強調。原告依法於94年8月1日退休，因有陳總統及銓敘部的談話，以及相關法律的規定，相信退休時依法核定的退休給與就是原告的退休所得，以後若有任何變動，而原告應受信賴保護原則之保護。又當一個法令要變更時，為保障被影響者的權益，不但有信賴保護及不溯及既往外，更往往有緩衝期間，及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由七五制改為八五制的草案，在媒體的披露中處處可見，然而95年1月27日修訂之公保優存要點，不但沒有信賴保護及不溯及既往，更沒有緩衝期間及配套措施，顯係被告機關失職。至於為何兩年續1次約，除前開論述外，有鈞院93年簡字第122號判決略以：「按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及兩年兩種．．．最低不得低於年息百分之十八』；第8條規定：『存款中途解約後，不得再行存入』，依其前開兩條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於「期滿前」，如未有「解約」之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1年或2年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。」可資參照。

（）公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，絕非一般性隨時可變更的「福利性補助」，自然不生所謂社會公益等問題：

１、按「一般而言，命令應該是一種一般、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不免產生一個問題︰我們究竟應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的的所謂措施法，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種個案處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的一點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此一事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的一種脫法手段。」（參閱許宗力著，當代公法理論，頁302及303），足證被告機關稱系爭要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞。

２、或謂「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。」然依據最高行政法院94年度判字第01332號判決理由指出，當初會有18%是因為「其支領之1次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低」，「而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」後開辦。」所以18%是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反看公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的兩倍，而公教人員可以享有18%的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（930元），所以公保養老給付的優惠存款是政府因少給了退休給付才不得不給予的補償，即為原告應有之所得。

３、銓敘部亦於85年1月24日八五台中特一字第1239226號函中解釋新修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用時，特別說明「84年7月1日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加1倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之1次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之1次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，亦即舊制因基數內涵被政府縮水而領的較少，所以才給1次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。

４、又原告退休時，所領到的月退休金證書上有一個附記，內容為：「新制施行前公保養老給付金得辦理優惠存款」，也就是舊制的公保養老給付與舊制的1次退休金可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的1次退休金就都沒有優惠存款。而原告退休時辦理優惠存款是依據「公保優存要點(85.12.23)」辦理，其中第5條還特別強調：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」表示這兩個優惠存款是一致的。況且，行政院主計處特別指出去年歲計賸餘173億，自然就無「本件被告機關因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平」等問題的存在。

（）關於訴願決定理由謂「新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。」乙節，然依公保優存要點第5條規定準用「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3條之規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。」其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，亦即2年期滿時，原告是可以依原本金「續存」。至於利息若高於18%時，則可依據上開辦法第3條及第5條規定辦理。

（）關於「退休所得替代率」，根據臺中市教育局提供的資料，原告依教育部的計算方式，退休所得替代率上限為95%，但實際上原告的退休所得替代率為90%，並非被告機關所稱「原告退休所得高於同薪級在職所得」，其計算式如下：原告在職所得（本俸＋學術研究費＋導師費）：每年（45,665＋25,570＋2,000）×15.5＝1,135,143；原告退休所得（公保優存＋舊制＋新制＋年終慰問金）：公保優存每月45,665×36×18％÷12≒24,659（實際領取）、舊制每半年（45,665×80％＋930）×6≒224,772（實際領取）、新制每半年（45,665×40％）×6≒109,596（實際領取）、年終慰問金每年45,665×1.5×0.9≒61,648（實際領取）、每年（22,772＋106,596）×2＋24,659×12＋61,648＝1,026,292。兩者相差1,135,143－1,026,292＝108,851，故原告退休所得替代率實為1,026,292÷1,135,143＝90%（四捨五入）。又由於公保優惠存款不會隨調薪而調整，根據主計處的統計資料，96年的躉售物價較原告退休的94年，短短3年已上漲13%，若僅以低於這幾年躉售物價上漲的平均3%來調薪，10年後軍公教調薪34.4%，而屆時原告的退休所得替代率將降為83.7%，若依此速率，20年後原告的退休所得替代率為77%，則原告之退休所得替代率將會更低！計算如下：原告在職所得（45,665＋25,570＋2,000）×15.5×134.4％＝1,525,632；原告退休所得公保優存每月45,665×36×18%÷12≒24,659（實際領取）、舊制每半年（45,665×80%＋930）×6≒224,772（實際領取）、新制每半年（45,665×40%）×6≒109,596（實際領取）、年終慰問金每年45,665×1.5×0.9≒61,648（實際領取）、每年[（224,772＋109,596）×2＋61,648]×134.4%＋24,659×12＝1,277,544。兩者相差1,525,632－1,277,544＝248,088，故原告退休所得替代率實為1,277,544÷1,525,632＝83.7%（四捨五入）。再者，85年2月1日起，教育人員實施退撫新制。在職教育人員每月必須繳交退撫基金，同時新進教育人員退休後也不得領取優惠存款。當時政府已做斷源式的改革，也就是退休制度由恩給制改為儲金制。但現在政府為何違反平等原則，獨獨扣減介於新制和舊制間的領取月退休教育人員呢？如此以原告而言，這10年中所繳交的退撫基金是否白交了！新制所領取的退休金，又怎能計入在所得替代率中呢？因為實施退撫新制教育人員退休後，也不得領取優惠存款。這不又是自相矛盾？因此按照扣除新制退休金計算：原告退休所得替代率實為807,100÷1,135,143＝71%（四捨五入）。教育部既然強調的是「退休所得合理化」的改革，到時退休所得低於教育部設定的標準時，政府教育部是否要彌補原告的差額損失呢？否則為何有兩套標準？

（）根據政府主計處提供，國民所得統計常用資料，64年平均每人GDP37,397元。當時原告在職月薪3,000元，折合年薪新台幣36,000元，還不及當時國民所得平均每人之GDP。直到84年平均每人GDP已達341,870元，教師待遇才慢慢改善。但85年2月1日起，教育人員實施退撫新制。在職教育人員每月必須繳交退撫基金，同時新進教育人員退休後，也不得領取優惠存款，使退休制度由恩給制改為儲金制。至於為何只有經歷舊制的教育人員退休後，得領取優惠存款，其主要原因即政府旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，原告早期現職所得，連當時國民所得平均每人GDP都未達，還不偏低嗎？今退休後，領取月退休金，乃是如立法院公報第96卷第11期委員會紀錄中：吳考試委員泰成先生於94年12月28日於退休公教人員公保養老幾付優惠存款改革方案公聽會上所言：教師退休金，其實是一種延付薪資。也就是在職時領得少，做很多義務上的約束，要求你做一輩子教師工作，最後才給你退休金。所以這是政府還沒有給我們的部分，直到退休後才給我們。直至94年平均每人GDP505,671元，實施新制現職教師薪資才有改善。但要了解實施新制的教師，每月要扣繳退撫基金，退休後也不得領取優惠存款。而今97年平均每人GDP已達576,320元，教師待遇也未增加，通貨膨脹已形成，「什麼都漲，反而月退休金遭扣減，每月扣減1萬1千3百多元。」現今政府對原告等退休教師有何信賴保護？

（）對於實施公保優存要點第3點之1，有損害原告之權益，原告有難以認同之處，其理由補充如下：

１、觀念澄清，也是事實：公保優存要點第3點之1實施前，違反程序正義，未經立法院審議通過，且未與受影響者協商、舉行公聽會。又該要點內容已違反行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則與第9條之規定。而其實施後，亦已違反當事人權益，又未有補償金設置條例，更未讓當事人有重新選擇機會，與「勞工退休金條例」中「不溯及既往」精神，無可比擬，更是不當。於85年新的退撫條例修訂及90年行政程序法施行，該配合立法未立法，則屬主管機關怠惰失職。按教師因政府制定之公務人員服務法、任用法、俸給法、退休法、撫恤法、保險法等誘因邀約，選擇進入職場，當依承諾完成工作辦理退休時，每個人都會收到「學校教職員月退休金證書」，其內文載明：「新制施行前公保養老給付金得辦理優惠存款」，這是國家之承諾，若政府還不如民間保險公司，毀約惡例一開，社會將群起效尤！另有關「所得替代率」在學術上之定義不一，將之作為改革基準，爭議性高，且「退休所得高於現職所得」「所得超過100%」，是不實的誤導。被告機關用所得替代率以月所得計算，係混淆視聽，欺騙無知百姓，因為公教人員在職所得，其薪資是以本俸計算再加入其他加給和學術研究費。而退休後退休金僅以本俸計算，舊制才可領優惠存款。【一年中，在職者可領實薪12個月、年終獎金1.5個月和考績獎金2個月共實薪15.5個月；退休老師只實領本俸12個月和年終慰問金】（實薪＝本俸＋主管加給＋學術研究費。）而「選擇月退」是對國家的信任，也是配合地方政府的強制規定。縱若「溯及既往」也該給當事人有重新選擇，即一次退或二分之一退的退休方式，並讓未滿65歲可回任教師的機會。

２、銓敘部所謂「退休所得合理化改革」，是真正的不合法、不合理、不合情：其在計算「所得替代率」中，加入主管加給和學術研究費（公務員為專業加給），造成「肥高官，瘦小吏。」的不公平現象，更是政黨輪替時，求官、買官的主因，已破壞數十年來以『本俸』為基準的退休制度。又原告於繳公保費、健保費、退撫基金時，不分大官、小官，繳交一樣多；扣減退休金時，卻分小官要扣減，大官不必扣減，實不合情亦不合理。且舊制支領月退休俸和支領一次退均不受影響，獨獨扣減兼具舊制和新制支領月退休基層公教人員，更違反憲法第7條平等原則。其將職務主管加給列入替代率，造成「買官、求官文化」之主因，而營造校園生動活潑之團隊指導，基層導師和科任教師卻乏人問津，破壞行之多年的和諧分工校園文化。對此未有真正合理的補救措施，更未訂定過渡期間之條款，更是不合法！

３、造成新的畸形教育社會現象及財政困難之主因？政府財政困難是因為私人企業千方百計逃漏稅，以及稅基嚴重流失。若政府要改革，應在擴大稅基上好好改革，而非砍軍公教18%來改善財政困難。真正18%有降嗎？現在領月退公教人員已經被扣減了錢，縱然本金只剩下了十多萬元，還是18%！還是一輩子被污名化！而一次退公教人員的存入本金越多，影響財政越大，反而不扣，更是違反平等原則！造成國家更大的財政困難！這對領月退休老師1個月就要被扣減1萬1千3百多元而言，真是情何以堪？

４、援引考試委員吳泰成、邊裕淵、蔡璧煌、洪德旋等4人，於95年1月5日12時之聲明節錄，證明實施公保優存要點第3點之1之不當：所謂「軍公教人員退休所得合理化方案」不是制度性的改革，只是政治性的衝動，如今更成為主政者選舉失利的悲情訴求．．．整個方案充滿不公、不義、不實、不法。主政者可以任意變動，退休人員不能重選回任或改領一次退，是不公；「專瘦小吏」是不公；軍公教之間失去衡平，也是不公。刻意縮小分母，虛擬退休所得超過現職所得，污名化軍公教人員，否定其一生辛勞與貢獻；挑撥社會對立，是不義。選擇性使用數據及國外資料，誤導外界；不採精算，故意誇大國庫省錢成效，欺騙社會，是不實。逃避法制化，枉顧人民權益，計算基礎溯及既往，執意硬行，是不法。悖離基本公法法理，踐踏軍公教與國家的法律關係；隨選舉起舞、粗糙設計、蠻橫議決，忘卻主管院部自身法定職掌，也是不法．．．足以證明實施公保優存要點第3點之1之不當。

（）綜上，原告向被告機關所得請領本件爭執之優存利息，已因原告退休前與被告機關所訂立之行政契約及多年慣行之確認，而實質成為原告退休金之一部，非僅係政策性之補助措施，今被告機關以系爭公保優存要點第3點之1之適用，片面減少原告本應獲得較高額之優存利息，實已違反程序正義、違反立法院之決議，違反了法律保留原則、平等原則、信賴保護原則以及禁止溯及既往原則，更侵害憲法對人民財產權的保障，從而該要點第3點之1應予撤銷，被告機關亦應按85年之系爭要點給付原告較高額之優存利息。

二、被告主張之理由：

（一）按公保優存要點第2點規定，依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。

㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。同要點第3點規定，依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。

（二）次按教育部於95年1月27日以台人（三）字第0950010490C號函轉知，公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人（三）字第0950010490B號令修正發布，自95年2月16日生效。前開修正之要點第3點之1第1項規定略以，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比。第2項規定略以，前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。第7項規定略以，本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。另第8項規定略以，前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。

（三）準此，被告機關依相關法令辦理審定原告於優惠存款期滿後其公保養老給付得續存金額為885,667元，依法有據。

理由

一、按公保優存要點第2點、第3點規定「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」同要點第3點之1第1項及第2項、第7項前段、第8項前段亦分別規定「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比。（第1項）．．．。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」次按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。．．．是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。．．．。」司法院釋字第525號闡明在案。準此，信賴保護乃指公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不論係授益行政處分之撤銷或廢止，抑或行政法規之廢止或變更，均有其適用，惟純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，且任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。

二、本件原告係力行國小退休教師，於94年8月1日退休並領取公保養老給付金額1,643,900元，全數存入臺銀健行分公司，嗣被告機關依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入該分公司之公保養老給付總額1,643,900元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額885,667元，被告機關爰以96年7月16日府人給字第0960155954號號函請原告於上開要點第3點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額885,667元辦理。原告不服，循序提起行政訴訟，為如事實欄所載之主張。

三、經查，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休金實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商解決之道，其決議內容為：「請主計處、財政部、銓敘部及國防部於一週內會商文武職退休給與之配合標準及切實可行之統計數字與國庫負擔能力，檢討到會，以便繼續審查」。銓敘部隨即於同月18日派員會同主計處與國防部人事參謀單位，就文武實際待遇及比照標準詳為研商，復由行政院秘書長及財政部次長會同主計長先後於同月18日及21日兩次會商國防部次長及人員司主管人員暨銓敘部部長等相關主管人員進行會商，最後決定原則八項及處理程序一項，呈請立法院法制委員會重行審查公務人員退休法修正草案。經立法院法制委員會議後，提請院會公決。前揭銓敘部所列舉的「八項原則」其中原則八載明：「為保障退休人員生活，其支領之退休待遇，准照軍方優利存款辦法辦理儲蓄」。49年1月1日考試院修正發布公務人員退休法施行細則時，增訂第31條規定退休人員支領之一次退休金得辦理優惠存款並授權由銓敘部會商財政部訂定「退休公務人員退休金優惠存款辦法」。49年10月31日銓敘部會同財政部公告發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，其優惠存款利率由財政部專案呈請行政院核定當時定為「存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十」，但並無最低優惠利率之下限規定。教育人員部分，始自52年7月31日由教育部發布的「學校教職員退休條例施行細則」第31條規定「退休人員支領之一次退休金自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」54年2月22日教育部與財政部會同發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」，其優惠利率比照公務人員。66年間，由於優惠存款利率機動調整，致年息僅達百分之十四．二五，且有繼續下滑之趨勢。銓敘部為照顧公務人員的退休生活，乃於68年7月5日修正「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，增訂優惠存款利率「不得低於年息百分之十四．二五」規定，自此優惠存款利率始有最低下限的保障。70年間，優惠存款利率一度高達年息百分之二一．七五，71年又降至百分之十四．二五。其後由於貨幣貶值，物價上漲，微薄的利息收入，使早期退休支領一次退休金人員生活漸感困難，銓敘部遂於73年5月16日再修正上開辦法，將下限規定改為「不得低於年息百分之十八」。「學校教職員退休金優惠存款辦法」亦均作相應修正。85年公務人員退休法修正，實施退撫新制，銓敘部暨財政部亦配合該次修法，於同年11月7日將「退休公務人員退休金優惠存款辦法」易名為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」。85年11月27日「學校教職員退休金優惠存款辦法」配合上述規定作相應修正，亦更名為「學校教職員一次退休金優惠存款辦法」，其適用對象則限定在「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金。」而關於保險養老給付部分的優惠存款制度，則首由國防部於60年11月3日公布之「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。銓敘部旋即參照退休金優惠存款制度精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神相同，基於「文武衡平」原則，宜比照軍保退伍給付優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月1日起實施。嗣銓敘部並於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休金人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理之。該要點並溯及自63年11月1日起施行。64年2月3日財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老給付金額優惠存款要點」，溯自63年11月1日起施行，並函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。84年銓敘部配合「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」的修正，於同年11月18日亦修正「退休公務人員保險養老給付金額優惠存款要點」。而「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」亦於85年12月23日以行政院台85人政給字第43299號修正，將得享有優惠存款的對象限定為：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。從上優惠存款制度立法沿革，可知該優惠存款制度乃源於政府為照顧早期軍公教人員的薪俸偏低，退休條件尤不優渥，故以優惠存款作為調整退休給與之一種方式甚明。惟上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，軍公教人員待遇已大幅提昇，退休制度亦有所改善，比之其他行業，毫不遜色，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之情形，且國內金融市場利率也向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，教育部遂於95年1月27日修正增訂公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人㈢字第0950010490Ｂ號令修正發布，自95年2月16日起生效。該修正明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。增訂之該規定於訂定後隨即施行，並未訂有過渡條款，致在該要點修正前已退休人員於優惠存款期滿後辦理續存時，其得辦理優惠存款之金額同受該要點修正規定之限制。然依前述學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款制度之時代背景，及該制度實施至今公教人員待遇與退休所得均有提昇，國內金融市場利率亦大幅向下調降，且部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，此一事實，為原告及一般公教人員所知悉，衡諸常情，原告對於優惠存款制度可能生變，自為其所能預見。再者，公保養老給付之優惠存款並非保險法之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，非由保險機關所收之保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本於權責審酌其適用範圍。本件原告於94年8月1日退休，以領取之公保養老給付金額1,643,900元，存入臺銀健行分公司，被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於上開要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額高於依前述計算方法計算得續存優惠存款之百分比，以96年7月16日府人給字第0960155954號函通知原告及臺銀健行分公司，將原告優惠存款之金額減縮為885,667元，並無不合。又上開公保優存要點第3點之1新修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往。至於公保優存要點前揭變更是否影響人民依該修正前之法律所生之合理信賴，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得不低於現職所得之不合理情況，於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」已如上述；又原告陳稱其退休後每月領取之退休金額共計74,149元（同薪級現職人員每月可領82,390元），徵諸目前社會一般薪資水準、物價水平、原告之身分地位等，系爭優惠存款利息之減少（11,375元），難謂對原告退休生活之維持及保障已產生重大損害。是本件衡量公益及原告之利益損害，尚難認原告有據信賴保護主張適用修正前公保優存要點規定之餘地。原告主張公保優存要點違反程序正義及立法院之決議，亦違反了法律保留原則、平等原則、信賴保護原則、不溯及既往原則，並侵害憲法對人民財產權之保障等節，尚非可採。

四、綜上所述，本件被告原處分適用修正後之公保優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨請求均予撤銷，難認有理由，應予駁回。至原告其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭