臺灣臺中地方法院109年度簡字第32號

臺灣臺中地方法院行政訴訟判決　　　　　 109年度簡字第32號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年5月26日辯論終結

原告

萬世企業有限公司

代表人

陳献昌

訴訟代理人

簡文修律師

被告

臺中市生命禮儀管理處

代表人

劉振村

訴訟代理人

嚴勝曦律師

上列當事人間返還押標金事件，原告不服臺中市政府中華民國108 年7 月17日府授法申字第0000000000號審議判斷，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以108 年度訴字第255 號裁定移送，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件屬其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下者，依行政訴訟法第229條第2項第3款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。

二、事實概要：原告參與被告機關辦理之「臺中市南屯區等6公墓墳墓有（無）主墳墓遷葬暨廢棄物集中堆置勞務採購招標（案號：000000000）乙案，經被告機關於民國（下同）108年4月10日進行開標作業，發現原告公司外標封統一發票章戳電話與另一投標廠商「萬代人本有限公司」（下稱萬代公司）外標封連絡電話00-00000000相同；又發現投標文件中原告與萬代公司各自提出之跨區營業備查許可證函文內所留連絡電話亦均為00-00000000，認涉有政府採購法第50條第1項第5款所定不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，爰依政府採購法第31條第2項第7款及系爭採購案投標須知第54點、同點第8款等規定，於同年4月11日以中市生秘字第1080002866號函（下稱原處分）通知原告不予發還所繳納之押標金新臺幣（下同）30萬元。原告不服，依法向被告提出異議，復不服被告同年4月18日中市生秘字第10800031471號函（下稱異議處理結果）維持為原處分之異議處理結果，向臺中市政府提出申訴，經臺中市政府於同年7月17以法授法申第0000000000號審議判斷書駁回申訴，遂提起本件訴訟。

三、本件原告主張：

㈠原告公司於107年間設立，設立地址在新北市汐止區康寧467號2樓，為擴展公司業務需求，考量當時承作中部區域之標案，為避免往返臺北、臺中二地奔波之不便，原告公司負責人陳献昌遂向友人承租臺中辦公室，以協助業主聯繫喪葬事宜或廠商登載文書等工作，且基於成本因素，係採與他人合租辦公室之型態，使用分租臺中辦公室之電話及傳真，此情在公司規模狹小之殯葬業界甚為普遍，在商業實務上，雖由多位律師分租辦公室，使用辦公室電話及傳真，惟案件業務上互不干涉、各自獨立承接辦案，在所常見，近幾年網路宅經濟發達，由數個獨立業者在同一地點分租辦公室，使用辦公室電話及傳真，也屢見不鮮；此外，原告公司於設立之初，應稅務機關要求，公司須有市內電話，鑒於原告公司負責人陳献昌常於外地工作，僅使用手機無申請市內電話，故在稅務機關之指示下填上租用之臺中辦公室電話00-00000000，並因此顯示於統一發票章戳上，然原告公司負責人、董事成員等，均與另一投標廠商萬代公司迥異，彼此業務也無關連，不可不辨，無奈原告公司於設立之初的便宜舉措，如今造成被告機關誤解，逕以原告公司外標封統一發票章戳電話為00-00000000，與另一投標廠商萬代公司外標封留下連絡電話00-00000000相同，率即認定屬於政府採購法第50條第1項第5款所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，致衍生今日紛爭，此結果實非原告當初所能預見。

㈡政府採購法第50條第1項第5款之立法目的，係防止假性競爭行為，行政院公共工程委員會民國91年11月27日工程企字第00000000000號令，主管機關得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理者，除有「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者處理」外，尚有「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」、「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」、「投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者」、「其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者」等，可見由同一人或同一廠商所為之投標行為，恐有流於假性競爭之弊端，故予以制止之，然相較於本案僅存在電話號碼相同，此情形顯無法造成影響決標價格、或意圖獲取不當利益之圍標行為結果，則按「平等原則除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。而法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範目的之為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定；條件相同之群體成員，如加諸不同的義務，難謂符合平等原則。」（最高行政法院102年度判字第671號判決要旨參照），故被告機關未依個案事實有別，本乎正義理念，分別予以適度之處理，恐有違憲法保障之平等原則。

㈢再者，行政院公共工程委員會民國107年1月30日工程企字第10700031930號函令，記載「茲因偶有機關發現廠商投標文件內容有疑似本會91年11月27日工程企字第09100516820號令頒情形，例如『投標標封信函號碼連號、廠商地址、電話號碼或傳真機號碼相同』，惟未查證該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等構成重大異常關聯之其他相關情形，即逕予以認定及處置，事後經廠商說明及查證結果，發現係不同人或不同廠商所為情形，致造成機關與廠商間之爭議或檢調單位困擾，爰機關依前開令頒情形認定時，應依旨揭函辦理，避免衍生爭議。」等語；另，按「行政機關於行使裁量權時本應分辨不同的情節，在法定範圍內選擇適當的法律效果；如不區分個案情節之輕重，一律裁處相同程度的法律效果，或未查明其情節之優劣，即核給最寬或最苛的法律利益，自不符合法規授權之目的，而構成裁量怠惰之違法。」（最高行政法院102度判字第757號判決要旨參照）。

㈣按「行政程序法第7條為比例原則之規定，所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；亦即行政行為須考量其『妥當性』、『必要性－最小損害性』及『手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則』。」（最高行政法院104年度判字第342號判決要旨參照），又司法院大法官釋字第554號解釋理由書闡釋略以「…至於婚姻關係存續中，配偶之一方與第三人間之性行為應為如何之限制，以及違反此項限制，應否以罪刑相加，因各國國情不同，立法機關於衡酌如何維護婚姻與家庭制度而制定之行為規範，如選擇以刑罰加以處罰，倘立法目的具有正當性，刑罰手段有助於立法目的達成，又無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，而刑罰對基本權利之限制與立法者所欲維護法益之重要性及行為對法益危害之程度，亦處於合乎比例之關係者，即難謂與憲法第二十三條規定之比例原則有所不符。」準此，行政行為應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，此為行政法上之「比例原則」。

㈤行政院公共工程委員會民國104年7月17日工程企字第10400225210號函固載稱「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第三十一條第二項第八款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」情形，並自即日生效：…二、有政府採購法第五十條第一項第三款至第五款、第七款情形之一。」等語，惟該政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，於判斷上應視個案事實是否實質影響採購程序之公正性，始能構成政府採購法第31條第2項第7款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。」之規定；然而，本案原告公司與另一投標廠商萬代公司並無任何關聯，僅係分租使用辦公室，並用臺中辦公室的電話及傳真，導致原告公司人員在投標文件內申請跨區備查許可函文誤植電話號碼00 -00000000，與另一投標廠商萬代公司外標封留下連絡電話00 -00000000相同，此誤植或誤繕之結果，並非投標文件內容有重大異常關聯，已如前述，且未影響被告機關辦理「臺中市南屯區等6公墓墳墓有（無）主墳墓遷葬暨廢棄物集中堆置勞務採購招標(案號：000000000」乙案之公平、公開等採購程序，亦未損及被告機關之採購品質，惟被告機關未針對個案事實是否已實質影響採購程序之公正性加以審酌，且未予以說明足以影響採購公正性之適切理由，逕以行政院公共工程委員會民國104年7月17日工程企字第10400225210號函為據，率將政府採購法第50條第1項第5款「同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」視為有實質影響採購公正之政府採購法第31條第2項之情形，使原告公司單純因疏忽導致誤植或誤繕之行為，須一概承受不返還押標金之重大損失之不利益，相較於明顯未造成被告機關損害，或實質有害及其所欲維護採購程序公正性之目的而言，其手段與目的間顯然失衡，有違比例原則，又依最高行政法院107年度判字第538號判決「依行政程序法第101條第1項規定，行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之；同理，人民依法提出申請後，如發現有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤情形，亦應賦予更正的機制，否則稍有疏忽致申報內容有誤，一律施予沒入處分，難免情輕罰重，有違比例原則」之要旨，則被告機關作出不予返還原告所繳納押標金之原處分，顯與比例原則相扞格，應無以維持。

㈥被告機關辦理之「臺中市南屯區等6公墓墳墓有（無）主墳墓遷葬暨廢棄物集中堆置勞務採購招標（案號：000000000）」乙案，因原告誤繕電話號碼之情事，經被告機關決定不予決標，原告乃於民國（下同）108年4月16日發函給被告機關說明，於函文表示「本公司於民國107年3月8日於新北市汐止區設立，但當時即承作中部區域標案，為免兩地往返，因此向朋友分租設於台中之辦事處，並使用租用之電話和傳真。」等語，可知，原告係設立於新北市，並非在臺中市，且原告公司有許多大型重機具如：挖土機、山貓…等，購入成本所費不眥，與其閒置在公司荒廢，年久失修的維修費用，均不利於公司運作，原告公司負責人為擴展業務來源增加收入，以維持公司正常營運及支應大型重機具等開銷，乃積極跨區在臺中市承攬案件，故原告僅是單純因在臺中區域有標案，始與友人分租臺中辦公室及使用臺中辦公室之電話與傳真，此情在殯葬界產業，規模不大，多半為小型公司，基於成本考量，殯葬業者合租辦事處、聯絡處，係屬普通常見，根本無法以原告與他人合租在臺中辦公室，率即據此推論原告公司實際營業場所就是在承租之臺中辦公室，則被告所稱由翁劭薇提供位於臺中之聯合辦事處作為原告實際營業場所云云，顯與事實不符，被告對於殯葬界產業結構生態不了解，也未積極查證原告實際營業場所，又扭曲原告函文內容，恐有違誤。

㈦原告同時於108年4月16日函文表示「本公司與該公司（按：萬代公司）並無關連，純粹是設定電話作業疏失，請貴單位詳查，本公司可提供自設立以來營業內容說明與該單位（按：萬代公司）並未連動，僅是這次剛好兩間公司均投同標案，造成貴單位誤解，深感歉意。」等語，可見，原告已明確表明立場，其公司負責人、董事成員等，均與訴外人萬代公司迥異，彼此業務各自獨立、也無關連或相互影響之情，既然二間公司人事、財務或業務各自獨立運作，自不可有同一廠商之疑慮，且原告實際營業場所也非在承租之臺中辦公室，已如前述，則被告所稱原告與萬代公司均有可能使用相同電腦系統云云，純屬個人臆測，並無具體客觀實證，顯無足採。針對「投標標封信函號碼連號、廠商地址、電話號碼或傳真機號碼相同」，是否為重大異常關聯，行政院公共工程委員會民國107年1月30日工程企字第10700031930號函令，指稱仍須「查證該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等構成重大異常關聯之其他相關情形」等語，惟被告機關僅單憑原告與訴外人萬代公司電話號碼均為「00-00000000」乙節，除此之外，並無其他具體情事，也未積極查證該異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為，抑或構成重大異常關聯之其他相關客觀事證，率即遽認屬於政府採購法第50條第1項第5款所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，恐有違誤，不足憑採等情，並聲明求為判決撤銷原處分、異議決定及審議判斷，並作成返還押標金之行政處分。

四、被告則以：

㈠按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」之立法意旨。原處分、異議處理結果及申訴審議判斷依政府採購法第31條第2項第7款：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。」、第50條第1項第5款：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連。」及第7款：「其他影響採購公正之違反法令行為。」、工程會104年7月17日令、工程會91年11月27日令、系爭標案投標須知第54點等規定，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷就答辯事實認定原告依法不發還所繳納之押標金，係基於政府採購法之立法意旨所為之行政處分，於法自屬有據：1.工程會91年11月27日令其性質為解釋性行政規則，並未逾越母法所規範之範圍，亦未違反一般法律之原理原則，且為實務上最高行政法院所引用認可，是原告自應受此規範拘束可明：

⑴按「工程會91年11月27日函令：『機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者……』，此令係對政府採購法第50條第1項第5款規定之解釋，屬於解釋性行政規則。投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具，認屬於政府採購法第50條第1項第5款所稱『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯』，符合該款之文義解釋，可以援用，是若投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者，即已符合『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之要件。經核上開函釋，符合政府採購法第50條第1項第5款之意旨，自得予以適用。是多數具競爭關係之廠商，其涉有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，其押標金自應不發還或追繳。」（最高行政法院105年度判字第204號判決意旨參照）

⑵工程會91年11月27日令載明：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。

五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」。此函係對政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」規定之解釋，其性質為解釋性行政規則，此部分並無逾越母法規範之範圍，亦無違反一般法律之原理原則之虞，是工程會91年11月27日令其性質為解釋性行政規則，作為補充解釋政府採購法第50條第1項第5款之規定，據以具體認定「不同投標廠商間之投標文件內容有無重大異常關聯」之具體標準，有防止假性競爭違法情事之目的，並未逾越母法所規範之範圍，故競標廠商間之電話號碼相同者，即可認屬於政府採購法第50條第1項第5款情形，當符合該款之文義解釋，自當得以援用無疑。

⑶本件原告與萬代公司（答辯狀誤載為萬世公司）參加系爭標案，當屬於彼此相互競爭之關係，然原告與及萬代公司（答辯狀誤載為萬世公司）所提出之投標文件竟有下列異常關聯情形：

①原告參與系爭標案之外標封所蓋印之統一發票章戳所示之聯絡電話為「00-00000000」竟與另一競爭投標廠商萬代公司」之外標封所示之聯絡電話同為「00-00000000」。

②原告所檢附投標文件之跨區營業備查許可函文（即107年5月16日中市生服字第1070013243號臺中市政府民政局函）所詳載負責人陳献昌所留之公司電話為「00-00000000」，竟與另一競爭投標廠商萬代公司所檢附投標文件之跨區營業備查許可函文（即101年4月24日府授民宗字第1010064182號臺中市政府函）所詳載負責人翁瑋琳所留之公司電話「00-00000000 」均屬相同。

⑷再者，原告就原處分表示不服所提異議之理由亦係表明：「…當時即承作中部區域標案，為免兩地往返，因此向朋友分租設於臺中之辦事處，並使用租用之電話和傳真…另，本人當初填寫標書時，也因自己投標使用電腦複製貼上，而造就貴單位來函之結果…（後略）」，此有原告108年4月17日108年度世字函第00000000號函可稽；亦比對萬代公司向被告所提異議理由之說明：「…因工程需求使用本公司負責人翁瑋琳之母翁劭薇於臺中辦事處之電話傳真多年，因翁劭薇提供聯合辦事處僅協助聯繫登載文書工作，目前分租給貴單位來函之公司租用傳真及電話（該名負責人為翁劭薇之友人）…（後略）」等語，此有萬代公司108年4月16日萬字第1080416001號函可稽，顯見原告與萬代公司均自承翁劭薇所提供之聯合辦事處分別分租予原告及萬代公司作為其實際營業場所業已為期多年甚明；原告之負責人陳献昌與萬代公司負責人翁瑋琳間，亦透過翁瑋琳之母翁劭薇而認識；原告亦自承於投標文件上使用電腦複製貼上，可見原告與萬代公司均有可能使用相同電腦系統，如此將造成競爭廠商間底標之無從保密及維護其公平性，失去政府採購法尋求競標公允之立法意旨及系爭標案採用最低標決標方式辦理之公平性，是足堪認定原告與萬代公司於臺中市之實質營業地均相同，故其電話與傳真號碼亦相同，是依據工程會91年11月27日令之意旨，被告以原告與萬代公司之投標文件內容係電話號碼相同而認定原告與萬代公司已該當政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之要件，即構成競標廠商間之假性競爭行為，依法不發還所繳納之押標金，於法並無不合。

⑸原告於起訴狀稱91年11月27日令有違平等原則及依工程會107年1月30日工程企字第10700031930號函令行政機關應負有實質查證義務云云，惟查：

①91年11月27日令並無違反平等原則：Ⅰ91年11月27日令係屬於工程會就政府採購法第50條第1項第5款規定之適用，本於主管機關之法定職權對該款規定事先為通案且一般性的解釋，核屬解釋性行政規則（最高行政法105年度判字第204號判決意旨參照）；另按「行政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸，迭經本院解釋有案。」、「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字第505號及第586號解釋理由書所揭示在案。Ⅱ經查91年11月27日令之內容係符合政府採購法第50條第1項第5款之文義解釋及規範目的，未與該款或政府採購法其他規定有所牴觸，亦未對人民增加法律所無之限制，自合於前引司法院釋字第505號、586號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，並無違反法律保留原則。是91年11月27日令乃補充解釋作為行政機關適用政府採購法第50條第1項第5款之具體標準，自當與同條項各款有影響決標價格或獲取不當利益之違法圍標行為疑慮之情形相同，當同一適用，並無違反平等原則之問題。

②本件系爭標案之承辦人員江文祥（臺中市生命禮儀管理處秘書室課員）業於108 年4 月11日原處分作出時已對於原告之外標封所蓋印之統一發票章戳所示之聯絡電話「00-00000000 」及所檢附投標文件之跨區營業備查許可函文所詳載負責人陳献昌所留之公司電話「00-00000000 」，均得同時通知到原告職員王艿鳳小姐與萬代公司之職員江靜枝小姐同日前來領取原處分書之原本，是被告業已有為實質查證此等重大異常關聯之情形：Ⅰ原告所主張之工程會107年1月30日工程企字第10700031930號函令之內容為：「…發現廠商投標文件內容有疑似本會91年11月27日工程企字第09100516820號令頒情形（即工程會91年11月27日令），例如『投標標封信函號碼連號、廠商地址、電話號碼或傳真機號碼相同』，惟未查證該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等構成重大異常關聯之其他相關情形，即逕予認定及處置…爰機關依前開令頒情形認定時，應依旨揭函辦理，避免衍生爭議。」等語，是該函主旨係認為行政機關於依工程會91年11月27日令判斷投標廠商間若有電話號碼相同之情形者，應負有實質查證義務，以確認電話號碼相同是否屬同一人或同一廠商之具構成重大異常關聯之情形。Ⅱ查本件系爭標案之承辦人員江文祥，於108年4月11日原處分作出時，當日業有撥打原告之外標封所蓋印之統一發票章戳所示之聯絡電話「00-00000000」及所檢附投標文件之跨區營業備查許可函文所詳載負責人陳献昌所留之公司電話「00-00000000」，均發生得同時通知到原告職員王艿鳳小姐與萬代公司之職員江靜枝小姐同日前來領取原處分書之原本之客觀具體事實，有臺中市政府生命禮儀管理處送達證書可憑，是可證明被告已有實際查證該電話「00-00000000 」係屬原告與萬代公司於臺中市之相同實質營業地點之聯繫電話，故原告已該當政府採購法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之事實甚明。本件被告之行政裁量並無瑕疵，亦無裁量怠惰之不當情形，是原告於起訴狀稱被告未積極查證該異常情情形否顯係同一人或同一廠商所為云云，尚難可採。

㈡工程會104年7月17日令係屬法規命令之性質，業已依行政程序法第157條第3項之規定發布生效，復依行政程序法第150條第1項之規定，乃屬對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，原告亦應同受拘束可明：

⑴按「政府採購法第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』（編按：現行法已移置同條項第7款），係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。」（最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）

⑵工程會104年7月17日令：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款（編按：現行法已移置同條項第7款）認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：一、有政府採購法第48條第1項第2款之『足以影響採購公正之違法行為者』情形。二、有政府採購法第50條第1項第3至第5款、第7款情形之一。三、容許他人借用本人名義或證件參加投標。四、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第87條各項構成要件事實之一。五、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，就有關招標、審標、決標事項，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」，該內容業於104年07月17日已刊登於行政院公報（見行政院公報第21卷第131期第31953頁）在案。

⑶準此，政府採購法第31條第2項第7款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。而工程會係政府採購法之主管機關，自得依政府採購法第31條第2項第7款授權得補充認定該條項第1款至第6款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，作為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據；且工程會基於前揭條文授權，發布工程會104年7月17日令，作為政府採購法第31條第2項第7款規定所指「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之補充，且於同日刊登於行政院公報，合於行政程序法第157條第3項所規範「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」之法規命令之生效要件，自得為各機關及投標者辦理採購案時所適用。是若多數具競爭關係之廠商，其涉有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情事者，按工程會104年7月17日令及政府採購法第31條第2項7款規定，其押標金自應不發還或追繳，自屬灼然，是工程會104年7月17日令係屬法規命令之性質乃屬對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，原告亦應同受拘束可明。

⑷原告於起訴書稱：被告未查證原告上揭因電話與另一競標廠商間之電話相同，是否足以造成影響決標價格、或意圖獲取不當利益之圍標行為，導致無法杜絕假性競爭之惡習而有實質影響本件採購程序之公平性之實害結果，有違比例原則云云，惟查：

①查政府採購法第31條係關於押標金應否及如何退還之規定，有該條第2項所定事由經於招標文件中規定者，廠商所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，其中第7款係規定「其他『經主管機關認定』有影響採購公正之違反法令行為者」，已明文規定「經主管機關認定」者為其要件，工程會為政府採購之主管機關，是工程會104年7月17日令於政府採購法第31條第2項第7款係屬法規命令之性質，與法律具相同效果，是一旦具有政府採購法第50條第1項第5款情形者，毋待需其「實質影響採購公正」之實害結果有無發生，即該當政府採購法第31條不予發還押標金之要件，原告主張須待實害結果之發生始有處罰之正當性，容有誤會。

②工程會104年7月17日令並無違反比例原則：查工程會104年7月17日令於政府採購法第31條第2項第7款係屬法規命令之性質，與法律具相同效果，有防止假性競爭違法情事之目的，是其認定有政府採購法第50條第1項第5款、第7款情形之一者，即以不予返還押標金之手段當有助防止假性競爭之目的，符合比例原則之「適合性原則」；且不予返還押標金之手段與防止假性競爭之目的間，以政府採購公平性資公益考量，其手段與所追求之目的間亦合乎「狹義比例原則」，是工程會104年7月17日令並無違反比例原則之虞。

③蓋政府採購法第31條第2項第7款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型，事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，主管機關所為之認定，具有法規命令性質（參見本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議），是工程會104年7月17日令係屬法規命令之性質，行政法院僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則。苟其無違反法律保留及法律優位原則，行政法院應受其拘束，不得以自己之解釋代替主管機關之一般性認定（最高行政法院104年度判字第239號判決意旨同此結論），是工程會104年7月17日令並無違反法律一般原理原則之問題。

㈢系爭標案投標須知第54點之規定係屬公法契約之性質，原告於投標前，業已與被告合意認可相關投標須知之規定，是原告自應受系爭標案投標須知之規範拘束甚明：

⑴按「標案既已限定投標資格為貿易商，而參與投標者應非為無經驗之人，且相關投標須知均事先公告，投標廠商有充分時間評估相關風險，足認機關並無乘他人急迫、輕率之情事，自無違行政程序法第8條規定之誠信原則。又投標須知中之約定，屬公法契約之內容，尚不涉人民權利、義務者，自無以法律規定之必要，則約定即無違憲法第23條法律保留原則。」（最高行政法院95年度判字第815號判決意旨參照）

⑵系爭標案投標須知第54點載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳（無押標金者免列）…（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。附記：主管機關認定之情形如下（行政院公共工程委員會104年7月17日工程企字第0000000000 0號令）：1.有政府採購法第48條第1項第2款之『足以影響採購公正之違法行為者』情形。2.有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。3.容許他人借用本人名義或證件參加投標。4.廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第87條各項構成要件事實之一。5.廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，就有關招標、審標、決標事項，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」。查原告於投標前，已認知上開投標須知規定，有自主決定權，猶能決定參與循該投標須知所辦理之政府採購標案，而有投標之舉，亦簽立108年3月25日切結書可稽，認同系爭標案中「對廠商之責任，包括刑事、民事與行政責任，已充分瞭解相關子法令規定，並願確實遵行」等語，顯係原告與被告合意認可系爭標案投標須知之規則，原告既依系爭標案投資須知之要約而同意承諾參與投標，自應受此公法上之「投標契約」拘束，則招標文件中所規定得不予發還押標金之情形，自有拘束投標廠商之效力。從而，原告與萬代公司之投標行為既有違政府採購法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之規定，則被告依工程會104 年7 月17日令及政府採購法第31條第27款規定暨系爭標案投標須知第54點之規定，不予發還原告所繳納之押標金新臺幣30萬元，於法自屬有據。

五、本件之爭點即為：原告於系爭採購案時，於招標文件與其他投標競爭廠商萬代公司使用相同之聯絡電話，是否構成政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」？被告沒收原告繳納之押標金30萬元，是否適法？

六、本院之判斷：

㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第31條第2項第7款、第50條第1項分別定有明文。

㈡上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭採購案公開招標公告、投標須知、原處分、異議處理結果、臺中市政府108年7月17日府授法申字第0000000000號函暨檢附之申訴審議判斷書在卷可稽（見申訴審議判斷卷第52-76頁、臺中高等行政法院108年度訴字255號卷【下稱255號卷】第39至51頁），堪信為真實。

㈢按工程會91年11月27日以工程企字第09100516820號函令：機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。上開函釋係主管機關對於「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之法律要件所為例示性之詮釋，並未逾越母法意旨，本院自得援引參酌。原告主張上述函釋內容係屬權力濫用原則、不當連結及違反比例原則與平等原則等語，核其主張內容無非強調本件應該考慮殯葬行業之特殊性質（諸如小型公司，外地工作，必須斟酌個案，電話可能誤植等），然查政府採購之目的即為經由公開透明之招標程序，滿足政府採購法第1條之立法宗旨：提升採購效率與功能，確保採購品質。而政府採購法第50條第1項第5款之立法理由係為「防止假性競爭行為」（參見91年2月6日修法理由說明）。因此上述函釋內容以不同廠商間存有相同通訊及聯絡方式列為重大異常關聯，僅係法條文義之客觀詮釋，並無恣意曲解或者超越立法目的之聯結，原告上述主張，並非可採。復按工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。」上開函文亦於同日刊登於行政院公報，具法規命令之性質，合先敘明。

㈣本件原告坦承確與萬代公司使用相同電話號碼，並有相關投標信封等文件附卷可證，並經原告負責人陳献昌於另案（本院109年度簡字第18號）到庭證稱：「我在北部工作，請朋友找地方設立萬世公司，後來要去國稅局申請發票時，因為沒有電話無法申請，就跟原告借這支電話。業務上聯絡使用這支電話，有時候會請原告幫我處理請款相關事宜。」等語（見本院109 年度簡字第18號卷第134 至135 頁）。證人即萬代公司員工江靜枝證稱：「我是原告公司（按即萬代公司）之員工，兼職，被告機關所打的電話是我接的，被告機關打給萬世公司是王小姐接的，系爭採購案我協助萬世公司繕打基本資料，有時候我也會幫萬世公司匯款之類的事務。」等語（見本院109 年度簡字第18號卷第137 至138 頁）。證人即萬代公司員工王艿鳳證稱：「我是原告公司（按即萬代公司）之員工，我應徵的時候就是原告公司（按即萬代公司），勞健保是原告公司（按即萬代公司）幫我投保，我們沒有分公司主體是誰，電話來就接，是萬世公司負責人陳献昌請我幫忙收處分書。」等語（見本院109 年度簡字第18號卷第139 頁）。根據上開證述內容，原告與萬代公司不僅於業務上使用相同電話號碼，萬代員工亦同時接受原告負責人陳献昌之委託，為原告處理事務，甚至替原告繕打系爭採購案之投標基本資料，依據競爭法之規範精神，足認原告與萬代公司關係熟稔密切，就系爭採購案，並非具有實質競爭關係之獨立公司。

㈤再查證人即被告承辦系爭採購案之人員江文祥證稱：「要寄公文時，我依照信封上面的電話通知兩家不同廠商來領處分書正本，分別由不同小姐接，都說是不同公司的員工。」等語（見本院109年度簡字第18號卷第136至137頁）。本件應送達原告之處分書，則由證人王艿鳳於當日13時51分持原告之大、小章領取等情，亦有送達證書在卷可憑（參見第255號卷第355頁），益證原告不僅與萬代公司共用電話，甚至連公司之大、小章都由萬代公司之員工持用，顯見就系爭採購案而言，原告與萬代公司確有重大異常關聯。

㈥按具有水平競爭關係之同業廠商間，在業務競爭關係中，仍然保持和諧感情，相互協同合作，並無可議之處，甚至可能視為在商場經營中，競爭與合作併存之傳奇美談；但就政府採購鼓勵實質競爭，確保採購品質之目的而言，共用聯絡方式之假性競爭，顯然違反政府採購法之立法宗旨。從而原告主張應發生實際損害「效率競爭」之結果，作為認定個案事實是否「實質影響採購公正」之判準等語，並無可採。從而，被告據此沒收押標金30萬元，並無違誤，原告訴請撤銷原處分，並作成返還押金之行政處分，自屬無據。

七、綜上所述，原處分於法有據，異議處理結果與申訴審議判斷遞予維持，亦屬適法，原告之訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。

行政訴訟庭法 官 張升星