最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第330號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第330號

上訴人

蔡朝榮

訴訟代理人

余景登 律師

被上訴人

行政院衛生署中央健康保險局

代表人

戴桂英

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國100年11月29日臺北高等行政法院100年度訴字第1304號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係設於臺南市○區○○路○○○巷63之1號蔡朝榮內科診所負責醫師，於承辦全民健康保險醫療業務期間，經被上訴人南區業務組配合檢調單位偵辦，於民國98年1月7日至10月26日期間派員訪查上訴人診所及原判決附表所示養護機構人員，發現上訴人有未實際對上述養護機構之服務對象看診，卻取用其等之全民健康保險晶片卡（下稱健保卡）予以盜刷，並製作不實就診病歷，向被上訴人虛報95年4月至97年11月間多筆醫療費用計新臺幣（下同）680,366元之情事，因上訴人觸犯刑事責任部分已經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官以98年8月27日98年度偵字第1225、1227、1229、3139、7550、8922、9382、9384、9375、9379、9808、9812號緩起訴處分在案，被上訴人乃依全民健康保險法第72條前段規定，以99年8月13日健保南字第0990034653號處分書（下稱原處分）對上訴人處以所虛報費用金額2倍之罰鍰計1,360,732元。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）緩起訴為刑事法律處罰，並非不起訴處分，上訴人經臺南地檢署檢察官以前述緩起訴處分書命繳納120萬元之緩起訴處分金，依行政罰法第26條第1項規定，應不得再處同種類行政罰，亦不得再依行政罰法第26條第2項規定裁處。（二）另就法律漏洞而言，行政罰法第26條第2項未將緩起訴處分納入適用，係立法者有意為之，並非法律漏洞，故被上訴人於上訴人經緩起訴後再對上訴人為裁罰，顯屬行政權行使逾越立法自由之界限，違反權力分立原則。（三）退步言，緩起訴處分縱非刑事法律處罰，亦屬裁罰性處分，依行政罰法第24條第2項確立之法治國一行為不二罰原則，亦不應再重複裁處，原處分應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：上訴人雖經臺南地檢署檢察官緩起訴處分確定在案，但依法務部行政罰法諮詢小組94年7月28日第1次會議結論及95年12月22日第5次會議結論，緩起訴處分為不起訴處分之一種，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰，自不符合行政罰法第26條之規定，故仍得就其違反行政法上義務之行為裁處之，已經法務部99年6月15日法律字第0999013638號函示維持原見解，且與本院99年度判字第1050、1255、1174號及100年度判字第114號等判決意旨相符。是以被上訴人以上訴人虛報金額680,366元，依行為時全民健康保險特約及管理辦法第67條第1項第2款、第68條第1項第4款規定，終止與上訴人診所之特約，並依全民健康保險法第72條規定處以虛報醫療費用2倍之罰鍰，應無違誤。上訴人訴稱原處分違反一行為不二罰原則，顯有誤解等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查上訴人係承辦全民健康保險特約醫事服務機構「蔡朝榮內科診所」之負責醫師，未實際對原判決附表所示各養護機構之服務對象看診，卻夥同養護機構負責人或護理長等人以提供常備藥物方式取得養護機構院民之健保卡予以盜刷，並製作不實就診病歷，向被上訴人虛報渠等95年4月至97年11月間之多筆醫療費用計680,366元，上訴人已於偵查中供承犯罪事實，而經臺南地檢署檢察官予以緩起訴處分，並命應支付120萬元及提供義診40小時，上訴人已對於檢察官上開所命事項履行完畢，而被上訴人則審認上訴人上開違規情事，未經刑事處罰，以原處分對上訴人處1,360,732元罰鍰，上訴人循序申請爭議審議及提起訴願，均經爭議審定及訴願決定予以駁回等情，為兩造所不爭執。（二）依全民健康保險法第72條前段之規定，凡全民健康保險特約醫事服務機構以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用者，被上訴人即應按其領取之醫療費用處以2倍罰鍰。上訴人上開未實際對保險對象看診，而盜刷健保卡，並製作不實就診病歷向被上訴人虛報醫療費用計680,366元之行為，自符合上開規定之違規情形。又上開上訴人違規行為之事證已明，則上訴人另指稱：其係因所僱用之業務員李國明提出偽造之教學醫院開立處方，以代領慢性病長期藥物為由，而請求上訴人開立釋出型處方，俾自行至藥局領藥，但李國明反與不肖藥局勾結乙節，無論真偽，均核與上訴人行政違章責任之認定不生影響，附此敘明。（三）上訴人雖援用普通法院刑事裁判要旨及法律座談會結論暨學者之見解，資以主張緩起訴處分命上訴人履行之財產上事項，具有實質處罰及制裁效果，縱非屬刑事處罰，亦可認屬於行政不法效果之行政罰，而指摘原處分違反一事不二罰原則云云。惟：⒈對照修正前後之行政罰法第26條第2項規定，修正前雖僅規定「前項行為如經不起訴處分……者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」而於修正後，始增列「緩起訴處分」及其他項目，但緩起訴處分非刑事處罰，亦非對違章行為之行政裁處，乃法理所當然，向為本院採行之見解，故修正規定予以增訂，不過為避免爭議，而將原屬法理，並為本院採行之實務見解予以明文化，並不因修正前後規定之不同，而影響緩起訴處分屬性之認定。⒉又基於憲政上之權力分立原則，緩起訴處分所附非刑事處罰亦不屬行政裁罰之處遇措施，非經立法創設，實無從認定其具有減免行政責任之效果。而依修正後行政罰法第26條第3項之規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，經緩起訴處分確定且經命支付緩起訴金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，固應於行政裁處之罰鍰內扣抵之，惟此新創設之法效果，依同法第45條第3項之規定，須行為經緩起訴處分確定，而未經行政罰之裁處，或曾經裁處，但經訴願、行政訴訟或其他救濟程序撤銷，而於修正施行後重新裁處者，始有上開規定之適用。易言之，修正後行政罰法第26條第3項，依同法第45條之規定，係有限度之溯及既往生效，凡在修正規定施行之前發生之違章行為，已經行政裁處者，亦無從因上開規定之增訂，而變更其原有之規制效果。（四）是故本件上訴人既有全民健康保險法第72條前段規定之違規行為，且已經檢察官緩起訴處分確定在案，則被上訴人依其虛報醫療費用之金額，作成原處分處以2倍之罰鍰，自屬適法有據，核無違反一事不二罰原則之處。綜上所述，本件上訴人上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，爭議審定及訴願決定予以維持，核無不合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）遍查卷內資料，李國明並非上訴人業務員，原判決認定李國明為上訴人業務員之事實，與卷內資料不相適合，有判決理由矛盾之違法。（二）上訴人經臺南地檢署檢察官為緩起訴處分，命上訴人繳納緩起訴處分金120萬元，具有替代刑罰之效果，實質上應屬於行政罰法第26條第1項所稱之「刑事法律處罰」，而有行政罰法第26條第1項「一事不二罰」規定之適用；且不得視為不起訴處分，故不得依行政罰法第26條第2項規定裁處等語，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定、爭議審定及原處分，或發回原審法院更為審理。

六、本院查：（一）按「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」乃本件裁罰處分作成時之行政罰法第26條所明定。又檢察官依刑事訴訟法第253條之1規定所為緩起訴處分之性質，實屬附條件之便宜不起訴處分；檢察官為緩起訴處分時，依同法第253條之2第1項規定，對被告所為之措施及課予之負擔，係一種特殊之處遇措施，並非刑罰。故一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，經檢察官為緩起訴處分確定後，行政機關自得依違反行政法上義務規定裁處，乃上開行政罰法第26條第2項當然之解釋。此由該條項100年11月23日修正施行時，業增列「緩起訴處分確定」為得裁處行政罰之項目（按修正後條文為：「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」）及其修正理由可明。（二）本件被上訴人98年1月7日至10月26日期間派員訪查上訴人診所及原判決附表所示養護機構人員，發現上訴人有未實際對上述養護機構之服務對象看診，卻取用其等之健保卡予以盜刷，並製作不實就診病歷，向被上訴人虛報95年4月至97年11月間多筆醫療費用計680,366元等違章事實，業經原判決依法認定在案，且為上訴人所不爭執，事實已明確。雖原判決理由將本件違章事實之仲介人李國明載為上訴人之業務員，固稍有不妥，然因上訴人之違章事實已屬明確，並不因證人李國明之身分是否為上訴人之業務員而受影響，是以上訴意旨執此作為上訴理由，因與判決結果不生影響，尚難認有理由。（三）次按全民健康保險法第72條前段規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰……。」（上開規定已於100年1月26日修正公布，但尚未施行）。又按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」。行政罰法第26條於100年11月23日修正施行增訂第3項為：「第1項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」。同時增修之該法第45條第3項規定：「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之；曾經裁處，因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷，而於修正施行後為裁處者，亦同。」其修正理由說明四載稱：「本法修正施行前，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，其經檢察官為緩起訴確定後，行政機關依第26條第2項規定裁處行政罰者，因已為裁處，不宜再適用修正條文第26條第3項規定，以免有違法安定性原則。……」，可知若非屬上開第26條第3項修正施行前未裁處之案件，或曾經裁處，因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷，而於修正施行後為裁處者，依第45條第3項規定，並無適用第26條第3項規定之餘地。本件裁處時間係99年8月13日，有原處分書在卷可稽，因此，本案非屬上開第26條第3項100年11月23日修正施行前未裁處之案件，核無上開第26條第3項規定之適用。是以被上訴人依上訴人虛報醫療費用之金額，作成原處分處以2倍之罰鍰，自屬適法有據，核無違反一事不二罰原則。上訴意旨猶以前詞謂：本案有行政罰法第26條第1項「一事不二罰」規定之適用，被上訴人及原判決不予適用，有適用法規不當之違法云云，無非係其歧異之法律見解，自無可取。（四）另按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」固為行政罰法第18條第1項所規定，並參酌行政罰法之主管機關法務部曾以98年12月1日法律決字第0980049815號函，就裁處罰鍰時得否減除行為人因緩起訴處分之支付金錢負擔一節，釋示得斟酌行政罰法第18條第1項規定，於法定罰鍰金額範圍內裁量減輕罰鍰額度等語之見解，應認就同一行為已受緩起訴處分而附有支付金錢負擔之受罰者，另為行政罰之裁處時，關於該受罰者是否因緩起訴處分所應履行之金錢支付而影響其資力，屬裁處罰鍰時應予審酌之事項。惟按上引全民健康保險法第72條前段規定，係按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰，立法上並未賦予主管機關對罰鍰有裁量範圍，因被上訴人無裁量餘地而依法按其領取之保險給付或醫療費用對上訴人裁處以2倍罰鍰，尚無裁量怠惰或不當情形。又查本件為違反全民健康保險法之事件，並非稅捐稽徵事件，故無稅捐稽徵法第48條之3規定之適用。而依前引行政罰法第5條條文明示，係規定應適用「行政機關」裁處時法律或自治條例，由條文內容可知所謂「裁處時」，不包括行政救濟期間（訴願或行政訴訟期間）之法律或自治條例，已屬甚明。是此與稅捐稽徵法第48條之3所稱之裁處時包括訴願及行政訴訟時，二者顯有不同。均併此敘明。（五）綜上，上訴主張均無可採，從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將爭議審定、訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異