最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第825號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第825號

上訴人

秀中實業股份有限公司

代表人

陳雅惠

訴訟代理人

楊思莉律師

被上訴人

金門縣港務處

代表人

吳世榮

訴訟代理人

沈炎平律師

上列當事人間船舶碼頭事件，上訴人對於中華民國101年2月2日臺北高等行政法院100年度訴字第1227號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國90年2月至92年9月間委託船舶運送貨物使用金門港料羅港區，被上訴人依行為時（下同）商港法向上訴人收取棧埠業務費（碼頭通過費及裝卸管理費）新臺幣（下同）2,451,194元，並依規費法規定，加計滯納金及利息一併徵收。被上訴人先以93年3月9日港秘字第0930000283號函限上訴人於文到1週內繳納（此次處分未載明上訴人之法定代理人姓名，且未向上訴人之法定代理人為送達，其處分程式及送達程序均有未合），繼以93年8月6日港棧字第0930001033號函（下稱原處分），限上訴人於93年8月16日前如數繳納，逾期將依法辦理，惟逾期未據上訴人繳納，乃以93年8月23日港棧字第0930001124號移送書移送法務部行政執行署臺北行政執行處（下稱臺北行政執行處）行政執行（案號：93年度商港罰執特字第94304號）。經臺北行政執行處以「處分書未記載法定代理人，未經合法代理」為由，以95年10月19日北執甲93年商港罰執特字第00094304號函退案。而上訴人於93年10月23日以93年秀字第093102301號函檢附原處分，向被上訴人表明不服。被上訴人以93年11月8日港棧字第0930001507號函復上訴人確認其處分無誤。被上訴人復以96年1月26日港棧字第0960000364號函（下稱被上訴人96年1月26日函），限上訴人於96年2月6日前如數繳納，逾期將依法處理，惟逾期仍未據上訴人繳納，遂以96年3月29日港棧字第0960001441號移送書移送臺北行政執行處行政執行（案號：北執甲96年費執特字第33308號）。上訴人對於被上訴人96年1月26日函不服，提起訴願，遭金門縣政府認上訴人係對非行政處分提起訴願，屬程序不合法，以97年4月23日96年度府訴決字第018號訴願決定不受理。上訴人循序提起行政訴訟，前經原審法院97年度訴字第1708號判決（下稱原審前判決）撤銷該訴願決定，並命訴願決定機關為實質審查，另為適法之處分。兩造對原審前判決分別提起上訴，經本院分別以99年度裁字第2669號裁定及99年度判字第1162號判決駁回上訴確定在案。金門縣政府嗣於100年5月27日100年度府訴決字第001號訴願決定，原處分中關於90年3月份、4月份及6月份各15噸核計之裝卸管理費及碼頭通過費部分撤銷，其餘訴願駁回。上訴人對於不利於上訴人部分不服，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第1227號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定不利於上訴人部分。

二、上訴人起訴主張略以：

(一)、依商港法第15條授權規定訂定之「金門縣金門港港埠業務費費率表」，由交通部核定自90年1月1日施行，而施行前之棧埠業務費係依「縣府六八坊財字第8928號函」徵收「碼頭維護費」，惟「縣府六八坊財字第8928號函」於90年1月12日遭金門縣政府以府建字第9001688號函廢止，由其廢止之說明及過程可知，係為修正不合時宜之「縣府六八坊財字第8928號函」，將港埠管理費改依國際商港棧埠管理規則（按，93年1月30日交通部交航發字第093B000010號令修正發布名稱為商港棧埠管理規則）第90條之規定，以約定之方式收取，足見「金門縣金門港港埠業務費費率表」就管理費之性質係定性為私法關係。

(二)、本件裝卸管理費及碼頭通過費之核定，係屬交通部執掌之事項，是交通部就國際商港棧埠管理規則第90條管理費之定性，於本件自應有適用餘地。又裝卸管理費及碼頭通過費收取時，金門港裝卸業務已由金門碼頭裝卸隊（嗣改組為金港服務企業有限公司【下稱金港公司】）承攬，故被上訴人主張斯時金門港裝卸業務尚未開放承攬云云，顯與卷證不符。另依財政部臺灣省北區國稅局金門服務處93年5月25日北區國稅金門一字第0931002101號函意旨，被上訴人就其向裝卸承攬業者收取之費用，應開立統一發票，足見其係立於事業單位而非公權力主體之地位，故本件裝卸管理費之爭議應為私法事件。

(三)、被上訴人如欲將裝卸管理費委託金港公司代為徵收，依規費法第5條及行政程序法第16條規定，應將委託金港公司代向貨主徵收裝卸管理費之事實及其依據之法規予以公告，並刊登於政府公報或新聞紙，然被上訴人僅空言其與金港公司開會協議後，即將裝卸管理費之收取委託由金港公司代為徵收，於法未合。

(四)、依國際商港棧埠管理規則第90條規定及交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋意旨，本件裝卸管理費之給付義務人應為船舶貨物裝卸業者即金港公司，並非上訴人，被上訴人竟因金港公司已結束營業，無法依約向其收取裝卸管理費，而轉以行政處分命上訴人繳納，甚而聲請行政執行，於法不合。

(五)、被上訴人向上訴人收取裝卸管理費和碼頭通過費無法源依據，違反行政程序法第4條依法行政原則。上訴人委託金港公司所為者乃碼頭提貨之裝卸作業，故裝卸費為每噸108元，縱上訴人未向金港公司繳納全部每噸108元之裝卸費（含裝卸管理費18元），依法亦僅有金港公司可向上訴人請求支付，被上訴人並無直接向上訴人收取裝卸費之權限，蓋其與上訴人間並無委託裝卸之契約關係。是以，被上訴人實無權限請求上訴人對其支付裝卸費之全部或一部，亦無由以行政處分要求上訴人繳納該等費用等語，爰求為判決撤銷原處分及訴願決定不利於上訴人部分。

三、被上訴人答辯略以：

(一)、裝卸管理費及碼頭通過費之性質乃屬公法上規費，而非私法性質之給付，此乃因被上訴人係金門縣政府所屬之行政機關，與高雄港務局、基隆港務局等係行政院交通部所屬事業機構之定位不同所致。參酌「金門縣金門港港埠業務費費率表」貳棧埠業務費中之說明所載，上訴人所應繳納之裝卸管理費及碼頭通過費乃被上訴人於92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬前，依慣例委由金港公司併其裝卸費代徵收，斯時金門港料羅港區裝卸業務尚未開放承攬，碼頭使用權仍屬被上訴人所有，而裝卸管理費和碼頭通過費乃被上訴人基於行政機關之地位，提供碼頭設施供貨主使用所徵收之使用規費，屬對特定對象提供其使用所徵收之規費。且依高雄高等行政法院90年度訴字第1871號判決意旨，碼頭通過費為使用規費。又碼頭通過費與裝卸管理費均係以「費用」為名，其所依據者為交通部90年1月9日交航90字第000355號函核定於90年1月1日起實施之「金門縣金門港港埠業務費費率表」，且其收取具強制性，乃被上訴人立於公權力主體地位、適用公法法規，對通過碼頭者所收取之費用。至上訴人提出之統一發票，其開立時間為96年3、4月間，即92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬後，核與本件上訴人所應繳納之碼頭通過費、裝卸管理費為92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬前，依慣例委由金港公司併其裝卸費代徵收者之時空背景完全不同。

(二)、本件支付裝卸管理費和碼頭通過費之義務人為上訴人而非金港公司。蓋本件裝卸管理費乃被上訴人依商港法第15條規定及交通部90年1月9日交航90字第000355號函核定自90年1月1日起實施之「金門縣金門港港埠業務費費率表」辦理徵收，舉凡委託船舶載運物資通過金門港港區，應徵收棧埠業務費每噸20元（含裝卸管理費18元、碼頭通過費2元），係基於行政機關之地位，向商港使用者所徵收之使用規費，屬對特定對象提供其使用所徵收之規費（本院91年度判字第1866號判決參照），是被上訴人固依慣例及規費法第5條規定，將裝卸管理費委由金港公司併其裝卸費代徵收，惟依使用者受益者付費原則，本件裝卸管理費自應由實際使用碼頭裝卸貨物之上訴人負擔等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。

四、原判決略以：

(一)、國際商港棧埠管理規則第90條固規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。」交通部94年8月18日交航字第0940009254號函係交通部就國際商港棧埠管理規則第90條之管理費性質應原審之函詢所表示之意見，其意見要旨略以：「……三、有關本案本部意見如下：(一)各港陸續實施碼頭工人改制，將裝卸業經營權釋放予船舶貨物裝卸承攬業，而所收取之管理費，屬各港營收項目之一，故本部85年9月修正該管理規則時，所列增訂該條文之立法理由為：『規定商港管理機關得向船舶貨物裝卸承攬業收取管理費，以維港埠之營運。』(二)商港棧埠管理規則第90條規定：『商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。』本條之『商港管理機關』係指港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），與港務或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱『機關』及『公有設施使用規費』之適用範圍。(三)本案費用依法係由船舶貨物裝卸承攬業者負擔支付，不涉及航商或貨主一方，爰商港管理機關與船舶貨物裝卸承攬業者不宜約定直接由船舶貨物裝卸承攬業者所受委託之船東、船務總代理、港口代理、貨主負擔支付。」是知上開國際商港棧埠管理規則第90條規定，係交通部於85年修正該規則時，為維持港埠之營運而增訂。亦即原交通部所轄各港，除臺中港自開港以來，船舶貨物裝卸承攬業即由民營公司經營，並向臺中港務局繳交管理費外，其他各港自87年間起，始陸續實施碼頭工人制度合理化改制，將裝卸業開放民營，並由各該商港管理機關向民營業者收取裝卸管理費。而所收取之管理費，依上開管理規則第90條規定，係指商港管理機關即港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），屬各港營收項目之一，與港務局或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有公共設施使用規費」之適用範圍。蓋因交通部所轄各商港管理機關（即港務局）對於民營裝卸承攬業負監督管理及提供良好作業環境之責，對於碼頭裝卸秩序之維持、勞安衛生業務之行政督導及港區交通、環保之維護等，皆須配置相當人力物力；且商港管理機關亦需負擔與裝卸作業相關之港埠設施如碼頭、倉棧、港區道路、照明等之設置、管理及維護費用，是以收取裝卸管理費以支應上述各項港埠營運費用之支出有其必要性等情，乃有交通部復原審法院93年度訴字第2670號案件之上開覆函。依上開覆函，乃指交通部所屬之各港務管理機關即港務局向該港區船舶貨物裝卸承攬業所收取之裝卸管理費係屬各港務局之營業收入。且之所以將各港務管理機關即港務局收取之裝卸管理費視為營業收入之原因，係因各港務局自87年間開始，陸續將碼頭之裝卸承攬業務開放民營，始因而有此制度上之變革。本件依金門縣政府組織自治條例第13條第1項、第16條及金門縣港務處組織規程第1條規定可知，被上訴人係屬金門縣政府所屬之行政機關，與高雄港務局、基隆港務局等係屬交通部所屬之國營事業機構，其法律地位與屬性本有不同，被上訴人既為金門縣政府所屬行政機關，且於92年10月前，其所轄金門港料羅港區之碼頭裝卸承攬業務尚未開放民營，於此之前，自無上開交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋針對高雄港及基隆港等屬國營事業機構且港區裝卸承攬業務已開放民營所收取裝卸管理費性質所為釋示之適用。又本件被上訴人報請交通部通過之「金門縣金門港港務業務費費率表」固自90年1月1日起實施，但其有關棧埠業務費裝卸費收取之章節已特別註明：「……一、本港尚未指定國內商港，暫緩辦理棧埠開放承攬業。二、現況本港裝卸工作僅由金門碼頭裝卸隊承攬，經考量原有員額生計及消費者負擔，在棧埠承攬未開放前，裝卸費保持原核定費率，但依碼頭使用者付費原則，參照國際商港棧埠管理規則第90條收取裝卸管理費，目前臺省各港口最低每噸18.84元，本港建議每噸計徵18元。三、本港指定國內商港後，依程序呈報公告辦理開放裝卸承攬，其裝卸費率再檢討送審。」可知，在被上訴人於92年10月間開放碼頭裝卸承攬業務前，金門港料羅港區之所有權及使用權事實上仍屬被上訴人所有，且被上訴人係依照碼頭使用者付費原則，「參照」國際商港棧埠管理規則第90條規定及臺灣省各港口之收費標準，仍維持其原核定費率計費，亦即於碼頭承攬業務開放前，被上訴人並非已「依照」國際商港棧埠管理規則第90條規定向各裝卸承攬業者依約定方式收取管理費，而僅係「參照」即參考國際棧埠商港管理規則所定及臺灣省各港口之收費標準酌定其收費標準，衡諸交通部上開函釋係針對交通部所屬各港務管理機關將碼頭裝卸承攬業務開放民間業者承攬後，始將裝卸管理費定性為私經濟關係之營運收入，本件被上訴人於92年10月前既尚未將金門港料羅港區之裝卸業務開放民間業者承攬，其仍擁有該港區之所有權與使用權，被上訴人自得依規費法第9條第1款規定向使用該港區之上訴人，依法收取規費法第8條第1款所定之使用規費。

(二)、財政部臺灣省北區國稅局金門服務處93年5月25日北區國稅金門一字第0931002101號函係答覆被上訴人所詢，向裝卸公司收取裝卸管理費，是否可據以申請統一發票開立乙節之覆函，其發函日期及被上訴人發函詢問日期均在93年5月間，又上訴人所提出佐證之統一發票，其開立日期亦均在96年3月及4月間，均在被上訴人92年10月間開放碼頭裝卸承攬業務之後，斯時被上訴人所屬之金門港料羅港區既已將碼頭裝卸承攬業務開放民營，性質上已與交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋之情形相同，其所收取之裝卸管理費即屬立於私經濟主體所為私經濟行為之營業人收入，財政部臺灣省北區國稅局金門服務處釋示其可依法申請開立發票，被上訴人爰申請發票開立使用，乃屬事理之當然，但與金門港料羅港區尚未開放民營前，碼頭所有權及使用權仍屬被上訴人所有之情形迥不相同，自不得援碼頭開放民營後之情形，推論碼頭開放民營前之管理費收取，亦屬被上訴人立於私經濟主體之營運收入，此由被上訴人於開放民營前所收取之系爭棧埠業務費於其預算科別中，係將上開費用之收取列入使用規費項目中，收取後亦繳回縣庫，即可得知。

(三)、被上訴人係屬金門縣政府所屬之行政機關，與高雄港務局、基隆港務局等係屬交通部所屬之國營事業機構，其法律地位與屬性並不相同，且92年10月前金門港料羅港區碼頭裝卸承攬業務尚未開放民營，無交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋之適用。且因開放民營前，碼頭之所有權及使用權仍屬被上訴人所有，被上訴人依照「金門縣金門港港埠業務費費率表」所定碼頭使用者付費原則，參考國際商港棧埠管理規則第90條規定及臺灣省各港口之收費標準酌定其收費標準，並以90年2月至92年9月間委託船舶運送貨物使用金門港料羅港區碼頭場所及設施之上訴人為徵收使用規費之對象，於法並無不合。又行政機關如欲將其規費之徵收業務委託民間團體辦理，依法須將委託事項及法規依據公告於眾，並應刊登政府公報或新聞紙。被上訴人雖稱其係與金港公司開會協議後，決定委託金港公司將裝卸管理費併入裝卸費中，由金港公司代被上訴人徵收，然迄未能將其委託金港公司代為徵收系爭使用規費之相關公告陳送原審，是其所稱已委由金港公司代為徵收使用規費等情，尚乏所據，自不可採。故本件有權向上訴人主張徵收使用金門港料羅港區規費者，厥為被上訴人，金港公司因未經被上訴人合法委託，自無權主張代被上訴人向上訴人徵收使用規費。今被上訴人以原處分向上訴人徵收該使用規費，合乎法律規定。縱被上訴人確將徵收權限委託金港公司行使，依諸本院96年判字第1916號判例意旨，亦無妨於被上訴人之徵收權限。

(四)、上訴人雖援引原審法院93年度簡字第1045號判決、臺灣高等法院96年度重上更(一)字第209號民事判決、以及本院96年度判字第257號、97年度判字第820號、97年度判字第822號、97年度判字第823號、98年度判字第927號、98年度判字第1512號、100年度判字第1438號判決等為證，據以證明系爭裝卸管理費應屬私法性質之營業收入，並非規費，然上訴人所引據之上開判決，其涉訟之事實大多為關於營業稅之爭議，且與本件之基礎事實為被上訴人係屬行政機關，並係在被上訴人將金門港料羅港區裝卸承攬業務開放民營之前所發生之事件迥不相侔，非可比附援引。

(五)、綜上，上訴人所訴各節，均非可採，原處分除經訴願決定加以撤銷部分外，其餘部分並無違誤，訴願決定遞予維持該等部分，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。

五、本院查：

(一)、按行為時商港法第3條第2項規定：「國內商港，由省（市）政府主管，受交通部監督。」同法第15條規定：「商港管理機關與公私事業機構，向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請商港主管機關核准施行。（該法條於90年11月21日修正移為第3項：『商港管理機關與公私事業機構，向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請交通部核定。』）」次按福建省政府89年12月19日(89)閩二交字第8913268號公告：「公告金門港（包括料羅、水頭、九宮港區）為國內商港，並自90年1月1日施行。」再按福建省金門縣政府90年1月12日(90)府建字第9002031號函示：「『金門縣金門港港埠業務費費率表』業奉交通部核定自90年1月1日起實施，有關各項港務與棧埠業務費等應即依交通部所核定之費率表辦理徵收。」又按交通部90年1月9日交航90字第000355號函核定之「金門縣金門港港埠業務費費率表」第貳點「棧埠業務費」第(一)點「裝卸費」第1點「碼頭提貨裝卸費」中規定：「每噸108元。註：含裝卸管理費每噸18元。」說明中記載：「一、本港尚未指定國內商港暫緩辦理棧埠開放承攬業。二、現況本港裝卸工作僅由金門碼頭裝卸隊承攬，經考量原有員額生計及消費者負擔，在棧埠承攬未開放前，裝卸費保持原核定費率，但依碼頭使用者付費原則，參照國際商港棧埠管理規則第90條收取裝卸管理費，目前臺灣省各港口最低每噸18.84元，本港建議每噸計徵18元。三、本港指定國內商港後，依程序呈報公告辦理開放裝卸業承攬，其裝卸費率再檢討送審。」第(三)點「碼頭通過費」中規定：「碼頭通過費由貨方負擔……。一般貨物每噸2元。……」復按91年12月11日制定公布之規費法第6條規定：「規費分為行政規費及使用規費。」同法第8條第1款規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」同法第9條規定：「規費之繳費義務人如下：一、向各機關學校申請辦理第7條各款事項或使用第8條各款項目者。二、經各機關學校依法令規定通知應繳規費者。」同法第14條規定：「規費於繳費義務人申請辦理第7條各款事項或使用第8條各款項目時徵收之。但依其性質係於完成申請辦理事項後，始予徵收者，或屬於各機關學校依法令規定通知繳納者，由業務主管機關訂定繳納期限。」同法第20條規定：「（第1項）各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾2日按滯納數額加徵1%滯納金；逾30日仍未繳納者，除徵收15%滯納金外，並依法移送強制執行。（第2項）前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第16條第3項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」

(二)、又按行為時福建省金門縣政府組織自治條例第12條第1項（於93年2月19日修正公布名稱為金門縣政府組織自治條例，並將該法條移為第13條第1項）規定：「本府下設……港務處……等二級機關、分別受各業務主管局之督導，辦理特定業務；其組織規程另定之。」同條例第15條（該法條於93年2月19日移為第16條）規定：「本府得視實際需要，設事業機構；其組織自治條例由本府擬定，經縣議會通過，報請內政部備查。」次按行為時金門縣港務處組織規程第1條規定：「本規程依福建省金門縣政府組織自治條例第12條規定制定之。」（於93年6月25日修正規定：「本規程依金門縣政府組織自治條例第13條規定訂定之。」）準此，被上訴人與高雄港務局、基隆港務局之定位不同，高雄港務局、基隆港務局係行政院交通部所屬之事業機構，被上訴人則係金門縣政府所屬之行政機關。就裝卸管理費，被上訴人於90年1月1日前，係以碼頭維護費之名義徵收，嗣因「金門縣金門港港埠業務費費率表」經交通部90年1月9日交航90字第000355號函核定通過，被上訴人於92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬前（即自90年1月1日起至92年9月30日止），遂以裝卸管理費之名義徵收。斯時金門港料羅港區裝卸業務既未開放承攬，則該商港使用權仍屬被上訴人所有，被上訴人基於金門縣政府所屬之行政機關之地位，提供該商港設施予特定對象使用，並依商港使用者付費原則及商港法、「金門縣金門港港埠業務費費率表」規定，對使用該商港設施並通過該商港之特定對象，強制徵收裝卸管理費及碼頭通過費，核係港務公權力事項之行使，故裝卸管理費及碼頭通過費係屬使用規費之性質。本件上訴人於90年2月至92年9月間委託船舶運送貨物，使用金門港料羅港區設施並通過該商港，則被上訴人依商港使用者付費原則及商港法、「金門縣金門港港埠業務費費率表」規定，向該商港使用者即上訴人徵收系爭裝卸管理費及碼頭通過費（100年度府訴決字第001號訴願決定業已將原處分中關於90年3月份、4月份及6月份各15噸核計之裝卸管理費及碼頭通過費部分撤銷，故此部分不在起訴及上訴範圍內），並依規費法第20條規定，按滯納數額加徵15%滯納金，暨應納之規費及滯納金，自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依同法第16條第3項規定之存款利率，按日加計之利息，一併徵收，並無不合。

(三)、再由福建省金門縣政府92年4月22日府建商字第0920019709號函載：「……二、所陳情事項說明如下：(一)台端等所擔任之碼頭裝卸隊係54年為支援軍方物資搶運而成立，原名為碼頭勤務隊，73年更名為碼頭裝卸隊，81年組織碼頭運送職業工會，其所得來源係向商家收取貨物裝卸費用，並由所有隊員按上工工時均分，屬無僱主型態，87年起因金門地區開始課徵所得稅，商家為抵稅，經依縣議會及商會之要求下，對外收費應使用統一發票，及考量料羅港規模甚小、貨物量有限，為保障現有裝卸工人之生計權益，經所有成員之同意，由裝卸隊自行籌組民營公司，取代職業工會功能，與本府（金門港務處）之關係，係輔導裝卸作業及勞安等，同時無償提供工作場所及辦公處所，並無僱傭關係……。(二)……依據商港法等相關規定，港區裝卸業務承攬屬特許行業，需由港區管理機關之同意……。（三)為應棧埠業務民營化之驅勢，本府經研擬辦理『金門船舶裝卸業務開放承攬』，於91年10月1日召開研商『金門港船舶貨物裝卸業務民營化』座談會，邀集相關單位共同協商……，經協議在確保現有碼頭工人充分就業條件下開放5家承攬，規定『奉准籌設經營之裝卸業者，應優先僱用現有碼頭裝卸工人，俾期充分就業』，以維現有碼頭裝卸工人工作權。……」等情可知，於92年10月前，被上訴人所轄金門港料羅港區裝卸業務尚未開放予民間業者承攬，故福建省金門縣政府乃於91年10月1日召開研商「金門港船舶貨物裝卸業務民營化」座談會，邀集相關單位共同協商。至於54年成立之碼頭勤務隊、73年更名之碼頭裝卸隊、81年組織之碼頭運送職業工會、87年起由裝卸隊自行籌組之民營公司，並非依據商港法等相關規定，具備有關文書向被上訴人申請核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後營業之「船舶貨物裝卸承攬業」，且依卷附之公司及分公司基本資料查詢（明細）記載，金港公司所營事業為「1.經營倉儲業務及貨物堆高起重工程之承包。

2.清潔業務。」並無「船舶貨物裝卸業務之承攬」，益證金港公司並非「船舶貨物裝卸承攬業」，故系爭裝卸管理費及碼頭通過費徵收之對象應為金門港料羅港區使用者即上訴人。是上訴意旨主張由福建省金門縣政府92年4月22日府建商字第0920019709號函載內容可知，系爭裝卸管理費發生時，金門港料羅港區裝卸業務已開放給係屬「船舶貨物裝卸承攬業」之金港公司經營，「依照」國際棧埠管理規則第90條規定，系爭裝卸管理費及碼頭通過費徵收之對象應為金港公司，惟原判決因認於92年10月前，被上訴人所轄金門港裝卸業務尚未開放民營，乃判決本件無國際棧埠管理規則第90條規定及交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋之適用，其判斷顯與福建省金門縣政府92年4月22日府建商字第0920019709號函示事實不符，而有判決不依證據之違法云云，容有誤會，不足採信。又原判決縱或未敘明上訴人所提之上開證據及主張為何不足採信等節，亦不影響其判決之結果，尚難遽謂有判決不備理由之違法。

(四)、另按國際商港棧埠管理規則第90條固規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。」惟該規定之對象係「船舶貨物裝卸承攬業」。次按交通部94年8月18日交航字第0940009254號函固釋示：「……二、『國際商港棧埠管理規則』之法規名稱，已於93年1月修正為『商港棧埠管理規則』，合先敘明。三、有關本案本部意見如下：(一)各港陸續實施碼頭工人改制，將裝卸業經營權釋放予船舶貨物裝卸承攬業，而所收取之管理費，屬各港營收項目之一，故本部85年9月修正該管理規則時，所列增訂該條文之立法理由為：『規定商港管理機關得向船舶貨物裝卸承攬業收取管理費，以維港埠之營運。』 (二)商港棧埠管理規則第90條規定：『商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。』本條之『商港管理機關』係指港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），與港務或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱『機關』及『公有設施使用規費』之適用範圍。(三)本案費用依法係由船舶貨物裝卸承攬業者負擔支付，不涉及航商或貨主一方，爰商港管理機關與船舶貨物裝卸承攬業者不宜約定直接由船舶貨物裝卸承攬業者所受委託之船東、船務總代理、港口代理、貨主負擔支付。」惟該函釋乃係針對高雄港務局、基隆港務局等行政院交通部所屬之事業機構，且其港區裝卸業務已開放民間業者承攬，該「船舶貨物裝卸承攬業」所收取之裝卸管理費之性質所為之釋示。本件被上訴人既係金門縣政府所屬之行政機關，而非行政院交通部所屬之事業機構，且於92年10月前，其所轄金門港料羅港區裝卸業務尚未開放民間業者承攬，自無國際商港棧埠管理規則第90條規定及交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋之適用；至於92年10月後，其所轄金門港料羅港區裝卸業務既已開放民間業者承攬，被上訴人係以金門縣政府所屬之行政機關之身分，依行政契約關係向船舶貨物裝卸承攬業收取營運（業）收入（對價），其情形與交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋情形雷同，且因金門港（包括料羅、水頭、九宮港區）為國內商港，而非國際商港，故「參照」國際商港棧埠管理規則第90條規定，被上訴人對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。是上訴意旨主張原判決因認被上訴人隸屬於金門縣政府而非行政院交通部，遽謂系爭裝卸管理費及碼頭通過費並無國際商港棧埠管理規則第90條規定及交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋之適用，違反商港法第1條、第23條之2及國際商港棧埠管理規則第90條規定，而有判決不適用法規或適用法規不當之違法；且不論92年10月前、後，被上訴人所轄金門港料羅港區裝卸業務是否開放民間業者承攬，被上訴人均係金門縣政府所屬之行政機關，則原審對裝卸管理費及碼頭通過費法律性質之判斷，應無不同，詎原判決竟為不同之判斷，自有判決理由矛盾之違法云云，均有誤解，尚難採信。

(五)、綜上所述，原判決維持原處分除經訴願決定撤銷部分（即關於90年3月份、4月份及6月份各15噸核計之裝卸管理費及碼頭通過費部分）外之其餘部分，以及訴願決定不利於上訴人部分，而駁回上訴人在第一審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷原處分及訴願決定不利於上訴人部分，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異