最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第555號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第555號

上訴人

大禾多媒體股份有限公司

代表人

李永進

訴訟代理人

謝文倩 律師

訴訟代理人

陳紹倫 律師

被上訴人

國家通訊傳播委員會

代表人

石世豪

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國102年4月24日臺北高等行政法院101年度訴字第1947號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人經營之年代綜合台於民國99年3月16日9時播送之「台灣好骨氣」節目（下稱系爭節目），內容係由主持人參訪製作魚膠原蛋白之工廠，訪問該工廠之總經理，由其說明魚膠原蛋白產品之製作過程，另訪問專家，由其說明膠原蛋白對人體健康之益處，復穿插多位見證者說明使用魚膠原蛋白產品後之良好功效，已表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致廣告未與節目區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以99年7月13日通傳播字第09900216560號裁處書，處上訴人罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並命立即改正，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3日以上3個月以下之停播處分。上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第794號判決，將訴願決定及該裁罰處分均撤銷。嗣被上訴人依其101年6月13日第489次委員會議決議，以101年6月14日通傳播字第10148025210號裁處書（下稱原處分），認定上訴人前揭行為違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，處罰鍰60萬元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）系爭節目主持人訪問「台灣鯛小王子」王益豐，內容著眼於其製造「膠原蛋白」產品之歷程與製程；該節目另訪問訴外人黃康寧博士及「膠原蛋白達人」，乃係介紹「膠原蛋白」此一存在人體軟骨組織之蛋白質相關資訊、保養重點及對人體之好處等；另訪問罹有腳疾與筋骨痠痛之患者，係由其等分享對膠原蛋白攝取之經驗，並無針對特定商品、亦從未出現特定商品名稱。又系爭節目萃取液態魚鱗膠原蛋白成品之畫面，僅係黃色液體存放於燒杯中，未出現任何產品品名、包裝或可得辨認特定產品之外觀，尚無法因收視系爭節目而得以辨識特定商品，系爭節目內容並不符合被上訴人就節目廣告化揭示之三大查察重點。至被上訴人側錄之「台視健康娛樂台膠原蛋白廣告」內容，是否足以證明「魚鱗膠原蛋白」為一特定商品，實與系爭節目是否廣告化無涉。（二）系爭節目於上訴人經營之年代綜合台換照審議期間，業經被上訴人審認為合法，上訴人以該審查結果為信賴基礎，繼續播映該節目，其信賴自應受保護，被上訴人嗣後卻翻異其對系爭節目所為合法之認定，違反行政程序法第8條所定誠實信用原則與信賴保護原則。（三）上訴人於系爭節目播出前，曾依資訊性節目自律規範第6條規定，送交中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會審查，並依其審查建議刪除有違法之虞之內容，將節目內容調整為介紹「膠原蛋白」之相關消費資訊，並無針對特定商品，是上訴人自無違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之故意過失。（四）衛星廣播電視法第37條既針對違規行為設有按次連續處罰之規定，被上訴人即應將個別節目裁處前之所有播映行為均列入審酌範圍，惟被上訴人僅針對上開頻道於同年3月16日播送該節目之行為予以裁罰，其行為數之認定，顯然違反本院98年11月第2次庭長法官聯席會議決議意旨，且未盡行政程序法第36條規定之職權調查義務。（五）復按「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱裁處罰鍰處理要點），經立法院決議認定其具有實質裁罰權，不宜以行政規則作為裁罰依據，通知被上訴人修正，然被上訴人於本件適用96年9月4日修正之舊裁處罰鍰處理要點，依立法院職權行使法第62條第1、3項規定，該裁處罰鍰處理要點應已自動失效，原處分據以裁罰，即屬違法。且原處分書理由及法令依據第六點所載13次裁罰處分，均係被上訴人以分組委員會之決議所作成，違反處分時有效之國家通訊傳播委員會組織法第8條第2項、第9條第3項規定，具有違背法令之瑕疵，應予撤銷等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人對於電視節目內容之管理，係採事後追懲制，系爭節目於年代綜合台頻道申請換照期間播出時未予裁處，不代表被上訴人認定該節目內容符合規定；且被上訴人於年代綜合台申請換照期間，未曾審認系爭節目為合法，上訴人自無信賴之基礎存在，原處分自無違反誠信及信賴保護原則。（二）系爭節目內容雖為膠原蛋白之介紹，然其整體節目聚焦於特定工廠製作之魚膠原蛋白及詳細功效說明，並藉由訪問該工廠之總經理、專家，進行推介該工廠所生產之膠原蛋白，且節目中一再呈現萃取液態魚鱗膠原蛋白成品及飲用之畫面，另自生產過程、製造技術至服用成效，皆有正面且詳細之描述，並訪問該特定產品生產者，雖規避提及商品名稱，卻大量以節目來賓述說形式，推介使用效果，引發閱聽大眾等購買之意願（於節目中段即出現諮詢電話），並增加品牌認知、或增進產品的區別性（液態、魚鱗萃取），完全達到廣告的目的，符合節目廣告化或廣告節目化認定原則第15、16條規定，亦與被上訴人一再重申節目應與廣告區分之三大查察重點相符。另觀系爭節目所推介特定之「膠原蛋白」商品，亦曾於99年5月17日15時12分以廣告形式於台視健康娛樂臺播送，節目中並標示「廣告」二字，益見系爭節目係以節目化之形式推介宣傳特定商品，而未與廣告區分。（三）上訴人經營電視事業多年，理應知悉並遵守各項法令規定，況其前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，3年內業經被上訴人核處13次在案，尤應注意其節目與廣告之區分，詎其仍有本件違規行為之發生，顯見上訴人未善盡審查義務，依行政罰法第7條規定，自應就其違法行為負法律上責任。（四）頻道業者每一次公開播送節目均向不同之顧客群訴求，即每播送一次節目與廣告未區分之違法節目，即產生單一危害性，故應視為單一違規行為，而違反一行政法上義務，故上訴人以不同時間播出之節目，應視為不同數行為，應分別處罰。另被上訴人處理相似個案，舉凡新聞性、戲劇性、體育性及資訊性等各類型節目，皆依法調閱相關節目資料加以審視，如有違法均依行政程序處理，且對於不同播送日期及時段之節目或廣告，均就不同刊播事實內容，逐一認定處理，無違平等原則。（五）裁處罰鍰處理要點僅係被上訴人於廣電三法罰則規範之罰鍰範圍內，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使裁量權而訂頒之解釋性規定及裁量基準，屬行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，原則上無須法律授權，此觀司法院釋字第367、443號解釋理由書即明。又立法院係於通過100年度中央政府總預算案時，作成上開裁處罰鍰處理要點具有實質裁罰權，通知被上訴人修正之附帶決議，故上述決議並非立法院依立法院職權行使法第60條至第63條規定進行行政命令審查之結果，僅具建議性質，並無法律拘束力。（六）上訴人於3年內曾因違反衛星廣播電視法第19條第1項節目未與廣告區分之規定，經被上訴人裁罰13次，該等裁罰處分雖僅由被上訴人之分組委員會作成，惟並無令人一望即知之重大明顯瑕疵，且皆已歷經合法行政救濟程序而確定，依行政程序法第110條第3項規定，其效力仍繼續存在，則原處分並無違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭節目係在推介位於雲林縣口湖鄉之某加工廠所生產液態魚鱗膠原蛋白產品，其內容係宣傳該產品之優點與獨特性、標榜膠原蛋白產品對促進人體健康確有良好成效，以引發收視民眾對膠原蛋白產品之消費欲望，進而可透過節目中二度出現之服務專線電話號碼購買產品，是系爭節目明顯具有為該特定商品廣告之性質，符合系爭節目播出時施行之節目廣告化或廣告節目化認定原則第15、16條所定節目廣告化之情形，則被上訴人101年6月13日第489次委員會議決議，認定系爭節目違反衛星廣播電視法第19條第1項之規定，自無違誤。又系爭節目對液態魚鱗膠原蛋白產品之成分及功能，均有詳細之描述與說明，另於節目中段即出現服務專線電話，已牴觸被上訴人97年1月28日通傳播字第09748004620號函之意旨。且「節目廣告化或廣告節目化認定原則」之性質，核屬行政程序法第159條第1項及第2項第2款之解釋性行政規則，被上訴人續予援用，自非法所不許。（二）上訴人前曾因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，迭遭被上訴人裁處罰鍰計13次，是上訴人對衛星廣播電視法第19條第1項之規定，顯然知之甚稔；另由上訴人熟知被上訴人所公布之三大查察重點，足見其對於節目應與廣告區分之具體內涵極為明瞭，則其對所經營之年代綜合台於99年3月6日播出之系爭節目，自有「與廣告無法區分」之預見，詎仍播出該節目，對其此舉有違衛星廣播電視法第19條第1項規定，至少有應注意能注意而不注意之過失。至於衛星廣播電視公會對於廣播電視節目所為審查，係屬衛星廣播電視媒體事業所成立職業團體之自律行為，該公會並非受被上訴人委託行使公權力。從而，即使經衛星廣播電視公會審查通過之節目，亦不表示其內容當然無違反衛星廣播電視法第19條第1項規定。（三）按信保護原則之適用，須符合「信賴基礎」、「信賴表現」、「信賴客觀上值得保護」等要件。上訴人所稱系爭節目經被上訴人審認為合法一節，為被上訴人所否認，且上訴人對被上訴人於99年3月16日前，究有何具體行為，足使其信賴被上訴人已明確認定系爭節目內容無違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，未提出任何說明；至於被上訴人對上訴人所經營上開頻道於該日以前播送系爭節目之行為未予裁罰，屬消極不作為，而非積極肯認系爭節目並無未與廣告區分之違法情形，自不足以構成上訴人之信賴基礎。（四）本件系爭節目既有未與廣告區分之違法情形，則上訴人每次播出該節目之行為，均構成一次衛星廣播電視法第19條第1項所定行政法上義務之違反。至於本院98年11月第2次庭長法官聯席會議決議所涉案例事實，與本件之案例事實之情節迥異，無從比附援引；至於上訴人其他播出系爭節目之行為，如日後經被上訴人另予裁罰，是否符合衛星廣播電視法第37條按次連續處罰之規定，或有無使上訴人受過重處罰，均係該嗣後之處分合法與否之問題，而與原處分無關。（五）裁處罰鍰處理要點係被上訴人為行使法律所授與之裁量權，及為使個案處理法律適用一致、符合平等對待原則等目的所制定，核其內容係屬解釋法令及裁量基準性質之行政規則，依行政程序法第159條第2項第2款規定，自為法之所許。則本件依裁處罰鍰處理要點規定，按違法情節、事業3年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、20分，合計總積分30分，對照違法等級及罰鍰額度參考表係屬第3級；對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，以原處分裁處上訴人罰鍰60萬元，尚無違誤。又上訴人引用之立法院決議，乃立法院在審查100年度中央政府總預算案時所通過，並非立法院依據立法院職權行使法第60、62條第1項等規定所作成，僅具建議性質，不生立法院職權行使法第62條第3項規定之效力。另上訴人所稱前13次處分僅經被上訴人機關分組委員會決議作成一節，為被上訴人所不爭執，故該13次裁罰處分，雖有行政程序法第114條第1項第4款所定違反程序規定之瑕疵，惟該13次處分既無同法第111條第1項第1至6款所定令人一望即知之重大明顯瑕疵，即非無效之行政處分，且被上訴人前13次處分皆經行政救濟程序而確定，則依行政程序法第110條第3項規定，該13次處分之效力仍繼續存在等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）衛星廣播電視事業播送節目，若非連續之戲劇、綜藝節目，常有單集重複播送之情形，則若電視台播送某一節目涉有違反衛星廣播電視法第19條第1項之情事者，原則上應以「個別節目」數作為審酌對象，而非就單次播映作為裁處之對象。實則，被上訴人針對個別節目，若違反關於節目廣告化規定，除非於裁罰後再度違犯，否則被上訴人僅為一次裁罰而已，故參酌本院98年11月第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，被上訴人應就裁處前年代綜合台所有「台灣好骨氣」節目播映進行審酌，至少應包括99年1月7日起至99年3月16日所有播映行為，否則即屬於法不合，惟被上訴人僅針對同年3月16日播送之「台灣好骨氣」節目裁罰，未就全部行為一併審酌，其行為數之認定顯有不法，亦違反本院98年11月第2次庭長法官聯席會議決議意旨。（二)被上訴人認定「台灣好骨氣」節目播送之時點，是在換照前或換照後播送，對上訴人而言攸關重要，則被上訴人應依行政程序法第36條之規定，依其職權進行調查。既然「台灣好骨氣」節目係於年代綜合台99年2月26日換照前，即同年1月7日便開始播送，且每次播送節目之內容均完全相同，被上訴人欲對年代綜合台播送「台灣好骨氣」節目進行裁罰，應選擇對上訴人有利之換照前播送行為進行裁罰，被上訴人卻獨對年代綜合台換照後99年3月16日之節目播送行為進行裁罰，顯有違反行政程序法第36條之規定。又上訴人經營之年代綜合台於99年2月26日換發衛星廣播電視事業執照，被上訴人於換照審議過程中，應認定已審酌上訴人經營之年代綜合台所播出「台灣好骨氣」節目之合法性，基於此一信賴基礎，上訴人即展開具體之信賴行為，繼續播映節目，自具有信賴保護，然嗣後被上訴人推翻其合法之認定，顯有違誤。（三）「台灣好骨氣」之節目，自始至終均非代表特定商品名稱；甚至於「台灣好骨氣」除有介紹魚膠原蛋白外，亦有普遍性推薦膠原蛋白之內容，被上訴人實有恣意判斷濫用之瑕疵；原審判決未予以指摘，既認定「台灣好骨氣」節目未提及商品名稱與外觀，復又認定系爭節目推介特定商品，其判決理由顯有矛盾。又原審判決未依立法院職權行使法第62條第3項規定，宣告原處分裁罰依據之裁處罰鍰處理要點失效，適用法規顯有不當。（四）依100年12月28日修正前之國家通訊傳播委員會組織法（下稱行為時通傳會組織法）第8條第1項、第8條第2項第5款、第9條第3項、第9條第4項等規定，及國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點第6點等規定，就通訊傳播業務之處分案，至多僅得依上開條款規定，召開分組委員會議，為初步之審查，尚不能以「分組委員會議」取代「委員會議」為決議，而排除行為時通傳會組織法第9條第3項前段關於通傳會委員會會議之決議「應以委員總額過半數之同意行之」規定之適用。又依行為時通傳會組織法第8條之立法意旨，及該條第2項已明定，關於通訊傳播業務之處分案應提經被上訴人之委員會決議行之，尚不得以授權少數委員組成分組委員會議之決議取代之，若僅由分組委員會議作成處分，即罹有不合法之瑕疵。惟原審判決未認定原處分審酌13次以「分組委員會」做成之裁罰處分，係違反行為時通傳會組織法第8條第2項、第9條第3項規定，反而適用行政程序法第110條第3項規定認定被上訴人仍得以該等瑕疵處分為裁量依據，適用法規顯有不當等語。

六、本院按：（一）衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」第35條第3款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰…三、違反第18條第1項、第3項、第19條或第20條第1項準用第18條第3項、第19條第2項規定者。…」第36條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。…」第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上2百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：一、1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。…」（二）按衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定係以違規播送行為為處罰對象，亦即每播送一次節目與廣告未區分之違法行為，即構成單一之違規行為，而違反一個行政法上義務，並非以「個別節目」數作為處罰之對象。上訴意旨主張電視台常有單集重複播送之情形，故應以節目數作為裁處之依據，而非以播送次數作為裁罰之對象云云，核屬無據。又本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨係指，若有違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關之介入（即裁罰）而區隔為一次違規行為，前次裁罰日前之違規行為即不得再行裁罰。本件被上訴人對上訴人前次之裁罰日係99年1月15日（原審卷第201頁），而本件係對上訴人99年3月16日之違規行為裁罰，已在前次裁罰日之後，並非對前次裁罰日前之違規行為裁罰，無違上開本院聯席會議決議之意旨，上訴意旨主張本件裁罰有違本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨云云，尚有誤會。又被上訴人究應於何時對上訴人之何次違規行為裁罰，因涉及行政機關之查察人力及証據取得，被上訴人自有裁量決定之權，而非上訴人所可置喙及選擇，是上訴意旨主張被上訴人應選擇對上訴人有利之換照前播送行為進行裁罰，而非對上訴人不利之換照後播送行為裁罰云云，核無足採。且上訴人縱經換照程序，並不意謂被上訴人承認上訴人所有節目之播送行為均屬合法，上訴人主張其信賴應受保護云云，亦屬誤會。（三）原判決業已敘明：系爭節目雖未提及特定商品之名稱及包裝外觀，惟綜合該節目主持人對工廠經理、專家及觀眾之訪談內容、強調該產品係自魚鱗中萃取並以液態方式保存、可透過節目中出現之服務專線電話號碼購買上述產品等事証，因認系爭節目明顯具有為該特定商品廣告之性質。又上訴人引用之立法院決議，乃立法院在審查100年度中央政府總預算案時所通過，並非立法院依據立法院職權行使法第60條、第62條第1項等規定所作成，僅具建議性質，不具法律拘束力。又被上訴人在本件之前所作成之13次裁罰處分，雖有行政程序法第114條第1項第4款所定違反程序規定之瑕疵，惟該13次處分既無同法第111條第1項第1款至第6款所定令人一望即知之重大明顯瑕疵，即非無效之行政處分，且該13次處分皆經行政救濟程序而告確定，則依行政程序法第110條第3項規定，該13次處分之效力仍繼續存在等語，經核並無上訴意旨所指判決理由矛盾、適用法規顯有不當之違法。（四）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異