最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第210號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第210號

再審原告

洄瀾客棧股份有限公司

代表人

溫正看

訴訟代理人

谷湘儀 律師

訴訟代理人

陳瀅竹 律師

再審被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

參加人

內政部

代表人

李鴻源

上列當事人間區域計畫法事件，再審原告對於中華民國101年12月13日本院101年度判字第1047號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件再審原告所有花蓮縣壽豐鄉○○段○○號土地（下稱系爭土地）係坐落參加人（行政訴訟法第44條規定之輔助參加人）於民國73年7月4日所核定「臺灣東部區域計畫」之「花蓮溪口附近自然保護區」內，使用地類別應為「生態保護用地」，惟再審被告於74年辦理非都市土地使用編定時，誤將之編定為風景區丙種建築用地。嗣於97年間因系爭土地申請建造執照，遭查得上開編定與參加人74年9月23日臺（74）內地字第342191號函訂定「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「臺灣東部區域計畫第1次通盤檢討」核定內容不符，再審被告乃以98年4月8日府地用字第0980037611號函同意辦理更正編定為「生態保護用地」，並以非都市土地使用編定結果通知書通知再審原告。再審原告提出異議，經再審被告98年6月3日府地用字第0980081570號函（下稱原處分）復更正編定恢復為「生態保護用地」並無違法不當等語。再審原告對之不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院99年度訴字第706號判決（下稱原審判決）駁回再審原告之訴，並經本院101年度判字第1047號判決（下稱原確定判決）駁回再審原告之上訴確定。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由提起本件再審之訴（至再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第14款事由提起再審之訴部分，本院則另為移送之裁定）。

二、再審原告起訴主張：（一）內政部88年10月18日台（88）內中地字第8886462號函已明揭：「非都市土地編定錯誤已移予善意第三人，……如信賴利益值得保護，且不違反公益，……得維持既有之編定。」又土地法第43條及民法第759條之1第1項均揭櫫不動產登記公示制度作為公信原則之基礎。土地編定之性質為行政處分，且編定結果涉及對土地開發利用方式之法定限制，故無論是否屬授益行政處分，均應有信賴保護原則之適用。另信賴保護原則之適用不限於授益行政處分，業經行政程序法第8條明定及司法院釋字第525號解釋等多號解釋明揭在案。原確定判決遽以再審被告74年間將系爭土地編定為丙種建築用地之處分非授益行政處分，認無信賴保護之問題云云，係拘泥行政程序法第117條第2款之文字，為不當之限縮解釋，有行政訴訟法第273條第1項第1款所定「適用法規顯有錯誤」之再審事由。（二）再審原告於92年間因信賴再審被告就系爭土地所為「丙種建築用地」之編定公告，而以建地價格高價購買系爭土地，並投入大量時間、金錢予以整地、規劃，實已具備信賴基礎及信賴表現，且無信賴不值得保護情事，並願配合相關單位政策，就系爭土地依法辦理低密度之利用，相較系爭土地長年未獲妥善管理致一片雜亂荒蕪之景象，保障再審原告之合法權益，反有助於生態及景觀維護目的之公益達成。原確定判決及原審判決對上情未予審認，且對再審原告提出之「地質鑽探調查分析報告書」未予詳查，致未能確實進行公益與私益之具體衡酌，又未說明不採再審原告主張之理由，即認本件更正編定所欲維護之公益必然大於私益。復未本於保障人民財產權之意旨，衡酌原審原告之信賴利益，致善意信賴原丙種建築用地編定處分及公告之再審原告，受無法再行開發利用之鉅額損失，卻無任何補償，顯然悖於憲法保障人民財產權之意旨及司法院釋字第400、440、516號解釋。是原確定判決有消極不適用法規之顯然違誤，而有適用法規顯有錯誤之再審事由。（三）本件劃設「沿海地區自然保護區」所依據之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，僅係行政計畫，並非法律，亦非法律授權訂定之命令，是系爭土地之更正編定處分以未獲法律授權之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」為依據，違反法律保留原則。原審判決誤認其未違反法律保留原則，原確定判決未加指正，有適用法規顯有錯誤之再審事由。（四）內政部76年8月14日臺（76）內地字第527682號函謂：「……『新登記土地者』，應以上開作業須知規定編為生態保護用地……其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持其原使用編定。」系爭土地已於35年登記為「建」地目，故於73年2月23日依「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」劃定自然保護區時，屬已登記之建地，則依上述內政部函釋，系爭土地即不應再編定為生態保護用地。惟原審判決及原確定判決未查，遽以各地方政府制定非都市土地使用編定之時程早晚，作為是否有該函釋適用之前提，顯違反平等原則，且錯誤適用該函釋。又同依「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，原應劃歸自然保護區，卻遭編為丙種建築用地之國有土地，有不必更正編定者，而屬私有之系爭土地卻遭逕行更正編定，顯違反平等原則。另自再審被告發函轉送內政部委由臺灣大學地理系繪製「自然保護區範圍圖」予再審被告所屬花蓮地政事務所，至用地編定結果公告日僅短短14天，益徵再審被告對此等影響人民基本權益甚鉅之土地編定處分之輕率欠慮，原審判決及原確定判決就此顯然之事證未予詳查，有違證據法則及論理法則，而有適用法規顯有錯誤之再審事由等語，求為判決原確定判決及原審判決均廢棄，再審被告更正編定系爭土地之原處分及訴願決定均撤銷或發回臺北高等行政法院。

三、再審被告則以：（一）「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，固僅係行政計畫，惟都市計畫法及區域計畫法則為其執行土地使用管制之法源依據，而依區域計畫法可由地方政府進行土地使用分區及編定作業，故地方政府依據東部區域計畫進行作業，係於法有據。而依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃屬具法律授權之法規命令，是再審被告執為處分依據自無違反法律保留原則。且「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」訂定在先，並經屬法規命令之「臺灣東部區域計畫」明文納為法規命令之範疇，則本件亦無違反法律保留原則。（二）主管機關依區域計畫法第15條及其授權訂定之規則所為非都市土地之劃定、編定，乃為達成區域計畫法所欲促成之公眾利益而作之一般處分，雖事實上可使特定人獲有利益，然此乃法令之反射作用，尚不得據以謂非都市土地使用分區劃定及使用地編定之處分屬授益處分。是再審被告於74年間將系爭土地編定為丙種建築用地，嗣而辦理更正編定，尚無行政程序法第117條第2款規定之適用。（三）行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，係基於臺灣沿海地區蘊藏豐富生物與景觀資源，為避免人為開發對此生態系統缺乏認識及使用不當，致自然環境遭受嚴重影響，以達資源之永續利用，且「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「自然保護區」屬86年公告「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」，不適宜任何開發行為。是以將系爭土地更正編定為生態保護用地，所欲保護之公益明顯大於再審原告因信賴所得私利。故再審原告主張原確定判決及原審判決有行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由，容有誤解。（四）內政部76年8月14日台（76）內地字第527682號函，係指於「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」核定前，已辦理非都市土地使用編定者，為兼顧人民既有權益，是以維持原使用編定。然查「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」係行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定，而參加人則係於73年7月4日核定「臺灣東部區域計畫」，另再審被告係於74年11月15日公告非都市土地使用分區編定實施管制，亦即於行政院核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」後，始辦理非都市土地使用編定。基此，系爭土地使用地類別自始本應編定為「生態保護用地」。另再審被告所稱之國有土地部分屬軍方為海巡任務需要，業經行政院核准撥用，並經再審被告所屬花蓮地政事務所辦理變更編定登記為「特定目的事業用地」在案，且經再審被告於98年6月5日邀集相關單位現場實地勘查，現況仍供作為海巡需要使用，爰認無需更正恢復為原編定之「生態保護用地」，再審原告執以指摘原確定判決有違反平等原則，亦不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、本院查：

（一）按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異或事實之認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360號、62年判字第610號及49年裁字第78號判例可參。又確定判決之消極不適用法規，須顯然影響裁判者，始構成所謂「適用法規顯有錯誤」之再審事由，亦經司法院釋字第177號解釋在案。另判決理由不備核屬判決確定前得據以提起上訴之理由，尚與所謂適用法規顯有錯誤有間，自不據之提起再審之訴。

（二）經查：

１、「系爭土地依臺灣東部區域計畫法、臺灣東部區域計畫法（第1次通盤檢討）屬自然保護區而應編定為生態保護用地，而臺灣東部區域計畫法、臺灣東部區域計畫法（第1次通盤檢討）又係依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃經法律授權」，故再審被告「將系爭土地更正編定為生態保護用地，並未違反法律保留原則」。暨再審原告指稱之國有土地，則屬軍方為海巡任務需要，奉行政院函准撥用，且經再審被告邀集相關單位現場實地勘查，現況確實作為海巡哨所使用，故依法無庸更正編定為生態保護用地等節，均經原確定判決及原審判決詳予敘明在案，故再審原告再援引法律保留及平等原則，以原確定判決所不採之陳詞及與原確定判決論斷無影響之關於臺灣沿海地區自然環境保護計畫係行政計畫等由，所為原確定判決有「適用法規顯有錯誤」事由之主張，依上述規定及說明，核屬再審原告之主觀意見，並無可採。

２、又就本件有無信賴保護原則之適用及再審原告依行政程序法第120條所為備位聲明之補償請求部分，業經原確定判決敘明：再審被告維持原將系爭土地編為丙種建築用地之「錯誤編定而容許人民在花蓮溪口生態保護區土地為建造旅館行為，係明顯違背國土保安、海岸維護、景觀保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營」，顯見再審被告「更正編定為生態保護用地，所欲維護之公益明顯大於再審原告因信賴所得之私利」。是再審被告將系爭土地更正編定為生態保護用地，難認有違反信賴保護原則情事。暨再審被告74年間將系爭土地編定為丙種建築用地之處分，因非授益處分，故依行政程序法第120條第1項：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」之規定，再審原告依行政程序法第120條所為之備位聲明並無理由等語在案。至再審原告援引之司法院釋字第400號、第440號及第516號解釋，核屬針對既成道路之使用或土地之徵收所為關於「補償」之解釋，尚與本件之情事有別，自未顯然影響原確定判決之論斷，是雖原確定判決未予援引，依上述說明，亦與所謂適用法規顯有錯誤之再審事由有間。另再審原告所為本件應認信賴利益顯大於撤銷所欲維護公益之主張，觀上述原確定判決之論斷，核屬再審原告之主觀見解，依上述本院判例，亦不合「適用法規顯有錯誤」之再審事由要件。況縱原確定判決就再審原告關於其信賴利益顯大於撤銷所欲維護公益之主張，論斷有未臻詳盡之情，亦僅屬判決理由不備，依上述說明，亦與所謂適用法規顯有錯誤之再審事由有間。故再審原告執以指摘原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，亦無足取。

３、再行政訴訟法第273條第1項第1款所稱之「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋或本院尚有效之判例顯然違反，已經本院說明如上，故再審原告援引性質屬行政規則之內政部76年8月14日台（76）內地字第527682號函，為原確定判決有「適用法規顯有錯誤」再審事由之指摘，自無可採。另再審原告引用證據法則及論理法則為爭議部分，無非係就系爭土地是否原即應編定為「生態保護用地」之事實認定及證據取捨事項為指摘，依上述規定及說明，亦與行政訴訟法第273條第1款所稱「適用法規顯有錯誤」之再審事由有間。另原確定判決既已為「再審被告更正編定為生態保護用地，所欲維護之公益明顯大於再審原告因信賴所得之私利」等語之論斷，則依行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」規定之反面解釋，原確定判決關於再審被告「於74年間將系爭土地編定為丙種建築用地之處分，並非授益處分」，嗣再審被告「因編定錯誤而更正編定，尚不生應適用行政程序法第117條第2款規定之問題」等語之說明，即與原判決關於本件無信賴保護原則適用之結論無影響。故再審原告援引行政程序法第8條及司法院釋字第525號解釋，所為信賴保護原則不限授益處分之爭執，本院即無再予論究之必要，而其據以指摘原確定判決有「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云，即無足採。

（三）綜上所述，再審原告所為原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」再審事由之主張，尚無足取，則其據以對原確定判決提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異