最高行政法院(含改制前行政法院)104年度裁字第1076號

最　高　行　政　法　院　裁　定

104年度裁字第1076號

抗告人

臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會

代表人

李柏卲

抗告人

陳青潭

共同訴訟代理人

游琦俊 律師

相對人

臺中市政府

代表人

林佳龍

上列抗告人因與相對人臺中市政府間古蹟指定事件，對於中華民國104年4月9日臺中高等行政法院103年度訴字第464號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣相對人於民國100年9月29日以府授文資字第10001918521號公告（下稱100年9月29日公告）指定坐落臺中市南屯區永鎮巷3號之「瑞成堂」為市定古蹟，並刊登於公報。抗告人不服，於103年5月19日（相對人收文日）共同以系爭100年9月29日公告之行政程序有重大明顯瑕疵，為無效之行政處分等語為由，向相對人申請撤銷上開指定瑞成堂為市定古蹟之公告。經相對人以103年6月20日府授文資古字第1030092978號函復（下稱103年6月20日函）抗告人略以該審議過程無違誤，且重劃會非屬文化資產保存法第9條規定之文化資產所有人，亦已逾訴願不變期間，該古蹟指定之行政處分業已確定合法有效等語。抗告人不服103年6月20日函，提起訴願，經訴願機關以該函非行政處分為由，而為訴願不受理之決定。抗告人不服，遂提起行政訴訟，請求撤銷相對人100年9月29日公告；嗣於該起訴狀送達相對人之前，更正訴之聲明為「訴願決定及原處分（100年9月29日公告）均撤銷。」；復於原審言詞辯論期日前更正訴之聲明略為：1.訴願決定及原處分（103年6月20日函）均撤銷；2.相對人應撤銷100年7月21日府授文資字第1000135299號行政處分及100年9月29日公告。經原審法院駁回其訴及追加之訴後，提起本件抗告。

二、原裁定駁回抗告人於原審之訴及追加之訴，其理由略謂：㈠關於抗告人不服100年9月29日公告部分，抗告人就此並未提起訴願，且其前因不服100年9月29日公告，提起確認行政處分無效訴訟，然經原審法院以103年度訴字第312號判決駁回。經原審法院依職權調閱上開卷證，系爭公告於100年9月29日作成，相對人並以同年月日府授文資字第1000191852號函以副本通知抗告人，此有該函附於原審法院103年度訴字第312號卷第133頁可稽，並經公告確定在案，顯見抗告人早已知悉系爭古蹟指定公告處分之作成。然而抗告人遲至103年5月19日始以利害關係人之身分對系爭公告聲明不服，距離抗告人知悉時起算，已逾訴願法第14條第2項前段之30日期間，亦逾行政程序法第98條第3項之1年期間，抗告人訴願業已逾期，則其嗣後提起本件訴訟，顯非合法，且其情形無從補正，自應以裁定駁回。㈡抗告人嗣後追加撤銷相對人103年6月20日函及訴願決定（103年9月24日文規字第1032031940號）一節，查相對人103年6月20日函文說明相對人前於100年9月29日公告指定瑞成堂為古蹟之法定程序，並且通知抗告人並非文化資產保存法第9條規定之「文化資產所有人」，且已逾訴願之不變期間，核其內容並非行政處分，僅係觀念通知，抗告人不服103年6月20日函文提起訴願，訴願機關亦認該函並非行政處分而為不受理決定。抗告人此部分追加既經相對人反對，且其追加亦不具備訴訟合法要件，自難認其追加之訴合法，應予駁回。㈢抗告人另並追加請求撤銷100年7月21日府授文資字第1000135299號部分，核其內容係說明「瑞成堂」業經審議會議通過為「暫定古蹟」，依文化資產保存法第17條規定，於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護，期滿即失其暫定古蹟之效力。然則本件「瑞成堂」嗣經確定為古蹟，則上開「暫定古蹟」之效力即已失效，抗告人再就業已失效之行政處分追加起訴，相對人並已具狀反對，抗告人復未經訴願程序，其追加部分亦不備合法要件，自難認其追加之訴合法，應併駁回等語。

三、抗告意旨略謂：上開各行政處分均經抗告人依法提起訴願，而經文化部103年9月24日文規字第1032031940號訴願決定駁回在案，抗告人始依訴願決定書所載，依法提起本件行政訴訟，故抗告人之起訴應屬合法，原裁定認事用法均有違誤，應依法廢棄等語。

四、本院查：

㈠行政訴訟法第4條第1項及第5條第2項分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按行政程序法第128條及第129條分別規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：...三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」、「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」準此，行政程序重開之決定可分為兩個階段，第一階段准予重開（具相對人或利害關係人身分，並未逾越法定期間，且有重新開始程序之原因），第二階段重開之後作成終局決定將原處分撤銷、廢止、變更或仍維持原處分；若行政機關在第一階段認為申請重開不符合法定要件，而予以拒絕（不具相對人或利害關係人身分，或逾越法定期間，或沒有重新開始程序之原因），程序即終了，就不會進入第二階段之程序。上述二種不同階段之終局決定，均對外直接發生一定法律效果，性質上皆是新的行政處分，受不利處分之申請人自得依法循序提起行政訴訟，受訴行政法院應就該新的處分是否適法加以審究（本院97年度裁字第5406號裁定及98年度高等行政法院法律座談會法律問題15研討結果皆同此意旨）。

㈡本件抗告人臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會主張因相對人指定古蹟之處分，致必須將原臺中市都市計畫之主要計畫及細部計畫配合保存瑞成堂而予變更，其自屬具有法律上利害關係者；抗告人陳青潭主張其為上開都市計畫內之土地所有權人，更為重劃會之理事，對於上開都市計畫為配合瑞成堂之保存而予變更，當非屬僅具經濟上或其他事實上利害關係者，而於103年5月19日共同具狀申請相對人撤銷指定「瑞成堂」為古蹟之100年9月29日公告，理由略謂：⒈相對人訂頒臺中市古蹟歷史建築及文化聚落資產審議委員會設置要點牴觸上位規範，應屬無效；⒉相對人所為暫定古蹟、保存會議及指定古蹟會議等程序，並無現勘紀錄，且100年9月9日會議之審議委員意見表顯有塗抹，又相對人所屬文化局未簽請首長核定瑞成堂為暫定古蹟，行政程序有重大明顯瑕疵，該當無效；⒊該指定古蹟之公告並無教示救濟記載，行政程序自有重大違失等語。核其向相對人申請撤銷指定「瑞成堂」為古蹟之100年9月29日公告之性質，應係於系爭指定古蹟公告之法定救濟期間經過後，以利害關係人身分，主張系爭指定古蹟公告具有相當於行政訴訟法第273條第1項第1款所定「適用法規顯有錯誤」之再審事由，而屬行政程序法第128條第1項第3款行政程序重開之申請。嗣相對人以103年6月20日函復抗告人略以該審議過程無違誤，且重劃會非屬文化資產保存法第9條規定之文化資產所有人，亦已逾訴願不變期間，該古蹟指定之行政處分業已確定合法有效等語，即屬拒絕（否准）抗告人申請行政程序重開之行政處分，依上開規定及說明，抗告人得對之提起訴願及行政訴訟（撤銷否准處分之訴及請求相對人應為撤銷系爭指定古蹟公告之行政處分之課予義務訴訟）。訴願決定以該103年6月20日函非行政處分，而為訴願不受理之決定，雖於法不合，但就抗告人而言，其既於提起行政訴訟前，已合法踐行訴願程序，且起訴亦無不備其他要件之情形，受訴行政法院即應就該新的處分是否適法加以審究。原裁定以該103年6月20日函非行政處分，抗告人對之追加提起撤銷訴訟，不具備訴訟合法要件為由，駁回此部分訴訟，容有未洽。

㈢次按行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。...（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：...二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」，所謂「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」，包括請求之基礎不變，僅擴張或縮減應受判決事項之聲明之情形（參照司法院修正草案條文說明，立法院公報第87卷第36期院會紀錄第251頁）。本件抗告人於原審起訴時已表明不服相對人以103年6月20日函否准其申請撤銷系爭指定古蹟公告，雖其訴之聲明僅載「被告100年9月29日授文資字第10001918521號處分撤銷」（原審卷第4頁），惟其於起訴狀送達相對人前，已更正訴之聲明為「訴願決定及原處分（100年9月29日授文資字第10001918521號）均撤銷」，並由原審法院一併將起訴狀及更正狀送達相對人（原審卷第108、109、113頁）；復於原審言詞辯論期日前更正訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分（103年6月20日府授文資古字第1030092978號行政處分）均撤銷；2.被告應撤銷100年7月21日府授文資字第1000135299號行政處分及100年9月29日府授文資字第10001918521號行政處分。」（原審卷第157頁正反面）。足見抗告人一開始即已表明不服相對人以103年6月20日函所為否准處分，並提起撤銷其訴願決定之訴，嗣後只是在同一請求基礎上，擴張請求撤銷該否准處分（103年6月20日函），依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，應予准許。原裁定以抗告人嗣後追加撤銷103年6月20日函及訴願決定，既經相對人反對，且其追加亦不具備訴訟合法要件為由，而駁回抗告人此部分之訴，容有違誤。

㈣對於100年9月29日公告，抗告人一開始雖係提起撤銷訴訟，但因為已對於系爭否准處分（103年6月20日函)及訴願決定提起撤銷訴訟，行政訴訟法第5條第2項規定，本應合併提起課予義務訴訟，其聲明始為完整，縱使其僅提起孤立的撤銷訴訟，行政法院亦應行使闡明權，使其為完足的聲明（行政訴訟法第125條第3項參照）。茲抗告人將原請求撤銷100年9月29日公告之聲明，更正為「被告應撤銷100年9月29日府授文資字第10001918521號行政處分」，即係撤回原請求行政法院撤銷100年9月29日公告之訴訟，改為提起請求行政法院判命「相對人應為撤銷100年9月29日公告之行政處分」之課予義務訴訟，其請求之基礎不變，僅係擴張合併（或謂變更）提起課予義務訴訟，符合行政訴訟法第111條第3項第2款規定，亦應准許；且其既經依法申請行政程序重開，遭否准後提起訴願也未逾期，即已依法踐行起訴前置程序。原裁定誤認為抗告人仍係對100年9月29日公告提起撤銷訴訟，而以其逾期提起訴願為由，駁回此部分訴訟，亦有未洽。

㈤末按抗告人於原審係追加請求「被告應撤銷100年7月21日府授文資字第1000135299號行政處分」（暫定古蹟處分），亦屬課予義務訴訟之聲明，然原審並未就此為裁判，而以抗告人係對該暫定古蹟處分追加提起撤銷訴訟，未經合法訴願程序，且該處分已失效，相對人並已具狀反對追加為由，駁回該所謂撤銷訴訟，乃屬對於已請求之事項漏未裁判，而對於未請求之事項為訴外裁判，容有未洽，亦難維持。

㈥綜上所述，原裁定於法既有不合，抗告論旨求予廢棄，即為有理由。爰將原裁定予以廢棄，由原審法院更為適法之裁判（並應斟酌情形依行政訴訟法第42條第1項、第3項規定，先命利害關係人即「瑞成堂」市定古蹟所有人獨立參加訴訟）。

五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異