最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第442號

最　高　行　政　法　院　裁　定

105年度裁字第442號

抗告人

許東源

抗告人

李耀慶

抗告人

劉瑞泰

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

　張譽尹　律師

　陳品安　律師

上列抗告人因與相對人高雄市政府間聲請停止執行事件，對於中華民國105年2月2日高雄高等行政法院104年度停字第23號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣參加人震南鐵線股份有限公司（即原處分相對人），依產業創新條例第33條規定向相對人所屬經濟發展局申請於台灣糖業股份有限公司所有坐落高雄市○○區○○段2014、2015地號等2筆土地（下稱系爭土地）為產業園區（下稱系爭開發案），其中事涉環境影響評估部分，經相對人依環境影響評估程序審查後，以民國103年5月30日環評公告有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查；又其中事涉非都市土地開發須辦理土地使用分區及使用地變更部分，經相對人於102年5月6日召開高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組102年第9次審查會議審議修正通過，並依區域計畫法第15條之2及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點」第8點規定，以相對人104年3月20日高市府都發審字第10431022700號函（下稱原處分）核准參加人所為系爭土地開發許可之申請。而抗告人許東源於其所共有坐落高雄市○○區○○段14地號上經營益升汽車保養廠，又其父許重村坐落於○○段3196地號土地上新建一農舍，為其與其父許重村及一家人將來居住之房屋，同段3197地號土地上則種有蔬菜等農作物，分別位於系爭開發案坐落之系爭土地外之西南側及南側，與系爭開發案相隔臺28線環球路；另抗告人李耀慶、劉瑞泰則係分別居住於系爭開發基地之下游地區（○○區），並於該地區從事陸上魚塭養殖漁業。從而抗告人等主張其均為系爭開發案周邊之居民，原處分核准系爭開發案已損及抗告人等之權利及法律上利益，故循序提起訴願及行政訴訟，並就本案聲請停止執行，經高雄高等行政法院以104年度停字第23號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告。

二、抗告意旨略謂：㈠按區域計畫法第15條之2及依其授權制定之「非都市土地開發審議作業規範」內容，均寓有確保土地許可開發案件須在不影響或侵害周圍土地居民之生活品質、生命、健康及用水等法律上權利，從而上開規範足可作為開發區域周圍居民之保護規範。㈡本院103年度判字第175號判決所涉者乃都市計畫法第34條及第39條，於住宅區範圍內對土地及建築物之使用之若干規範，而本件涉及者係區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項，有關土地分區使用變更，應考量對周遭土地影響之規定，兩者顯屬有間，原裁定並未查而援引之，自有未洽。徵之司法院釋字第156號解釋未就都市計畫個別變更時，變更區域範圍外之人民，是否具有法律上利害關係而為闡釋，惟前開判決卻引用該號解釋，而認定都市計畫之個別變更，保護法益不及變更區域範圍外之人民，此見解自有斟酌之空間。㈢末查學者蔡玉娟教授亦肯認都市計畫之各該保護規範之射程範圍不應限於「都市計畫範圍內」，而應具體審視受侵害之權益是否受保護規範實質保護（都市計畫與行政救濟-檢討澄清醫院判決反映的若干法律問題，全國律師104年1月號），從而本院103年度判字第175號判決之見解是否妥適，應重新審酌。

三、本院查：

㈠按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。由上開規定可知，裁定停止執行，必須同時具備：⒈原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害；⒉有急迫情事；⒊停止執行對於公益無重大影響，及⒋原告之訴在法律上非顯無理由等四要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」；所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上認為難於回復之損害，當非屬該條項所指之難於回復之損害。又關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明定，又所謂「第三人之權利或法律上利益將受損害者」，係指「法律上利害關係」而言。而其判斷標準，通說係以保護規範理論為界定法律上利害關係第三人範圍之基準，亦即法律如已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。惟若藉由保護規範理論判斷，法律規定之內容僅係授予國家機關推行公共事務之權限，或其目的雖兼為保護人民生命、身體及財產等法益而設，但其規範效力範圍僅及於特定人，而非該效力範圍所及之第三人，縱因政治、經濟或感情上等反射利益而認受有損害，然基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，該第三人既無因撤銷訴訟之結果而使其權利或法律上利益受損害，自不許其提起訴願或行政訴訟，則依同一法律上之理由，自亦可認其欠缺聲請停止執行之聲請權能，而不應准許。

㈡原裁定以抗告人欠缺聲請停止執行之聲請權能裁定駁回抗告人之聲請，理由已論明：區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項規定所保護之對象及範圍，僅限於符合法定條件之興辦產業人及因該個案變更而直接限制該變更區域範圍內之土地權利人及利害關係人。至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，尚非區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項所欲保護之對象範圍。再者區域計畫法第15條之2第1項規定僅係立法者基於國土整體規劃合理利用之考量，將牽涉環境保護、產業發展、國民福祉及國土安全之高度專業性及公益性之管制事項，要求行政主管機關於行使公權力時，應為必要之監督及審查決定，尚難依此認定該土地使用分區變更區域範圍外之土地權利人或居民亦為其規範效力所及之保護對象範圍。從而原裁定已就抗告人主張之事項如何不足採，詳為論斷並指駁在案，核其所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則，所適用之法規與本件應適用之法規亦無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。又本件抗告人並非本件區域計畫開發基地範圍內之居民或土地所有權人，關於抗告人許東源於本院另案103年度判字第316號判決認區域計畫法第15條之1及第15條之2規範意旨，僅在維護非都市土地分區使用之計畫目的，針對申請人及土地所有權人得否就其土地變更使用所設之管制規定，並無保護個別權利或特定人私益之目的，自非屬特定人個別權益之保護規範，參酌首揭說明，該第三人既無因撤銷訴訟之結果而使其權利或法律上利益受損害，自無許其提起行政爭訟或聲請停止執行。抗告意旨雖謂區域計畫法第15條之2第1項規定保護意旨應及於開發區域周圍居民並引用學者見解以資支持，且主張本院103年度判字第175號判決意旨應再斟酌云云。惟觀諸其抗告意旨無非重申原裁定不採之主張，並堅持其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，所述者亦屬本案訴訟應審酌之事項，非審酌應否准許停止執行之法定要件。抗告人對於其聲請停止執行一節，究竟如何符合行政訴訟法第116條第1項、第2項所規定之要件，均未提出得即時調查之證據以為釋明，其所為抗告自難認有理由。是綜合本件抗告意旨所陳，無非執其歧異之法律見解，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另抗告人引用學者蔡玉娟之見解，尚無拘束本院之效力，附此一併敘明。

四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異