最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第908號

最　高　行　政　法　院　裁　定

105年度裁字第908號

上訴人

陳信鋼

訴訟代理人

謝易達 律師

訴訟代理人

蔡宗釗 律師

上訴人

王進祥

訴訟代理人

徐鈴茱 律師

訴訟代理人

陳怡彤 律師

上訴人

銓誠資產管理股份有限公司

代表人

葉力誠

訴訟代理人

陳黛齡 律師

訴訟代理人

鄭渼蓁 律師

訴訟代理人

楊永芳 律師

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國105年3月10日臺北高等行政法院104年度訴字第1876號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。

二、事實概要：

㈠上訴人與訴外人林陳舜玉等人共有坐落新北市○○區○○段000地號等72筆土地（下稱系爭土地），原屬山坡地保育區用地，於民國83年間領有改制前臺北縣政府（下稱北縣府)工務局核發14張雜項執照，並於85年間取得13張雜項使用執照，林陳舜玉等共有人遂於同年12月19日以13案分別向北縣府申請變更系爭土地編定為丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地（下稱系爭申請案），北縣府受理後，依以下之行政程序處理：

⒈於89年10月2日邀集所屬地政局及林陳舜玉等申請人召開「研商依原山坡地開發建築管理辦法第25條規定領得雜項使用執照，其合併申請變更編定面積超過10公頃，是否須再報請區域計畫原擬定機關審議事宜」會議，決議案涉13件雜項使用執照係合併申請變更編定，面積超過10公頃，且屬同一目的事業性質，依內政部88年5月17日台88內營字第0000000號函釋意旨，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議；並以89年11月2日八九北府工建字第418951號函將前開決議內容通知林陳舜玉等申請人；

⒉嗣於92年1月29日開會決議維持原89年10月2日會議決議，並以92年3月11日北府工建字第0920081020號函通知訴外人林陳舜玉，請備齊相關資料送請北縣府轉內政部區域計畫委員會審議。

㈡案經北縣府以92年5月2日北府地用字第0920303345號函附林陳舜玉等人92年4月18日申復書、寶興里地區土地申請雜項執照資料、變更編定說明書及相關資料送內政部審議。其後續過程如下所述：

⒈內政部營建署（下稱營建署）以92年5月14日營署綜字第0920025743號函請北縣府，轉知申請人於文到1個月內製作開發計畫書圖後再送該署提請區域計畫委員會審議；

⒉北縣府據以92年5月20日北府地用字第0920344788號函將營建署前函意旨轉知申請人。

⒊惟申請人林陳舜玉等不服北縣府前開92年5月20日函，提起訴願，經決定不予受理，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）92年度訴字第5430號判決駁回其訴，提起上訴，經本院95年度判字第812號判決廢棄發回，仍經原審法院95年度訴更一字第85號判決駁回其訴，提起上訴經本院97年度裁字第396號裁定駁回而確定。

㈢嗣林陳舜玉等共有人委託緯城土地規劃工程顧問公司（下稱緯城公司），以96年1月8日申請書並隨文檢附開發計畫書，請北縣府轉呈內政部續辦申請，而其處理程序如下：

⒈北縣府先以96年3月1日北府城規字第0960017947號函送緯城公司96年1月8日申請書請營建署審議；

⒉營建署以96年3月16日營署綜字第0960011375號函復北縣府釐清下列事項：

⑴本次申請案得否僅就前揭13張雜項使用執照之部分範圍分割申請開發及其分割後之申請內容是否符合原事業計畫內容；

⑵此次於山坡地申請開發，其面積不足10公頃，與非都市土地使用管制規則第52條之1規定似有不符。

⒊北縣府以96年6月8日北府城規字第0960369569號函轉緯城公司申請文件至營建署；

⒋營建署認本申請案前以96年3月16日營署綜字第0960011375號函請北縣府釐清事項尚未辦理，乃以96年6月23日營署綜字第0960031757號函請北縣府查明該申請案申請雜項執照及用地變更編定等程序受理時間、受理申請程序等是否處理終結；

⒌內政部另以96年10月11日台內營字第0960806326號書函檢送96年10月1日「本部林次長中森會見臺北縣新店市寶興段山坡地開發案陳情人釐清法律適用疑義會議」紀錄。

㈣緯城公司受林陳舜玉等人委託，復於96年11月21日提出申請書及開發計畫書，經北縣府以96年11月27日北府城規字第0960723929號函轉送營建署審查，其處理程序如下：

⒈營建署以96年12月17日營署綜字第0960066817號函請緯城公司於文到次日起1個月內補正書圖文件；緯城公司並於97年1月31日檢送補正後書圖。

⒉為釐清本案所涉各行政機關業務部分問題，營建署於97年3月10日召開行政程序審查專案小組會議，並於97年3月12日檢送會議紀錄請緯城公司於1個月內補充修正；

⒊緯城公司則以97年4月9日97緯字第020號函向營建署申請展延補正，經營建署以97年4月18日營署綜字第0970020169號函復請於文到10日內補正文件；

⒋因緯城公司逾期未補正，內政部乃以97年5月23日台內營字第0970804002號函駁回緯城公司申請「臺北縣新店市寶興段非都市土地山坡地住宅社區開發」案。

⒌北縣府另以97年11月18日北府城規字第0970846172號函，再次轉送緯城公司提送之「臺北縣新店市寶興段非都市土地山坡地住宅社區開發」開發許可申請書及開發計畫書圖報請內政部審議，惟嗣經緯城公司以98年5月7日98字第028號函申請撤回，內政部乃以98年6月1日內授營綜字第09808049821號函復同意所請，並告知本案內政部處理程序業已終結，未來如再提出申請開發，將視同新案件處理在案。

㈤由此足見，訴外人林陳舜玉等人於85年間申請變更編定因已無從補正，被上訴人乃以103年12月3日北府地管字第1032282745號函（下稱原處分）駁回系爭申請案。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，復提起行政訴訟，亦經原審法院104年度訴字第1876號判決（下稱原判決）駁回其訴，乃提起本件上訴。

三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：

㈠系爭土地所涉雜項執照、變更編定及建築執照等申請程序，為一必然連續之整體，自不可割裂視為各別獨立程序，而應以提出雜項執照申請時，為本件申請程序之開端，故系爭申請案自應適用78年7月7日版之非都市土地使用管制規則。原判決率認系爭申請案應適用85年管制法規，並逕以另案（即原審法院95年度訴更一字第85號判決）作為認定系爭申請案屬「同一興辦事業性質」之依據，而於變更編定前應取得內政部審議通過；復未說明何以原處分得以與系爭申請案申請人不同者為相對人，亦未查明內政部區域計畫委員會97年5月23日駁回緯城公司所提申請案，實與系爭申請案不同，且就上訴人所提足證系爭申請案乃一具連續性程序之重要證據及攻防方法，未於理由中敍明採或不採之原因，顯有不備理由及違反中央法規標準法第18條但書、行政程序法第6條、第20條等規定暨證據法則等違法。

㈡依上訴人前開主張，系爭申請案既應適用78年管制法規，相較於85年管制法規而言，當屬舊法規，並無違反禁止溯及既往原則。原判決不察，率認前開主張有違禁止溯及既往，且於未先確定如何界定本案事實的開始或完成，即逕認本件亦無法規「不真正溯及既往」之情形，顯與中央法規標準法第13條、第14條、司法院釋字第574號解釋理由書、同解釋許玉秀大法官部分協同意見書及第577號解釋理由書就法規「禁止溯及既往」、「不真正溯及既往」等法律原則之解釋與適用有違，具適用法令不當之違法。又法院於審查是否有信賴保護原則適用時，應就其要件具體進行調查與認定，否則即有適用法規不當之違法。本案屬繼續性事件已如前述，而於申請期間法令有變更，當須顧及上訴人之信賴保護。原判決逕謂本件不適用信賴保護原則，而未就其要件一一檢驗，業已違反前開原則，具有適用法規不當之違法。

㈢本件案情複雜，相關事實可回溯自80年間，期間更涉及當事人所提出之不同次申請案，以及山坡地開發法令更迭，甚至另牽涉到林陳舜玉等申請人所提原審法院102年度訴字第2008號案；惟原審僅進行2次開庭程序，未讓雙方當事人於程序中有充分時間提出事證並進行實質辯論，已有違言詞辯論、直接審理原則，構成適用行政訴訟法第188條第1項、第122條第2項、第3項、第125條第1項至第3項等規定不當暨牴觸本院104年度判字第362號判決、101年度判字第234號判決意旨之違法。

四、經查：

㈠原判決已在以下之客觀事實基礎下，指明本案無信賴保護原則之適用，應以申請時點之規範現狀來決定其法律適用，其認事用法客觀合法，並無錯誤。

⒈上訴人等提起課予義務爭訟所主張之本件公法請求權，其請求之原因事實為「在系爭土地已取得13張雜項使用執照之情況下，請求變更系爭土地之使用編定（變更為丙種建築用地）」。

⒉上訴人等起初之請求時點為85年12月19日，而依當時已生效之「非都市土地使用管制規則」第12條所定，系爭土地之用地編定變更，申請人至少需擬具土地使用計畫，並經各該區域計劃擬定機關依區計畫內容及相關審議規範審議同意。但經過長期之來往交涉，包括上訴人等在內之申請人或其等委託之公司所擬具土地使用計畫，始終無法符合上開審議所要求之客觀標準。最後內政部於98年6月1日去函申請人委請提出開發計畫書之緯城公司，告知內政部處理程序已終結。以後如再有申請，將視為新案申請。

⒊被上訴人至此確認本案申請已無法透過補正，來符合變更編定所需之法定要件，而於103年12月3日為駁回本案申請之否准處分。

㈡實則在本案中系爭土地在申請以前，既然早領有雜項執照可供使用，事後請求變更使用編定，則在變更使用編定經許可以前，其就使用編定變更之許可一事，既無信賴基礎，亦無信賴表現可言，自無信賴保護原則之適用。再者若本案無信賴保護原則適用餘地，則本件申請案所應適用之法規範，自應以申請當時有效施行之實證法為據，而無「基於信賴保護之考量，例外要求回溯適用舊法規範」之正當化基礎。再者本案從申請（85年）至駁回（103年），雖然歷經18年之久，但申請同一性始終維持，而且延宕如是之久，主要是因申請人無法滿足法規範之要求，在此期間內如果國土整體現狀有改變，對應之實證法也會因應調整，在申請沒有取得許可之前，原則上仍要以最新之規範現狀為法律之適用。

㈢是以前開上訴意旨論之實質，乃是依憑不具客觀法理基礎之主觀意見，對原判決認事用法所為之空言指摘，而非具體表明原判決有何不適用法規、適用法規不當、或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。另上訴人聲請言詞辯論，核無必要，併予敍明。

五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異