最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第234號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第234號

上訴人

涂志茂

上訴人

李靜如

上訴人

林長河

上訴人

陳秀麗

上訴人

邱建明

上訴人

李伯訓

上訴人

張美子

上訴人

林美妍

上訴人

蕭彥彰

上訴人

張家興

上訴人

李白蘋

上訴人

張馨蓮

上訴人

陳國源

上訴人

陳昭蓉

上訴人

陳俊源

上訴人

邱秀芳

上訴人

李芙華

上訴人

施敏娟

上訴人

許欽仰

上訴人

莊雅婷

上訴人

楊尚儒

上訴人

楊峯慧

上訴人

張翠雯

上訴人

羅順正

上訴人

黃淑媛

上訴人

連筠華

上訴人

陳國源

上訴人

蘇夢雄

上訴人

張淑輝

上訴人

呂瑞福

上訴人

陳乃毅

上訴人

黃柏盛

上訴人

羅玉鳳

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古鼎田

上訴人

王雪榴

上訴人

嚴若菩

上訴人

衣冠英

上訴人

楊秀蘭

上訴人

陳月英

上訴人

林劉勅

上訴人

阮金瀅

上訴人

何恭寧

上訴人

丁琬晏

上訴人

周文智

上訴人

李中璜

上訴人

孫玫苑

上訴人

鍾蕙君

上訴人

吳亭玉

上訴人

許東明

上訴人

施惠碧

上訴人

余明昌

上訴人

陳春葉

上訴人

許淑媄

上訴人

鄭博中

上訴人

林漢章

上訴人

林家宏

上訴人

林立人

上訴人

陳玲兒

上訴人

黃秀貞

上訴人

熊正立

上訴人

陳雿理

上訴人

張麗香

上訴人

郭昱彣

上訴人

陳秉政

上訴人

陳吉生

上訴人

廖玲玉

上訴人

鄭龍照

上訴人

黃麗琴

上訴人

曾溪義

上訴人

賴斯敏

上訴人

楊名燕

上訴人

王思頷

上訴人

陳瑋

上訴人

鄭維浩

上訴人

彭振鼎

上訴人

黃沈美滿

上訴人

何瑞玟

上訴人

林明凱

上訴人

唐毓敏

上訴人

張炳裕

上訴人

傅恕權

上訴人

吳宗戊

上訴人

廖文嘉

上訴人

吳品蓁

上訴人

林美容

上訴人

蔡梅蘭

上訴人

林立

上訴人

許仙如

上訴人

劉麗雲

上訴人

連永富

上訴人

吳健雄

上訴人

吳兩義

上訴人

楊秀和

上訴人

王勝賢

上訴人

嚴毓明

上訴人

吳昭菊

上訴人

王妍

上訴人

余正虹

上訴人

張麗香

上訴人

林寶川

上訴人

李惠如

上訴人

鄧慶敦

上訴人

李淑玲

上訴人

陳淑玲

上訴人

鄭金星

上訴人

蔡芝珍

上訴人

詹信亮

上訴人

陳靜華

上訴人

姜正音

上訴人

賴郁倩

上訴人

劉玉芬

上訴人

洪淘媛

上訴人

李玲芳

上訴人

姚毅賓

上訴人

程瑜

上訴人

程偉

上訴人

曾玉伶

上訴人

徐美釧

上訴人

賴俊隆

上訴人

陳金蓮

上訴人

陳韻琴

上訴人

許時卿

上訴人

鄭德和

上訴人

賴鳳珠

上訴人

張溢修

上訴人

陳香蓁

上訴人

彭金隆

上訴人

高材

上訴人

游美玲

上訴人

李一鳴

上訴人

劉靜華

上訴人

沈麗珊

上訴人

喬東海

上訴人

張繼正

上訴人

王廷智

上訴人

蔡淑琴

上訴人

張德仁

上訴人

翁惠瑛

上訴人

賴明詔

上訴人

吳威毅

上訴人

吳恬靜

上訴人

彭明鐘

上訴人

曾以仁

上訴人

吳瑾瑋

上訴人

郭國輝

上訴人

程敏

上訴人

阮永正

上訴人

簡俊瑩

上訴人

蔡嘉恩

上訴人

李孟玲

上訴人

古莉米

上訴人

朱立禾

上訴人

賴信宏

上訴人

徐滋芬

上訴人

郭中弘

上訴人

張英娥

上訴人

張瑞帆

上訴人

高一峰

上訴人

黃詠娟

上訴人

林晉任

上訴人

涂淑卿

上訴人

羅瓊瑤

上訴人

顏美華

上訴人

陳培鋒

上訴人

江舜華

上訴人

陳章民

上訴人

郭玟鑫

上訴人

王筱寧

上訴人

楊淑萍

上訴人

劉建宏

上訴人

劉人瑋

上訴人

鍾鼎昊

上訴人

鍾曉彤

上訴人

李明樺

上訴人

甯玉香

上訴人

陳鍵銘

上訴人

劉子瑜

上訴人

羅靜雅

上訴人

廖秀英

上訴人

李璧如

上訴人

洪琪瑜

上訴人

吳姝滿

上訴人

朱陳文枝

上訴人

陳明惠

被上訴人

新北市政府工務局

代表人

高宗正

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間使用執照事件，上訴人對於中華民國100年3月24日臺北高等行政法院97年度訴字第2904號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、按委任訴訟代理人，應於每一審級為之，受特別委任之訴訟代理人，雖有為其所代理之當事人，提起上訴之權限，但提起上訴後，其代理權即因代理事件終了而消滅，該訴訟代理人如欲在上訴審代為訴訟行為，尚須另受委任，方得為之（司法院28年院字第1841號解釋參照）。本件上訴人於原審所委任之訴訟代理人潘正芬律師、陳修君律師，依在原審提出之上訴人委託書，具特別代理權，固有為上訴人提起本件上訴之權限；然依前揭說明，仍須另受委任，方得代上訴人為本審訴訟行為。是潘正芬律師、陳修君律師為上訴人提起本件上訴後，復具狀陳明上訴人撤回上訴，因潘正芬律師、陳修君律師未經上訴人委任為本審訴訟代理人，前開撤回上訴之表示，對上訴人自不生效力，先予敍明。

二、緣訴外人勝華建設有限公司（下稱勝華公司）起造之坐落改制前臺北縣板橋市（改制後為新北市板橋區，以下稱新北市○○區○○○段○○段19地號土地上，門牌新北市○○區○○路1號等地上24層地下6層1幢3棟213戶集合式建物，領有被上訴人新北市政府改制前（即臺北縣政府）核發之民國96年10月11日96板使字第00599號使用執照（下稱系爭使用執照），該使用執照並經加註「本案位於新市鎮特定區」。嗣經被上訴人新北市政府工務局以97年3月13日北工施字第0970162543號函（下稱原處分）予以更正，將上開加註事項予以刪除。上訴人陳韻琴因與勝華公司買賣取得上開集合式建物其中門牌號碼新北市○○區○○路1-3號20樓房屋，認原處分影響其有關契稅、房屋稅、地價稅之減免權利，對原處分不服，提起訴願，經被上訴人新北市政府決定駁回；遂與其餘上訴人共同提起本件行政訴訟。

三、上訴人起訴主張：

（一）先位聲明部分：因訴訟標的對上訴人等必須合一確定，故一併提起本件訴訟，應屬適法且符訴訟經濟。上訴人陳韻琴於知悉原處分後，基於法律上利害關係人地位，遵期提起訴願，經決定駁回後提起本件訴訟，其餘上訴人亦為原處分及前揭訴願決定等之利害關係人，爰併提起本件訴訟。原處分未附理由外，亦有裁量違法，更違行政程序法第102條規定，為不合法，應予撤銷。被上訴人新北市政府工務局非原加註授益處分機關，亦非「原加註授益處分機關之上級機關」，並無依行政程序法第117條或第123條得撤銷或廢止原加註授益處分之事務權限，故原處分依行政程序法第111條第6款規定應屬無效。縱認原處分非無效，亦因被上訴人新北市政府工務局未具有權限屬重大瑕疵且不得補正，應予撤銷。本件自始被上訴人新北市政府工務局即認上訴人等並無信賴不值得保護之情形，故被上訴人新北市政府工務局縱依相關考量而欲廢止或撤銷原處分，亦應於該處分詳予敘明對上訴人等「合理補償」之程度及說明，否則即於法有違，應予撤銷。

（二）備位聲明部分：依行政程序法及行政訴訟法規定一般給付訴訟部分毋須循訴願前置程序，故一併提起本件訴訟，亦屬適法且符訴訟經濟。被上訴人新北市政府工務局縱依相關考量而得廢止或撤銷原處分，亦應依行政程序法第120條第3項或第126條第2項規定補償上訴人，上訴人對之若有爭議，自得直接提起訴訟請求。因被上訴人新北市政府始為有權撤銷或廢止原加註之授益處分之機關，其具有決定補償與否之實質權限，爰追加新北市政府為被上訴人，並以原處分如仍存續，上訴人所有如原判決附表房屋及所坐落土地，得依新市鎮開發條例第25條規定減免之房屋稅、地價稅、買賣契約同等之金額，為上訴人請求補償之範圍等語，求為判決（一）先位聲明：撤銷訴願決定及原處分；（二）備位聲明：被上訴人新北市政府應給付上訴人等如原處分存續，上訴人等購買新北市○○區○○路1-3號20樓等房屋及所坐落之土地，依新市鎮開發條例第25條規定所得減免之房屋稅、地價稅及買賣契稅同等金額之補償。

四、被上訴人則以：

（一）先位聲明部分：

（1）本件起訴之上訴人中有106人未對原處分提起訴願，故此部分所提撤銷訴訟，因未經訴願前置程序而不合法。且未提起訴願之上訴人，與曾提起訴願之上訴人，均為具有相同利害關係之人，與行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願人以外之利害關係人」，有所不同。本件顯無「固有必要共同訴訟」之要件存在，又原處分之作成即有「一個行政處分作成導致多數獨立權利、義務成立」之法律效果，亦即對於每個住戶是否得以主張減免房屋稅、地價稅之權利義務，得由個別之權利義務主體分別提起，故本件起訴之上訴人等184人，並無「必須合一確定」之情事。

（2）系爭使用執照之建築物位於新板橋車站特定區，顯與新市鎮開發條例第3條明定之「新市鎮」意旨不符，即原處分所據事實在客觀上係屬足以明確認定者，故依行政程序法第103條第5款規定，得不給予陳述意見之機會。且原處分作成時，受處分之相對人仍為起造人而非上訴人，被上訴人並無法預見上訴人嗣後因買賣契約分別成為系爭使用執照之相對人。系爭使用執照誤為「本案位於新市鎮特定區」之加註，明顯為違法之行政處分，被上訴人發現後，即依行政程序法第117條規定以原處分予以更正，故原處分之性質為違法行政處分之撤銷。又系爭使用執照之加註雖可認屬授益處分，然原處分乃係基於對公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻的公共利益考量，顯無行政程序法第117條但書「撤銷對公益有重大危害者」之可能，本件亦無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情。

（二）備位聲明部分：系爭使用執照及原處分之處分相對人均為起造人，上訴人是否因信賴系爭使用執照而屬行政程序法第120條所明定之受益人，顯有疑義，上訴人之起訴狀均未就此部分陳明，以證明渠等於法律上享有請求合理補償之權利。縱認上訴人核屬行政程序法第120條規定之受益人身分，然渠等並無實質因原處分受有財產上付出成本之損害，而使渠等固有之財產減少之情，難謂渠等已符合「信賴保護原則」之構成要件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）程序部分：系爭使用執照所在土地僅有1筆，是否位於新市鎮特定區，自不可能有不同認定，法律上雖無土地共有人須共同起訴之規定，然法院對於該訴訟之勝敗結果，對於共同訴訟人必須一致，不得為歧異之裁判，即訴訟標的對於進行訴訟之共同訴訟人必須合一確定。從而本件提起撤銷訴訟之上訴人，雖有部分上訴人未踐行訴願程序，然為保障其訴訟權，可認其與已行訴願程序之上訴人為共同訴訟人逕行起訴，應屬合法。

（二）先位聲明部分：

（1）新北市政府工務局自96年11月1日起即因權限委任，而取得新北市政府依建築法除違章建築處理事項外之事務管轄權限，故除就委任生效後使用執照之核發，有權以自己名義（即當時之臺北縣政府工務局）為之外，且如權限委任前已核發之使用執照，有違法而應撤銷情事，自亦得本於其現有權限而為。

（2）系爭房地非屬行政院核定開發之新市鎮範圍，是以系爭使用執照，誤為「本案位於新市鎮特定區」之加註，顯為違法之行政處分。被上訴人新北市政府工務局於發現後，依行政程序法第117條規定以原處分予以更正刪除該錯誤加註部分，核係就為違法行政處分之一部撤銷，原處分縱使上訴人所有房地未能依該條例規定而為建設管制，或享有獎勵或稅捐減免，均難認對公益有何重大危害之情形。上訴人主張其等有租稅減免之信賴利益，所涉亦係個人稅捐得否減免之私益，核無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形。

（3）原處分理由之記載，雖未致完備，然亦已合於行政程序法所定之最低限度，尚難認原處分之作成方式違法。又系爭房地並非位於核定之新市鎮特定區範圍，此事實客觀上明白足以確認，縱未給予上訴人陳述意見機會，於事實認定上並無致生錯誤而損害上訴人之虞，故被上訴人新北市政府工務局因此不給予上訴人陳述意見之機會，於法尚無不合。至於損失補償，應由當事人提出申請，是以原處分未同時核定補償，尚難認屬違法。

（三）備位聲明部分：

（1）系爭使用執照之加註僅為確認性質，至於該建物是否享有相關稅捐之減免，依規定須由納稅義務人向土地建築物所在地之主管稽徵機關申請，並由稽徵機關核駁。縱認此項加註為稽徵機關所憑是否作成減免稅捐之依據，惟此乃此項加註處分是否對稅捐減免處分有構成要件效力之問題，尚難執以憑認即屬授益處分，故是否可適用違法授益處分之補償規定，已非無疑。

（2）縱認系爭新市鎮特定區之加註，可視為授益性質之行政處分。本件上訴人就系爭使用執照之加註事項，雖無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，惟上訴人就其等對於該加註事項有信賴行為及因信賴受有財產損失等事實，仍負有舉證之責。本件使用執照房地所坐落之地區，早經發布都市計畫，與尚在從事規劃開發建設以便能促其成長之新市鎮，二者在都市機能之完備性及建設之開發繁榮程度，實相迥異，而依交易慣例，房地所在區域之環境、交通本為重要考量因素，而以本件系爭房地位於新板橋車站特定區，屬極為便利繁榮之精華地段以觀，上訴人所稱係因信賴為新市鎮特定區而為購置房地之決定，顯有違常情。又上訴人雖主張專為租稅目的而作成買賣決定，然並未舉證以實其說，尚難逕認屬實。且上訴人是否可能僅因甚微之稅捐減免金額，而作成購置房地之決定，顯非無疑。況上訴人購買房地而支付價金，已取得該房地所有權作為對價，亦難認有何財產上之損失可言。且所謂之信賴行為，係指受益人已耗用授益處分給與之給付，或作成不能回復，或僅能在不可期待之不利益下回復原狀之財產處置或生活安排，欠缺此等證實或表徵信賴之行為，即因無信賴損害存在，而無信賴保護之可言，本件上訴人所稱之授益處分，既屬稅捐減免之優惠而言，則消極享有稅捐義務之免除，自非屬耗用授益處分給與之給付情形等詞。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、上訴意旨略謂：

（一）系爭使用執照係由原臺北縣政府核發，系爭使用執照之加註之授益處分亦係以原臺北縣政府名義為之，新北市政府工務局並非原加註授益處分機關，亦非原加註授益處分機關之上級機關，詎原判決逕認新北市政府工務局有撤銷或廢止原加註授益處分之權限，已屬未適用行政程序法第111條第6款規定及適用行政程序法第117條或第123條不當之違法。

（二）原判決逕認原處分於撤銷違法行政處分時，未同時核定補償，尚難認屬違法，亦屬未適用行政程序法第96條第1項第2款規定及適用行政程序法第120條、第121條不當之違法，且針對上訴人於原審所為該等攻擊方法未說明何以不採，同有判決不備理由之違誤。

（三）原審未傳訊證人盛筱蓉以確認是否並無信賴不值得保護之情形，已有應調查證據而未調查之違法外，尚有適用行政程序法第120條第1項、第2項不當之違法等語。

七、本院查：

（一）按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政訴訟法第243條第1項定有明文。同法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」是行政法院審判長在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明之能事。如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。

（二）次按「行政訴訟法第4條第3項規定：『訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』參照司法院院字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4條第1項起訴。」有本院93年9月份庭長法官聯席會議決議可參。足見訴訟標的對於有相同利害關係之數人必須合一確定者，若其中一人已踐行訴願程序，其餘與原訴願人利害關係相同之人即得逕行依行政訴訟法第4條第1項起訴。惟適用上，自以起訴之當事人對於該訴訟標的原處分具有法律上利害關係始足當之。如無直接法律利害關係而提起訴訟，自欠缺權利保護必要。

（三）再按「新市鎮特定區內之建築物於興建完成後，其房屋稅、地價稅及買賣契稅，第1年免徵，第2年減徵百分之80，第3年減徵百分之60，第4年減徵百分之40，第5年減徵百分之20，第6年起不予減免。」「新市鎮特定區主管建築機關核發建築物使用執照時，應註明新市鎮特定區建築物字樣。其稅捐之減免，應由納稅義務人檢具建築物使用執照影本及相關證明文件，向土地或建築物所在地之主管稽徵機關申請。」為新市鎮開發條例第25條第1項及其施行細則第34條第3項所規定。

（四）查本件上訴人起訴時主張彼等為系爭建築物區分所有權人，因系爭使用執照原加註有「本案位於新市鎮特定區」，彼等因而得依新市鎮開發條例施行細則第34條規定，持該使用執照影本，向土地或建築物所在地之主管稽徵機關申請契稅、地價稅、房屋稅之減免。是彼等雖非本件撤銷訴訟標的原處分（即將上開加註撤銷之處分）之相對人（即勝華公司），但因系爭原處分，其原得依加註事項申請稅捐優惠之法律上利益受有損害，自屬利害關係人，且因訴訟標的對上訴人等必須合一確定，本件起訴前雖僅上訴人陳韻琴曾對原處分提起訴願，遭決定駁回，然其餘上訴人基於亦為原處分及前揭訴願決定等之利害關係人，因該等訴願決定皆維持原處分，亦損害其餘上訴人權利或法律上之利益，自得一併提起本件訴訟等詞。就此，原判決以依行政訴訟法第4條第1項及司法院院字第641號解釋意旨與本院上揭93年9月份庭長法官聯席會議決議意旨，本件使用執照爭議，為訴訟標的之權利、義務或法律上利益雖非上訴人等共同訴訟人所共同，然其本於事實上及法律上同一之原因，且系爭使用執照所在土地僅有1筆，是否位於新市鎮特定區，自不可能有不同認定，法律上雖無土地共有人須共同起訴之規定，然法院對於該訴訟之勝敗結果，對於共同訴訟人必須一致，不得為歧異之裁判，即訴訟標的對於進行訴訟之共同訴訟人必須合一確定。從而本件提起撤銷訴訟之原告，雖有部分原告未踐行訴願程序，然為保障其訴訟權，可認其與已行訴願程序之原告為共同訴訟人逕行起訴，應屬合法等由，進而為實體審查，依上開規定及說明，固非無見。

（五）然查，上訴人就其主張為系爭建築物區分所有權人，且為系爭處分利害關係人之事實，並未提出土地及建物所有權狀或謄本或其他足資證明為所有權人具有利害關係人地位之事證以實其說。原審雖曾依上訴人製作之附表，向相關機關調取附表所示房屋96、97年契稅免稅證明及契稅繳款書、房屋稅繳款書、土地地價稅繳款書等資料，但未能進一步調查認定是否與上訴人之主張相符。依本院就上開卷證資料予以查對，即發現上訴人涂志茂、林明凱、鄭金星等人，並不在上開契稅、房屋稅、地價稅繳納資料之列；則上訴人是否全為系爭處分法律上利害關係人而為適格當事人，顯非明確。而當事人是否適格，有無權利保護必要，屬法院應依職權調查認定，不受當事人主張影響之事項，原判決就此未予闡明，未盡職權調查義務，自有不適用行政訴訟法第125條規定之不當。

（六）次查，被上訴人共同訴訟代理人於原審言詞辯論期日，陳稱：「……曾經經過訴願前置程序之77位原告，與本件原告（即陳韻琴）所提訴願決定案號00000000號不同，本件訴願決定只有原告陳韻琴為訴願人，本件（其餘）原告起訴要件不備。……」等詞，若為實情，則該77名上訴人所為訴願之結果為何？若屬不利之決定且該77名上訴人未能於自己所提訴願案之訴願決定後，於法定期間內提起訴訟，是否尚能認其所提起之本件訴訟為合法？核此均屬原審

上訴人此項爭執未予查明認定，自亦有不適用行政訴訟法第125條規定之不當。

（七）綜上所述，本件上訴人之起訴是否全部合法？上訴人是否全為系爭處分之利害關係人，得為本件請求等事項，屬法院應依職權調查認定，不受當事人主張之影響者，原判決既疏未依職權調查審認，自有不適用法規之違背法令事由，上訴意旨雖未指摘及此，然此為本院依職權調查事項，是上訴人求予廢棄，仍應認為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異