最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第338號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第338號

上訴人

新竹市警察局

代表人

陳耀南

訴訟代理人

鄭勵堅 律師

訴訟代理人

王靖夫 律師

被上訴人

陳彥宇

訴訟代理人

徐原本 律師

上列當事人間調任事件，上訴人對於中華民國106年4月20日臺北高等行政法院105年度訴字第1491號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人原係上訴人刑事警察大隊(下稱上訴人刑大)第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，配置於上訴人第三分局（下稱第三分局）偵查隊服務。上訴人民國105年4月22日竹市警人字第0000000000號令（即系爭調職令，下稱原處分），將其調任上訴人所屬保安警察隊第十一序列警佐三階至一階或警正四階警員（現職），暫支警正四階一級年功俸新臺幣（下同）500元。被上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會105年8月2日105公審決字第0000號復審決定駁回(下稱復審決定)。被上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第1491號判決（下稱原判決）撤銷復審決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人如未調職，可以偵查佐之身分報考警佐班第1類；但降調為警員後，僅能報考警佐班第2類，顯已限制被上訴人之報考資格，又被上訴人由偵查佐降調警員後，每月薪資減少6,751元，足見上訴人將被上訴人由偵查佐調任為警員，並非機關內部所為之管理措施，而係行政處分，被上訴人自得提起行政訴訟。且由新竹市議會工作報告內容所載，可知本件應屬人評會審議之議案，然被上訴人從未接獲召開人評會之通知；上訴人於被上訴人報告未送陳前即作成調職處分，未給予被上訴人陳述意見之機會，程序顯有嚴重瑕疵。上訴人係以逾期之績效評比未達標準之因素，將被上訴人改調行政警察，惟僅針對被上訴人過往之刑案績分予以責罰，上訴人此方式懲處被上訴人實屬特例，亦有違比例原則。復上訴人督察科於105年4月13日調查無明確事證，卻旋即於105年4月18日溯往引用104年之績效評比逕將被上訴人調職，刑事偵查犯罪工作績效評核要點雖未明定懲處追溯時效，惟該要點是否可無限期引用先前已評核之成績，達到懲處之目的，不無疑義。本件縱令被上訴人之偵防績分於104年8、9月份未達標準，惟被上訴人於104年10月已將分數補回達每季總基分二分之一，又被上訴人於104年10月間被調任至編排僅3個人之外勤小隊，所耗費之體力與精神係其他小隊數倍以上，此勤務編排顯係違反警察勤務條例第17條第2項、第3項之規定。且被上訴人於105年3月起轉調鑑識小隊服勤，均與上訴人主官（管）協調後調任，形式上已為行政處分之一種，上訴人卻又作成原處分，實有違一罪不二罰等語，為此請求判決撤銷復審決定及原處分。

三、上訴人於原審答辯意旨略謂：依警察人員陞遷辦法第15條第2項規定、警察機關候用偵查佐甄試作業規定第8點、刑事偵查犯罪工作績效評核要點第陸點，上訴人在刑事人員評比雖未明訂每月、每季或每半年績效欠佳人員應即提出改調專案簽報，惟仍賦予單位主管檢討及調整等權責，本案被上訴人績效未達標準經第三分局函報改調行政警察並會經督察科及人事室等單位意見，係針對刑事偵查犯罪工作績效、勤務紀律及風紀評估等整體綜合考量，非僅就被上訴人過往之刑案績分為憑據。上訴人辦理被上訴人之調任，非屬警察人員獎懲標準第2條第2款所定平時考核之懲處項目，其性質並非懲處，尚無違反一事不二罰原則；上訴人將被上訴人由偵查佐調任為警員，係機關首長就監督範圍所發布之職務命令，與比例原則無違。被上訴人調任同官等官階警正四階一級警員，雖調任之新職為較低陞遷序列之職務，惟仍以原官等官階任用，並敘原最高俸級年功俸500元，尚未損及被上訴人官等、官階及俸給之權益。被上訴人經依法調任警員，警勤加給少領6,751元，乃因其未再擔任刑事偵查佐，而不得支領刑事警察警勤加給六成支給部分，此部分加給之支付，並非調任所直接規制之內容，亦無侵害被上訴人依法應得之法定加給情形。另觀諸警察人員進修及深造教育實施辦法第6條附表警佐班第2類及中央警察大學2年制技術系入學考試招生簡章報考資格記載，均未限制警員之報考資格等語，為此請求判決駁回被上訴人於原審之訴。

四、原判決撤銷復審決定及原處分，其理由略以：㈠系爭調職令是否屬行政處分而得成為行政訴訟審查之標的：按司法院釋字第611號解釋、本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議（一）、（二）及公務人員保障暨培訓委員會92年11月5日公保字第0000000000號函其附件等意旨觀之，公務人員任職後依法律晉敘陞遷之權，乃為其受憲法第18條保障之服公職權利，倘其所受調任處分縱為同官等然為非同一陞遷序列，如對其晉敘陞遷之權利影響重大者，即屬行政處分，而應許其提復審及行政訴訟予以救濟（按系爭調職令之說明三已教示如不服得提起復審，亦資佐參）。系爭調職令係將被上訴人由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，有系爭調職令（即原處分）及全國警察機關陞遷序列表在卷可憑，且為兩造所不爭，而依前揭全國警察機關陞遷序列表所載，警察依其官等官階對應序列，分第一序列至第十一序列，其附註第1點、第2點，足見警察陞遷「序列」係依警察機關特性、職務高低、職務調節歷練及業務需要等原則所訂定之辦理陞遷之順序，乃關係到警察晉敘陞遷，系爭調職令將被上訴人由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，被上訴人經調任後雖以原官等、官階任用，並敘原俸級，然既係調任低一陞遷序列之職務，實質上等同降調，亦為上訴人所自承，核屬對被上訴人於晉敘陞遷等服公職之權利影響重大，自屬行政處分，被上訴人對之自得依法提起復審、行政訴訟。上訴人雖以內政部警政署針對偵查佐調任行政警察職務之疑義，以96年9月10日警署人字第0000000000號書函說明，主張系爭調職令係屬上訴人機關內部所為之人事管理措施云云。然徵諸司法院釋字第187、298、312、323、338、396、430、455號解釋已逐步解構特別權力關係，司法院釋字第684號解釋更明白宣示，開放大學生訴訟權，並就過往與公務員同屬特別權力關係下之學生權益得否提起司法救濟，揚棄「重大影響」標準，改採「權益侵害」之標準。且依司法院釋字第611號解釋意旨，憲法第18條保障人民服公職之權利，亦包括公務人員任職後依法令晉敘陞遷之權，本件被上訴人之系爭調職令，雖係以原官等官階任用，並敘原俸級，惟被上訴人係由第十序列改調至第十一序列，係屬降調，對被上訴人晉敘陞遷等服公職之權利影響重大，自應認屬行政處分，以達有權利即有救濟之憲法意旨。㈡原處分依警察人員陞遷辦法第15條第2項、警察機關候用偵查佐甄試作業規定第8點、上訴人刑事偵查犯罪工作績效評核要點第陸點，將被上訴人調任第十一序列警正四階警員，有無違誤：原處分係將被上訴人由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，係調任非同一陞遷序列且係較低陞遷序列職務，非屬警察人員陞遷辦法所規範之職務之「陞任」或「遷調」，並無警察人員陞遷辦法之適用。則上訴人依警察人員陞遷辦法第15條第2項規定，而為較低陞遷序列之系爭調職令即原處分，自屬於法不合。至警察機關候用偵查佐甄試作業規定第8點及上訴人刑事偵查犯罪工作績效評核要點第陸點，均僅係警察遷調序列之評比項目、如何評比等細節為規定，以維陞遷之衡平性，並非被上訴人所為調任之法令依據。準此本件原處分既係將被上訴人由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，雖屬同官等、官階，然係調任低一序列之職務，實質上等同降調，自應有法令依據，惟上訴人所引前揭依據，均不能適用，業如前述，所為調任，自屬於法有違。退而言之，本件原處分縱有警察人員陞遷辦法之適用，惟上訴人主張本件係依警察人員陞遷辦法第13條第2項規定免經甄審，然該規定係指「同一陞遷序列職務間之遷調」情形，始免經甄審，但本件情形並不符前揭規定之「同一陞遷序列職務間之遷調」，自仍應經甄審，是本件上訴人作成原處分前未經甄審程序，亦於法不合。㈢況上訴人作成本件原處分，亦未給予被上訴人陳述意見機會，未符合行政程序法第102條規定：依行政程序法第102條規定，給予處分相對人陳述意見之範圍，在裁量處分，包括法定要件事實及裁量審酌之事實。本件原處分係將被上訴人由第十序列改調至第十一序列，係屬降調，對被上訴人晉敘陞遷等服公職之權利影響重大，為限制公務人員服公職權利之行政處分，屬於限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，自應遵守上開程序規定。至行政程序法第3條第3項第7款關於對公務員所為之人事行政行為不適用行政程序法之程序規定，係指不構成得提起行政爭訟之行政處分之人事行政行為。對公務員所為之人事行政行為，如屬行政處分，既得對之提起復審(或相類程序)及行政訴訟以救濟，行政機關作成此行政處分，自應依行政程序法之規定為之（本院99年度判字第218號判決意旨參照）。本件原處分將被上訴人調任較低序列職務，上訴人係依據第三分局之函文所簽報，經上訴人機關內部簽呈，會刑警大隊、督察科、人事室，由上訴人局長批示後而作成，足見上訴人於作成原處分，並未給予被上訴人陳述意見機會。原處分既屬降調較低陞遷序列職務之限制公務人員服公職權利之行政處分，對被上訴人晉敘陞遷服公職之權利影響重大，且上訴人既未依行政程序法第39條規定通知被上訴人陳述意見，自應確實依行政程序法第102條規定，給予處分相對人即被上訴人陳述意見之機會，並究明其是否有合於調任職務原因之情形，始符正當法律程序。惟原處分未依行政程序法第102條規定，給予被上訴人陳述意見之機會，於法已有未合。上訴人雖主張被上訴人已有不適任偵查佐之具體情事，將其調任為保安警察隊警員，此調任所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款之規定，未給予陳述意見機會，程序並無違誤云云。然從法條結構上，自應先論及是否有行政程序法第102條前段規定之除外規定適用，再進而適用次條所定無須給予相對人陳述意見機會之事由，易言之，應先適用原則規定之行政程序法第102條規定（包括除外及但書規定），確認應給予相對人陳述意見機會，再適用例外之次條得不給予陳述意見之機會事由之規定，方足以彰顯行政程序法係原則上給予處分相對人陳述意見之機會，例外始不給予之規範意義。且就行政程序法第103條第5款之「客觀上明白足以確認者」之定義解釋如過廣，將致處分機關給予該處分相對人陳述意見之機會相對減縮，對人民程序保障有所不足，另就陳述意見機會制度之於行政機關方面，亦與行政機關職權調查原則（行政程序法第36條）及當事人協力義務（行政程序法第39條）密切相關，而具有發現真實及減少錯誤決定之功能，就此範圍給予當事人陳述意見機會制度，亦具有公共利益之重要意義。原處分作成決定前未給予被上訴人陳述意見機會，亦未依行政程序法第39條規定為調查，僅斟酌被上訴人平日之考核資料包括被上訴人平時成績考核紀錄、年終考核表、考核紀錄表、專案考核表及各期程得分一覽表等，是被上訴人是否符合調職之要件，自難認符合行政程序法第103條第5款之「客觀上明白足以確認者」之要件等語。

五、上訴意旨略謂：㈠原判決既先援引本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議(二)，卻又同時引用該決議所不採納之公務人員保障暨培訓委員會92年11月5日公保字第0000000000號函，此足見原判決於認知、適用該決議已有不當且理由矛盾之處。系爭調職令將被上訴人由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，被上訴人經調任後仍以原官等、官階任用，並敘原俸級，此均為原判決所確認之事實，足見系爭調職令並未損及被上訴人既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益，則依本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議(二)之意旨，此時應不得循復審、行政訴訟之方式為救濟。另被上訴人無論係擔任第十序列之「偵查佐」或係第十一序列之「警員」，因職務等階最高僅至警正四階，被上訴人若欲陞任第九序列「巡官」等職務等階最高列警正三階以上之職位，依「警察人員人事條例」第11條第2項前段及「警察人員人事條例施行細則」第4條第2項第1款規定，被上訴人在通過「警察教育條例所定之進修教育及深造教育」訓練合格之前（即「中央警察大學警佐班」），本無所謂「陞任」第九序列「巡官」等職位之可能。反面言之，被上訴人只要通過「中央警察大學警佐班」之訓練並結業，無論係第十序列之「偵查佐」或第十一序列之「警員」，因其官等官階已達「警正四階」，而均可直接派任警佐一階即可擔任之第九序列「巡官」職位，此觀「中央警察大學105年警佐班第36期第1類招生簡章」第貳拾點及「中央警察大學105年警佐班第36期第2類招生簡章」第貳拾點等規定即明。而「警佐班第1類、第2類」被上訴人亦自陳僅「訓練期程」有所差異而已，亦即，被上訴人僅須依法通過「中央警察大學警佐班」之訓練及格，均可直接陞任第九序列之巡官等職務，無須先歷經第十序列職務後始能再陞任，對於被上訴人之「陞遷」權利並無任何影響，更遑論達到損及被上訴人既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益之「重大影響」。又被上訴人於調任後實際領到之薪資，之所以減少6,751元，乃因其從「刑事警察」調任「行政警察」，故無「警察人員警勤加給表」中所訂「刑事警察各依原支等級數額加六成支給」之「警勤加給」，但其俸給均係敘原最高俸級即「警正四階一級年功俸500元」，並無任何改變。依本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議(二)之意旨，本俸、年功俸以外，因所任「職務」性質，而另加之給與，並非本於公務人員身分依法應獲得之俸給，是縱使將被上訴人從偵查佐調任為警員，而無法領取刑事警察之勤務加給，亦不影響其公務員身分、官等、職等及俸給等權益。綜上所述，原判決遽以「調任低一陞遷序列之職務，實質上等同降調，亦為被告所自承，核屬對原告於晉敘陞遷等服公職之權利影響重大，自屬行政處分」云云，而不顧其所援引之本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議(二)意旨，執意以該決議所不採納之公務人員保障暨培訓委員會92年11月5日公保字第0000000000號函作為依據，未察本件系爭調職令未損及被上訴人既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益，並非公務人員保障法第25條第1項規定所稱之「行政處分」，應屬同法第77條第1項規定所稱之「管理措施或有關工作條件之處置」，即僅為上開決議採納之「甲說：否定說」中所例示之「機關長官所為職務之調任」，而不得循復審、行政訴訟之途徑提起救濟，其適用法規即明顯有所違誤，理由亦前後有所矛盾而影響於裁判之結果，應屬違法判決而應予廢棄。㈡依公務人員任用法第18條第1項規定，有任免權之長官本得據此將高職等之公務人員調任為較低職等之職務，此為機關主管人事裁量權之行使，更何況將公務人員調任「同一官等職等」之職務，更為機關首長人事裁量權之範圍，當無疑問。且機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及運作需要，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限。至是否適任某項特定職務，主管長官除應本專才、專業、適才、適所之旨外，並應就公務人員個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面考核評量，惟類此考評工作，富高度屬人性。是以，除是類考評違反相關人事法令規定，具有法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，主管長官有對部屬所為職務調整之判斷餘地，法院應予尊重。又警察人員人事條例、警察人員陞遷辦法，承襲公務人員任用法之規定，雖警察之「官」受保障，但「職」得調任，即警察機關內部體制應藉高度品位觀念貫徹層級節制及命令服從關係，以嚴肅團體紀律，發揮整體功能，警察機關首長具有「調任」警察人員職務之權限，且亦得將警察官「調任同官等低官階職務」，更何況調任「同官等同官階」之職務，自亦為機關首長人事裁量權之範圍，當無疑問。甚且警察人員陞遷辦法第7條更明訂得將警察人員「調任較低陞遷序列職務」，且同辦法第21條第3項規定既有「自願調任較低陞遷序列職務」，自然即存在「非自願調任較低陞遷序列職務人員」，此為警察機關長官人事權行使之範疇。另內政部警政署96年9月10日警署人字第0000000000號書函，實際上僅係機關首長「調任」警察人員相關規定與法理之重申，並無任何牴觸法規或增加法規所無限制之處，原判決不予適用，已有判決不適用法規或適用不當之違誤。就本案而言，上訴人對被上訴人所做成之系爭調職令，調職前後之官等官階均係「警正四階」，並敘原俸級，即仍以「原官等官階」任用，符合警察人員人事條例第4條規定。易言之，系爭調職令係將被上訴人調任「同官等同官階」職務，較之司法院釋字第483號解釋之「有任免權之長官得將高職等之公務人員調任為較低官等或職等之職務」，及警察人員人事條例第26條第3項規定之「調任同官等低官階職務」已顯屬更為輕微之人事行政行為，自非法令所不許。雖系爭調職令涉及將被上訴人非自願調任「較低陞遷序列職務人員」，然對於調任後被上訴人之權益，均仍依警察人員陞遷辦法第7條予以保障，此本屬當然。綜上所述，系爭調職令所依據之內政部警政署96年9月10日警署人字第0000000000號書函，即針對與本案相同，將第十序列「偵查佐」調任為第十一序列「警員」之情形所做成之函釋，符合警察人員人事條例第4條、第26條第3項、警察人員陞遷辦法第7條、司法院釋字第483號解釋之意旨，原判決既引用警察人員人事條例第4條，卻又逕予排斥內政部警政署前揭函釋之適用，進而認定系爭調職令不得以該書函為依據，顯然有判決不適用法規或適用不當及理由矛盾之違誤，依法應予廢棄。㈢按「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」第8點規定係針對原十一序列職務人員自願參加偵查佐甄試進用者，經考核不適任時，應如何「調任」行政警察工作之規定。次按上訴人「刑事偵查犯罪工作績效評核要點」第陸點「獎懲規定二、懲處部分(二)」規定，雖名為「懲處」，但除「申誡」之規定外，「改調行政警察」實際上屬機關首長對警察人員「調任」之權限、並非公務人員考績法所稱之「懲處」。兩者皆屬內政部警政署及上訴人執行警察人事條例第4條「職得調任」之細節性、技術性補充事項，使具體個案中於何種情形得為「調任」之要件更為明確，與前揭「調任」之法律規定、法理基礎均相符合，且高雄高等行政法院100年度訴字第79號判決亦對警察機關候用偵查佐甄試作業規定第8點之意旨闡釋甚明，應得據為本案之適用。被上訴人原係第三分局警員，前依「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」，自願參加偵查佐甄試並獲錄取，於94年8月開始於上訴人刑大擔任偵查佐職務，對被上訴人自有「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」第8點規定之適用；又被上訴人於調任前為第三分局之刑事偵查佐，自應適用上訴人所頒訂之「刑事偵查犯罪工作績效評核要點」。原判決遽認上開規定均僅係警察遷調序列之評比項目、如何評比等細節為規定，並非調任之法令依據云云；卻未闡明各該要點之性質為何，以及與機關首長「調任」之人事裁量權間之關係為何，已有判決不適用法規及不備理由之違誤。本件係因被上訴人104年下半年（期程為104年8月至105年1月）個人偵查犯罪工作績效績分，分別為0分、0分、17分、6分、15分及11分，半年總基分為49分，成績未達總基分（66分），故第三分局乃函報上訴人刑大建請將被上訴人「調任」至行政警察職務，上訴人機關首長並依「刑事偵查犯罪工作績效評核要點第陸點」規定，行使機關首長「調任」被上訴人職務之權限；此外，上訴人亦針對被上訴人之刑事偵查犯罪工作績效、勤務紀律及風紀評估等整體綜合考量，因而得出「經考核不適任」之結論，依「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」第8點規定，第十一序列職務人員參加偵查佐甄試進用，縱服務滿3年，並不當然得調任第十序列行政警察工作，而是得由警察機關基於內部管理、領導統御、業務需要、激勵工作士氣，避免陞遷不公及阻滯等一切情狀，併計其警（隊）員、偵查員（二）積分，檢討能否調任第十序列行政警察職務；然因被上訴人經核算其104年度併計第十一序列職務之遷調積分為91.2分，陞職積分為89.46分，於上訴人所屬第十一序列人員中，排名第163名，無法調任第十序列行政警察職務，故上訴人機關首長乃依「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」第8點規定，「調任」上訴人為第十一序列警員之職，亦屬機關首長「調任」職務之人事裁量權。原判決遽謂上開要點均僅係警察遷調序列之評比項目、如何評比等細節為規定，以維陞遷之衡平性，並非被上訴人所為調任之法令依據云云，卻未察各該規定均係上訴人機關首長調任職務之人事裁量權具體展現，而逕予排斥適用，顯有不適用法規之違法。另系爭調職令並無「違反相關人事法令規定、具有法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則」等情事，原審法院本應尊重上訴人之人事裁量權，但原判決竟遽以系爭調職令無法令上依據為由，進而漠視上訴人機關首長有對部屬所為職務調整之判斷餘地，實質侵害上訴人機關首長之人事裁量權，顯然有判決不適用法規或不備理由之違誤。㈣依警察人員陞遷辦法第4條第1項、第8條第2項、第11條第6款及第12條第1項規定可知，僅有於警察機關辦理所屬警察人員「陞遷」時，始須經「甄審」之程序。系爭調職令係將被上訴人「調任」同官等同官階低一陞遷序列之職務，實際上並非警察人員陞遷辦法第3條規定所稱之「陞任較高陞遷序列職務」或「遷調同一陞遷序列職務」，即系爭調職令實際上根本非「陞遷」，自無「甄審」程序之適用，既無須經過甄審程序，自然亦無警察人員陞遷辦法第13條第2項「免經甄審」之問題。原判決既先稱「4…原處分係將原告由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，係調任非同一陞遷序列且係較低陞遷序列職務，非屬警察人員陞遷辦法所規範之職務之『陞任』或『遷調』」，卻又謂系爭調職令作成前須先經辦理「陞遷」時始有適用之甄審程序，其理由矛盾之處昭昭明甚。再者，原判決亦未詳細探究警察機關應於何時辦理甄審程序，遽謂系爭調職令作成前未經甄審程序於法未合云云，即有判決不適用前揭警察人員陞遷辦法中有關「警察機關辦理警察人員陞遷時始須經甄審」之規定，併有適用警察人員陞遷辦法第13條第2項不當，及理由不備之違誤，且影響於判決之結果，依法應予廢棄。㈤系爭調職令依本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議(二)，因未損及被上訴人既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益，並非公務人員保障法第25條第1項、行政程序法第92條規定所稱之「行政處分」，僅屬對被上訴人之人事行政行為、管理措施。復依本院100年度判字第156號判決所揭示之法理，可知警察機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及業務運作需要，就警察人員之職務調動，本係機關長官固有之權限，上訴人對被上訴人所為系爭職務調任，係對公務員所為之人事行政行為，依行政程序法第3條第3項第7款規定，有關程序並無該法之適用，即無行政程序法第102條規定之適用，原判決謂上訴人作成系爭調職令前，未予被上訴人陳述意見之機會，有違行政程序法第102條規定云云，適用法規即顯然有誤。系爭調職令既不適用行政程序法之有關規定，即無進一步探究本件是否有行政程序法第103條第5款得不給予陳述意見機會規定之必要，原判決論述本件無行政程序法第103條第5款規定之適用，仍須給予被上訴人陳述意見之機會，其適用法規之前提即明顯有誤解，而存在判決適用法規不當之違誤，影響於判決之結果，依法應予廢棄等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，駁回被上訴人於原審之訴，或發回原審法院更為審理。

六、本院查：

㈠按公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第25條第1項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關(以下均簡稱原處分機關)所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」是以公務員身分受處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產請求權遭受損害，可提起行政爭訟；至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，諸如記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定、免除行政兼職，或機關長官、主管所為工作指派等，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，非屬行政處分，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（司法院釋字第187、201、243、266、298、312、323、338、430、483、539號等解釋意旨參照）。

㈡次按公務人員保障法第1條規定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條規定：「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」及第9條規定：「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」惟按警察人員人事條例第2條規定：「警察人員人事事項，依本條例之規定，本條例未規定者，適用有關法律之規定。」第4條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，……」及第20條第1項及第4項規定：「（第1項）警察人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關、學校特性及職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，並與教育訓練及考核相配合，……（第4項）警察人員之陞遷，不適用公務人員陞遷法之規定；其實施範圍、辦理方式、限制條件及其他相關事項之辦法，由內政部定之。」足見警察人員人事條例對於警察人員之「陞遷」係授權由內政部訂定辦法。復按警察人員陞遷辦法第1條規定：「本辦法依警察人員人事條例（以下簡稱本條例）第20條第4項規定訂定之。」第3條規定：「本辦法所稱陞遷，指下列情形之一者：一、陞任較高陞遷序列職務。

二、遷調同一陞遷序列職務。」

㈢復按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」前開法條既規定「限制或剝奪」人民自由或權利之行政處分，自係指對人民自由或既存權利為限制或剝奪而言，旨在保障處分相對人在行政機關作成行政決定前之答辯及說明機會；蓋行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，已改變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，故行政程序法第102條明定此情形於作成處分前，應給予處分相對人陳述意見之機會，以踐行正當法律程序。

㈣原判決以前揭理由認原處分認事用法，核有違誤，復審決定未予糾正，亦有未合，而將復審決定及原處分均撤銷。經核原判決除其中部分理由有瑕疵（詳後述）外，其結論於法並無不合。

㈤上訴意旨雖再以前詞爭執，惟原判決係綜合司法院釋字第611號解釋、本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議兩則決議：「憲法第18條所保障人民服公職之權利，包括公務人員任職後依法律晉敘陞遷之權，為司法院釋字第611號解釋所揭示。而公務員年終考績考列丙等之法律效果，除最近1年不得辦理陞任外（公務人員陞遷法第12條第1項第5款參照），未來3年亦不得參加委任升薦任或薦任升簡任之升官等訓練（公務人員任用法第17條參照），於晉敘陞遷等服公職之權利影響重大。基於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，應無不許對之提起司法救濟之理。」「甲由主管人員調任為同一機關非主管人員，但仍以原官等官階任用並敘原俸級及同一陞遷序列，雖使其因此喪失主管加給之支給，惟基於對機關首長統御管理及人事調度運用權之尊重，且依公務人員俸給法第2條第5款規定，主管加給係指本俸、年功俸以外，因所任『職務』性質，而另加之給與，並非本於公務人員身分依法應獲得之俸給，故應認該職務調任，未損及既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益，不得提起行政訴訟請求救濟。」及公務人員保障暨培訓委員會92年11月5日公保字第0000000000號函附件所示會議結論：「（一）主管調任非主管職務、調任較低官等職務、調任同官等不同陞遷序列職務及改變任用制度之調任，均屬影響公務人員權益重大事項，應適用復審程序。至請求派任主管或較高官等、職等職務，分別依當事人主張，比照上開方式辦理。（二）同一任免權責機關所為不同機關或不同區域職務之調任及工作指派、職務調整均適用申訴程序。」等意旨，闡釋公務人員任職後依法律晉敘陞遷之權，乃為其受憲法第18條保障之服公職權利，故其所受調任處分縱為同官等然非同一陞遷序列職務，如對其晉敘陞遷之權利影響重大者，即屬行政處分，而應許其提復審及行政訴訟予以求救濟。亦即公務人員保障暨培訓委員會92年11月5日公保字第0000000000號函附件所示會議結論有關「主管調任非主管職務」，不分是否以原官等官階任用並敘原俸級及同一陞遷序列，一律認「屬影響公務人員權益重大事項，應適用復審程序」的見解，雖不為本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議所採納，但其他有關「調任較低官等職務、調任同官等不同陞遷序列職務及改變任用制度之調任，均屬影響公務人員權益重大事項」的見解，與本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨尚無牴觸，自得加以援用。上訴意旨指摘原判決同時引用本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議及該決議所不採納之公務人員保障暨培訓委員會92年11月5日公保字第0000000000號函，乃適用該決議不當且理由矛盾云云，容有誤會。

㈥上訴意旨雖主張被上訴人只要通過「中央警察大學警佐班」之訓練並結業，無論係第十序列之「偵查佐」或第十一序列之「警員」，因其官等官階已達「警正四階」，而均可直接派任第九序列之巡官等職位，無須先歷經第十序列職務後始能再陞任，對於被上訴人之「陞遷」權利並無任何影響云云，惟依歷年中央警察大學警佐班招生簡章所示，警佐班分第1類及第2類（尚有第3類，與本案無關），第1類的訓練期程為4個月，第2類的訓練期程為10個月，警員只能報考第2類，偵查佐則能選擇報考第1類或第2類（參見原審卷第118至150頁附中央警察大學105年警佐班第36期第1類、第2類招生簡章及本院卷附108學年度中央警察大學警佐班入學考試簡章）。可見被上訴人如未被調職，即可以偵查佐之身分報考警佐班第1類，然降調為警員後，僅能報考警佐班第2類，不但已限制被上訴人之報考資格，且只能接受較長的訓練期程（10個月），將來縱使順利獲派任第九序列之巡官等職位，亦必然比警佐班第1類訓練合格者晚派至少半年，進而遞延其晉敘及陞遷的時程，揆諸前開說明，系爭調職令難謂對被上訴人服公職之權利無重大影響，應屬公務人員保障法第25條第1項所稱之「行政處分」；上訴意旨主張原處分屬同法第77條第1項所稱之「管理措施或有關工作條件之處置」，被上訴人不得循復審、行政訴訟之途徑提起救濟云云，自不足採。

㈦又行政程序法第3條第3項第7款所謂「對公務員所為之人事行政行為不適用行政程序法之程序規定」，係指不構成得提起行政爭訟之行政處分之人事行政行為。對公務員所為之人事行政行為，如屬行政處分，既得對之提起訴願（或相類似之復審程序）及行政訴訟以求救濟，則作成此行政處分時，自應適用行政程序法之程序規定（本院99年度判字第218號判決意旨同此見解）。本件原處分係將被上訴人由第十序列改調至第十一序列職務，係屬降調，為限制被上訴人服公職權利之行政處分，自應遵守行政程序法第102條之規定。原判決以上訴人僅係依據所屬第三分局之函文所簽報，經上訴人機關內部簽呈，會刑警大隊、督察科、人事室，由上訴人局長批示後而作成原處分，既未依行政程序法第39條規定通知被上訴人陳述意見，亦未同法第102條規定，給予處分相對人即被上訴人陳述意見之機會，且被上訴人是否符合調職之要件，難認符合同法第103條第5款之「客觀上明白足以確認者」之情形，而將復審決定及原處分均撤銷，由上訴人踐行正當程序，重為適法處分，於法自屬有據。至於本院100年度判字第156號判決謂：「機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及業務運作需要，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限，被上訴人對上訴人所為免兼科主任之職務調整，係對公務員所為之人事行政行為，依行政程序法第3條第2項第7款之規定有關程序並無該法之適用」等語，固與前揭本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議所採甲說見解，認為主管調任非主管職務，如未損及既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益，乃內部管理措施，並非行政處分，不得對之提起行政訴訟等意旨相符，然本件原處分既屬降調較低陞遷序列職務之限制公務人員服公職權利之行政處分，即應適用行政程序法之程序規定，兩者情形不同，各有所本，並行不悖。上訴意旨援引本院100年度判字第156號判決意旨，主張系爭職務調任並無行政程序法第102條規定之適用云云，乃引喻失義，不足採憑。

㈧復按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。原判決係以上訴人作成本件原處分前，未給予被上訴人陳述意見機會，不符合行政程序法第102條之規定，而將復審決定及原處分均撤銷，由上訴人踐行正當程序，重為適法處分，揆諸前開說明，並未逾越行政法院對於高度屬人性行政處分的審查界限，亦未涉及上訴人機關首長對於調任職務裁量權的實質審查，上訴意旨指摘原判決漠視上訴人機關首長有對部屬所為職務調整之判斷餘地，實質侵害上訴人機關首長之人事裁量權云云，亦有誤會。

㈨末按內政部警政署於94年6月1日依職權訂定之「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」，核其內容係上級機關對下級機關為規範機關內部業務處理及人事管理，而訂頒之一般性規定，其性質為行政規則；上訴人於100年3月10日依職權訂定之「刑事偵查犯罪工作績效評核要點」，核其內容係長官對屬官，為規範機關內部業務運作及人事管理，而訂頒之一般性規定，其性質亦為行政規則，並均已有效下達（原處分卷第17至23、75、76頁），依行政程序法第161條規定，即有「拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」，且對任何人均應平等適用，又自訂定後迄上訴人於105年4月22日作成原處分止，約11年或逾5年，難謂無反覆實施之慣行而發生外部效力。上開「警察機關候用偵查佐甄試作業規定」第8點既係規定：「第十一序列職務人員自願參加偵查佐甄試進用，服務未滿3年，經考核不適任或自請調任行政警察工作者，均調任第十一序列警員職務；服務滿3年以上者，得併計警（隊）員、偵查員(二)積分，檢討第十序列行政警察職務。」其次「刑事偵查犯罪工作績效評核要點」第陸點「獎懲規定」二、懲處部分規定，雖名為「懲處」，但除「申誡」之規定外，「改調行政警察」係本為機關首長對警察人員「調任」之權限、並非公務人員考績法所稱之「懲處」，屬警察人事條例第4條「職得調任」之細節性、技術性補充規定，自得作為上訴人執行「調任」權限之法令依據；原判決謂上開作業規定及評核要點均僅係就警察遷調序列之評比項目、如何評比等細節為規定，以維陞遷之衡平性，並非被上訴人所為調任之法令依據云云，固有未洽。又依警察人員陞遷辦法第4條第1項、第8條第2項、第11條及第12條第1項規定可知，僅有於警察機關辦理所屬警察人員「陞遷」時，始須經「甄審」之程序；依同辦法第13條第2項規定，「同一陞遷序列職務間之遷調」，則得免經甄審，由權責機關首長逕行核定。系爭調職令既係將被上訴人調任低一陞遷序列之職務，並非警察人員陞遷辦法第3條規定所稱之「陞任較高陞遷序列職務」或「遷調同一陞遷序列職務」，則系爭調職令根本非「陞遷」，自無「甄審」程序之適用，亦不生警察人員陞遷辦法第13條第2項「得免經甄審」之問題。原判決既先認「4…原處分係將原告由第十序列警佐二階至警正四階偵查佐，調任第十一序列警正四階警員，係調任非同一陞遷序列且係較低陞遷序列職務，非屬警察人員陞遷辦法所規範之職務之『陞任』或『遷調』」，卻又謂系爭調職令作成前「仍應經甄審程序」云云，亦有未洽。惟原判決以上訴人作成本件原處分前，未給予被上訴人陳述意見機會，不符合行政程序法第102條之規定，而將復審決定及原處分均撤銷，於法既屬有據，則上開理由瑕疵，即不影響其結果。

㈩綜上所述，原判決結論於法並無不合，雖其中部分理由之論述有所不當，惟尚不影響判決之結果，仍應予以維持。上訴論旨，猶執前詞，聲明將之廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異