最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第72號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第72號

上訴人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

張嘉真 律師

訴訟代理人

姜威宇 律師

被上訴人

雲林縣政府

代表人

李進勇

訴訟代理人

李建忠 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年11月10日臺中高等行政法院104年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人之麥寮一廠於民國91年11月20日取得被上訴人核准工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」（核准函字號：91府建工字第0910068785號函；登記證號：99-653002-00）；嗣其石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程）所產混合石膏及副產石灰（下稱系爭產物），經被上訴人以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱102年1月28日處分）判定為事業廢棄物，命上訴人於7日內提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理（上訴人對該處分所提行政訴訟，已經原審法院104年度訴更一字第14號及本院106年度判字第206號判決分別駁回其訴及上訴確定）外；另以102年1月30日府建行字第1025301536號函（下稱102年1月30日廢止登記處分）廢止上開核准增加系爭產物為產品之變更登記（上訴人對之所提行政訴訟，業經原審法院102年度訴字第321號及本院105年度判字第8號判決駁回其訴及上訴確定）。嗣被上訴人以上訴人之麥寮一廠廠區仍有百萬餘公噸水化副產石灰堆置，鑑於該鉅量強鹼性物質之流向及處理屢生爭議，倘交由清運業者覓地堆置、回填，恐對環境易生重大不可回復之損害，乃以102年7月18日府環廢字第1020071986號函（下稱原處分），將被上訴人102年1月28日處分認定為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠內之系爭產物認定為「事業廢棄物」，命上訴人儘速提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被上訴人審查，於取得被上訴人審查核備函後，再委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第21號判決（下稱更審前判決）撤銷訴願決定及原處分，被上訴人未服，提起上訴，經本院104年度判字第281號判決廢棄更審前判決，發回原審法院更為審理；嗣原審法院復以104年度訴更一字第17號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

（一）系爭產物係經被上訴人91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准於工廠登記上登記為產品。該合法產品認定之行政處分，雖經被上訴人102年1月28日處分函，依行政程序法第123條第4款及第5款規定予以廢止，然被上訴人對系爭產物所為產品認定之合法登記行政處分，至少於91年11月20日起至102年1月27日期間仍合法繼續有效，完全不因被上訴人102年1月28日廢止處分對後生效而受影響。是原處分所指「混合石膏及副產石灰業經本府認定為事業廢棄物『之前』所產出並堆置於廠內者，本府處分認屬事業廢棄物」，根本係102年1月28日以前即被上訴人合法認定產品處分期間之中，上訴人所生產之合法庫存產品，均應受前揭工廠登記證及核准廢清計畫之產品登記認定之合法授益行政處分之效力所保護，詎原處分竟於被上訴人102年1月28日處分函作成相隔近半年後，事後回溯將過去10餘年以來所生產之系爭產物改認定為廢棄物，驟然剝奪上訴人對該等合法庫存產品之財產權及經營銷售權利，顯然已將被上訴人91年11月20日起至102年1月27日止對系爭產物所為產品登記之合法行政處分，溯及既往失其效力，原處分明顯違反行政程序法第125條之廢止處分對後生效之規定，應予撤銷。

（二）上訴人之系爭產物前已於工廠登記證登記為產品，且歷年來提出之事業廢棄物清理計畫書（迄101年1月11日所核准最後一版），皆將系爭產物列為產品而非事業廢棄物，並均經被上訴人審查後核准，無論係工廠登記證之管制（工廠管理輔導法第16條第2項），抑或廢棄物清理之管制〔廢棄物清理法（下稱廢清法）第31條第1項第1款〕，上訴人皆得合理信賴系爭產物應屬產品而非廢棄物。又原處分所援引行政院環境保護署（下稱環保署）96年8月1日環署廢字第0960053185號函、96年8月23日環署廢字第0960063346號函，均未就副產石灰之產品性質作出處分，自不得作為原處分之法律依據；原處分另援引之環保署102年4月15日環署廢字第1020030409號函僅為被上訴人與環保署間內部往來公文，亦不具對外拘束人民之效力；且本件經上訴人廠內之自主檢查及臺南市政府委託之檢驗報告，在在顯示系爭庫存產品之貯存方式及使用並未造成環境污染，足證原處分逕認系爭水化庫存產品為廢棄物云云，確無法律及事實上基礎。

（三）依照最新之六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告定稿版，已將上訴人廠區產品產能進行調整，混合石膏之平均月產能自21,000（噸/月）調整為27,260（噸/月），副產石灰之平均月產能自8,400（噸/月）調整為11,760（噸/月），上訴人依環境影響評估法第17條規定，應切實執行此最新之報告定稿本，暫不論原處分乃命上訴人違反環保署核准之上開最新環評許可文件之內容，令上訴人實施違反環境影響評估法第17條規定之違法行為，將登記為產品之系爭產物視為廢棄物處理，已違反行政程序法第4條與上開環境影響評估法之規定應予撤銷，本件更不容被上訴人再依早已經環保署核准為產能提升變更之舊環評文件（即「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」）主張上訴人亦認定系爭產物為廢棄物甚明。另針對系爭水化產品是否有諸多合法正當用途、其PH質或含鎳成份之產品特性是否會破壞環境或生態之涵容能力、系爭產物現於廠區內貯存之方式是否對環境有所影響等情，涉及系爭產物是否確為產品而非廢棄物之認定，上訴人已提出卷附多項證據，以資證明，如有進一步調查之必要，請准由黃然博士進行鑑定等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：

（一）被上訴人102年1月28日處分認定系爭產物為「事業廢棄物」後，對於上訴人之麥寮一廠在該日之前，所產出並堆置廠區之系爭產物，既已無法任由其作為「產品」處理，必須以「事業廢棄物」處置，則被上訴人102年1月28日處分之射程，已可能達至該日之前所產出並堆置之系爭產物。且系爭產物在本案中之法律定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，是因上訴人對系爭產物之銷售速度趕不上生產流程，因此導致系爭產物在廠區內不斷堆積，而對環境形成威脅，上訴人對此可預見，並可控制，其在法律上本來許可拖延處理，但因威脅日漸升高，最終被指定為事業廢棄物，即應規定在受行政監控之情況下，加速進行。因此行政程序法第125條規定適用在本案之情形，其法律涵攝為「在原指定產品處分廢止後，未能處理之系爭物品，即應『向後』受『事業廢棄物清理程序』之規範」，而非如上訴人之主張，堆積在廠區內之系爭產物可永遠不受「事業廢棄物清理程序」之規範。

（二）上訴人經查有以假出售產品之名義，行清運廢棄物之實，且縱被判定為事業廢棄物，上訴人仍可循事業廢棄物再利用之方式出售處理、再利用，確實掌握該產物之清除、處理及再利用流向，確保上開產物不再有下游廠商直接將其回填土地造成環境二次公害情事發生，負起產源端應負之責任。再者，廢棄物與產品之分別，並非完全取決於該產物可出售與否，事業端製程所產廢鐵、廢銅、廢紙均可出售，甚至部分有害事業廢棄物之廢矽晶、廢顯/定影液、廢酸洗液，都是由事業廢棄物再利用業者出價購買後，進行再利用處理行為製成另一產品產物後售出，故上訴人實質付費達每公噸新臺幣（下同）680元予清理處理者（補助費遠超過售價），即為廢棄物，絕非上訴人所稱產品。即無所謂信賴值得保護之情形。且該等產品均為強鹼性物質，若不加管制而恣意傾倒，造成生態環境遭受破壞而達「難以回復」狀態，被上訴人認為此等情形已符行政程序法第123條第4款及第5款之「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」；「其他為防止或除去對公益之重大危害者」，則原處分洵屬有據，並無違反法律保留原則等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）廢清法第31條第1項第1款後段所稱「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時」一語，應包括將產品變更為廢棄物之情形。是當「產品」變更為「事業廢棄物」之改變，足致「廢棄物數量增加」時，依同法施行細則第12條第1項第3款規定，應屬於「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」無誤，事業自應依廢清法第31條第1項第1款規定，主動向主管機關申報或報請備查，主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。上訴人申請產品認定檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，3.4.3變更後六輕計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最終掩埋量表中，已有「CFB高溫氧化裝置」發生源部分將系爭產物認定為固體廢棄物，應掩埋或回收利用，可證系爭產物應屬事業廢棄物之性質。至於上訴人所引述101年8月15日「六輕四期擴建計畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）」專案小組申覆會議紀錄，僅說明系爭產物之屬性認定，無涉該次變更內容對照表申請項目，故予刪除，該產物是否為產品，應由環保署函請目的事業主管機關認定，並未排除其為事業廢棄物之可能性，難以作為有利上訴人之認定。

（二）另系爭產物係上訴人所屬麥寮一廠以石油焦為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰等。此製程其主要目的係在發電，而於燃燒過程中加入石灰石僅係作為熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性，並非以之作為製程當中之生產標的。因此其燃燒後之底灰，或煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，均與上開製程之產製目的為蒸汽或電力無關，其本質即為事業廢棄物。系爭產物除乾式已銷售外，其餘則分別以密閉式槽車裝運載送廠區內泡水作業場泡水處理，處理後通稱為「水化副產石灰」。至於系爭產物是否可再利用，並應依再利用程序處理，屬另一問題，尚不能以該物品具有可再利用性，即否認其係事業廢棄物之本質。況上訴人於104年8月7日已與中聯公司（再利用機構）共同向經濟部工業局申請混合石膏及副產石灰個案再利用，足證系爭產物為事業廢棄物。

（三）又從產能及銷售獲利角度觀察，副產石灰與混合石膏在整個製程當中僅占些微之產能，相較於蒸氣與電力之產值而言，不成比例，充其量僅是生產過程中爐渣之再利用價值而已，並不能認定係製程當中之產品，具有主要經濟價值。上訴人出售系爭副產石灰（水化）係每公噸2元，卻另補貼買方每公噸650元作為使用成本補助費用，有違一般買賣常情，且依其與買受廠商間簽訂之副產石灰（水化）買賣合約書第7條：「㈠甲方（按指買受廠商）為符合法令規定之義務或本合約所載之副產石灰（水化）合法使用限制，所支出為合法使用向乙方（按指上訴人）購買之副產石灰（水化）之使用成本，乙方得酌給甲方使用成本補助費予以補助……。」另客戶使用聲明書第1條第3項第4款：「聲明人如因副產石灰（水化）之提運或使用，造成公害污染、車禍或其他糾紛，其民、刑事及行政責任及其他糾紛之處理，概由聲明人自行負責，並應立即將緣由以書面資料向貴公司（即上訴人）報備。貴公司如因而有糾紛或損害，聲明人願依法清理並負責賠償給付貴公司所受之一切損害、支付、罰款及費用（含律師費）。」第3條第1項：「聲明人為符合法令或買賣合約書規定之義務或本聲明所載之應遵守事項，所支出為提運、合法使用向貴公司購買副產石灰（水化）之成本，貴公司得酌給聲明人使用成本補助費。」可知，系爭「水化副產石灰」之產物使用，尚有法令限制及風險，需耗費一定成本，故由上訴人補貼其使用成本費用，並約有劃清責任及應賠償上訴人等約定。上訴人雖主張其係以補貼方式促銷系爭物品云云，惟依一般商品之買賣常情而言，出售2元之商品，另倒貼650元，顯不符商業習慣，應可認定上開副產石灰（水化）買賣合約書之契約目的屬清運性質，上訴人有以販售產品之名，行委外處理事業廢棄物之實，尚難認定具有一定經濟價值而可認為係產品性質。又依一般商品之產製常情而言，廠商的生產量均取決於銷售量，鮮有生產過量導致大量產品庫存情形，以免資金固結增加成本支出。且一般商品係依照市場之需求而作有計畫之生產，本件系爭產物（品）乃是上開產製過程中，燃燒石灰石所餘灰渣，並非依市場需求而生產，縱使市場完全無需求，只要上訴人依上開製程繼續生產電力，即不斷產出副產石灰及混合石膏，與生產商品之本質有違。本件上訴人從91年11月20日取得被上訴人核准麥寮一廠工廠變更登記，將系爭產物登記為「產品」以來，迄至環保單位於101年間派員至上訴人所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，若系爭產物（混合石膏及副產石灰）確實為產品，何以仍有高量水合副產石灰庫存，且需耗費人力物力加以水化保存，又設置防污染之監測設備隨時監測？亦非合理。雖上訴人主張系爭產物經水化處理，目的即是希望將來這些產品可以在上訴人六輕擴建時使用，因為環境影響評估需時較久，故先暫存在廠區內云云。惟此說詞，適足見無銷售之意，自難視系爭產物為有營利性質之產品。

（四）再本件系爭產物在堆置期間有污染環境之可能性，此從上訴人在系爭「混合石膏及副產石灰」生產區、作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。而系爭產物定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，在客觀上系爭產物之銷售情形不佳，導致該產物在廠區內不斷堆積，而對環境形成一定威脅，上訴人對此當可預見此從系爭「混合石膏及副產石灰」生產區、作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。因此，被上訴人以91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准系爭產物列為產品之工廠登記處分後，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，且有污染環境、危害人體健康之可能性，而改判定為事業廢棄物，應屬事後發現有事實變更之情形，顯非被上訴人對於系爭產物核准登記產品時之同一事實狀態作成新的評價或判斷。從而被上訴人依環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23日環署督字0000000000號函進行調查，並依廢清法第31條第1項第1款規定，改認定上訴人系爭產物為事業廢棄物，並無不合。況前經被上訴人以91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准將系爭產物列為產品之工廠登記處分，業經被上訴人以102年1月30日廢止登記處分函，依工廠管理輔導法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款之規定，為廢止該產品（混合石膏及副產石灰）登記之處分，上訴人不服提起行政爭訟後，經原審法院102年度訴字第321號及本院105年度判字第8號判決駁回上訴人之訴而告確定在案，足見系爭產物（混合石膏及副產石灰）應屬事業廢棄物。

（五）參照環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令、102年1月28日環署廢字第1020009551號函及102年4月15日環署廢字第1020030409號函，本件上訴人因有藉出售產品，行清運廢棄物之實，則被上訴人將系爭原登記為產品之混合石膏及副產石灰產物改認定為事業廢棄物，並無不合；況縱被判定為事業廢棄物，上訴人仍可循事業廢棄物再利用之方式出售處理、再利用，確實掌握該產物之清除、處理及再利用流向，確保上開產物不再有下游廠商直接將其回填土地造成環境二次公害情事發生，負起產源端應負之責任。再者，廢棄物與產品之分別，並非完全取決於該產物可出售與否，事業端製程所產廢鐵、廢銅、廢紙均可出售，甚至部分有害事業廢棄物之廢矽晶、廢顯/定影液、廢酸洗液，均是由事業廢棄物再利用業者出價購買後，進行再利用處理行為製成另一產品產物後售出，故上訴人實質付費達每公噸650元予清理處理者（補助費遠超過售價），即為廢棄物，絕非上訴人所稱產品，即無所謂信賴值得保護之情形。況該等產物均為強鹼性物質，若不加管制而恣意傾倒，將造成生態環境遭受破壞而達難以回復狀態，被上訴人認為此等情形已符行政程序法第123條第4款及第5款之「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」、「其他為防止或除去對公益之重大危害者」，則原處分洵屬有據，並無違反法律保留原則。

（六）上訴人所屬麥寮一廠91年11月20日取得被上訴人核准該廠工廠變更登記增加系爭產物為「產品」，被上訴人102年1月28日處分函改判定上訴人所屬麥寮一廠系爭產物為「事業廢棄物」；另被上訴人102年1月30日處分函廢止上訴人所屬麥寮一廠於91年11月20日取得核准該變更增加系爭產物為產品，則被上訴人認定為廢棄物之前（即102年1月28日）所產出並堆置於廠內者，與102年1月28日之後所產出之物，屬相同產物，仍認屬事業廢棄物，故以原處分認屬事業廢棄物。足見，本件原處分係被上訴人依據其102年1月28日認定上訴人所屬麥寮一廠系爭製程之系爭產物為事業廢棄物之處分後，對於102年1月28日處分作成時點前上訴人所屬麥寮一廠所產出並堆置於廠內之「事業廢棄物」命依廢清法相關規定處置之處分。又被上訴人於102年1月28日處分函既將系爭產物改認定為事業廢棄物，揆諸行政程序法第110條第1項、第3項規定，在該處分未被撤銷確定前，其效力仍繼續存在。從而，上揭102年1月28日處分函合法送達之日起，上訴人所屬麥寮一廠所產出之系爭產物，即屬「事業廢棄物」，應無疑義。而依原處分之主旨所記載，係針對上訴人所屬麥寮一廠於102年1月28日處分函前，所產出並堆置於廠內之系爭產物，為其處分標的。按被上訴人102年1月28日處分函發生效力後，上訴人所屬麥寮一廠於102年1月28日之後產出之系爭產物，即應屬於「事業廢棄物」，自應受廢清法第28條第1項及第31條第1項、第2項、第3項及同法施行細則第12條之規定之規範，則屬當然之結果；惟被上訴人102年1月28日處分函發生效力後，上訴人所屬麥寮一廠在該日之前，所產出並堆置於廠內之系爭產物，事實上既不能再作「產品」出售，只能以「事業廢棄物」處理，被上訴人基於廢棄物主管機關之權責，為確保環保安全，依廢清法第31條第1項規定，以原處分命上訴人儘速檢具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料供其審查，俟上訴人取得被上訴人審查核備函後，委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具有該物質個案、通案再利用資格之合格再利用廠商清運處理，亦屬有據。且因被上訴人102年1月28日處分函認定系爭產物為「事業廢棄物」後，被上訴人對於上訴人所屬麥寮一廠在該日之前，所產出並堆置之系爭產物，既然無法再任由其作為「產品」處理，而必須以「事業廢棄物」處置，則在事實上，被上訴人102年1月28日處分函之射程，已可能達至該日之前所產出並堆置之系爭產物。且系爭產物在本案中於法律上定性已由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，是因上訴人對系爭產物之銷售速度趕不上生產流程，因此導致系爭產物在廠區內之不斷堆積，而對環境形成威脅，上訴人對此可預見，並可加以控制，在法律上本來許可拖延處理，然因威脅日漸升高，最終被指定為事業廢棄物，即應規定在受行政監控之情況下，加速進行。因此行政程序法第125條規定適用在本案之情形，其法律涵攝為「在原指定產品處分廢止後，未能處理之系爭物品，即應『向後』受『事業廢棄物清理程序』之規範」，而非如上訴人之主張，堆積在廠區內之系爭產物可永遠不受「事業廢棄物清理程序」之規範。是上訴人此部分主張，亦不足否認原處分之合法性（本院102年度裁字第1235號裁定參照）。

（七）綜上所述，於102年1月28日以前，上訴人所屬麥寮一廠產出並堆置於廠內之系爭產物堆置於何處、數量究竟為何，要屬自是日起，應受廢清法規範之上訴人最為知悉，上訴人既於收受原處分時，已明知系爭產物已改列為「事業廢棄物」，即有預見其應依據廢清法相關規定，應承擔之廢棄物清理義務之範圍，並提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被上訴人審查，於取得被上訴人審查核備函後，委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理之法定義務。即被上訴人因該廠區仍有百萬餘公噸（按139公噸）水化副產石灰堆置，被上訴人鑑於鉅量強鹼性物質之流向及處理屢生爭議，倘交由清運業者覓地堆置、回填，恐對環境易生重大不可回復之損害，爰以原處分將系爭產物經被上訴人102年1月28日處分函認定為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠內者認定為「事業廢棄物」，命上訴人應確依廢清法及環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函規定選擇適合物質代碼，儘速提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被上訴人審查，於取得被上訴人審查核備函後，再委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理，並依廢清法相關規定按月上網申報清運處理流向，以確保該項物質被妥善清運處理，無造成污染環境之虞，經核並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。又本件事證已臻明確，上訴人針對系爭水化產品是否有諸多合法正當用途、其PH質或含鎳成分之產品特性是否會破壞環境或生態之涵容能力、系爭產物現於廠區內貯存之方式是否對環境有所影響等，聲請本院將本案系爭產物送請鑑定人黃然博士鑑定該物品之性質、用途及使用方式是否會破壞環境及生態等，已無必要；另兩造其餘主張和舉證，於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，均附此敘明。

五、上訴意旨略謂：

（一）被上訴人係102年1月28日將系爭產物改判定為「事業廢棄物」，並於同年1月30日廢止系爭核准「產品」登記，則該改判定之廢止效力，應分別自102年1月28日、同年1月30日起始生效力，並無溯及適用之可能，原判決論斷系爭產物於102年1月28日前即屬事業廢棄物，顯有不適用行政程序法第125條本文規定之違誤。

（二）原判決並未針對原處分之性質究屬「行政處分」或「觀念通知」為充分完備之說明，已有判決違背行政訴訟法第260條第3項及理由不備之違法。又原審並未審查被上訴人102年1月28日處分欠缺適法性之證據，而逕論原處分並無違誤，對此攸關原處分合法性審查之重要事實，未為任何之審認，應屬有應調查認定之事實而未依證據認定及判決理由不備之違誤。

（三）原判決認定被上訴人102年1月28日處分廢止系爭產物認定之前已產出之庫存產品為廢棄物，剝奪上訴人之系爭產物之財產權、處分權及經營權，顯然錯誤適用廢清法第31條絛，屬判決違背法令；又原判決不顧被上訴人102年1月28日處分之射程並不及於系爭產物之庫存產品之事證，而作出被上訴人102年1月28日處分函之射程，已可能達至該日之前所產出並堆置之系爭產物之模糊認定，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法。

（四）系爭產物既作為工程級配原料，本需有相當數量之倉儲以備工程使用之特性，而其作業流程與保存，均與美國技術發源國相同，且截至101年間被上訴人就上訴人所提送事業廢棄物清理計畫書中，仍核准認定系爭庫存產物列為產品；又上訴人自行檢驗之報告均可證明系爭產物之使用及庫存，並未有污染環境之事實，系爭產物也只達核准環評規畫庫存量51/100，符合系爭產物正常儲備之庫存範圍，原判決認定主管機關因發現系爭產品有大量貯存、棄置之情形，且有污染環境、危害人體健康之可能性，應屬事後發現有事實變更之情形，而得改認系爭產物為廢棄物云云，構成判決違反證據法則、經驗法則及判決不備理由、理由矛盾之違誤。

（五）經濟部標準檢驗局於103年7月30日，已就系爭產物公布國家標準（CNS），肯定系爭產物為產品及其工程用途；且系爭製程援引自美國時，即已考量於產製電、熱能時，亦能同時產出系爭產物作為產品，實不容原審逕憑所謂系爭製程之主要標的為汽、電，改認定系爭產物為廢棄物；又上訴人於101年起為推廣系爭產物，故在1年內對系爭產物為暫時性補貼之措施，惟產銷資料彙整表所示，系爭產物於此段期間累計賣出高達1,263,030噸，可見縱未補貼運費，系爭產物之於國內市場仍有廣大之需求，系爭產物並非廢棄物；系爭產物與傳統水泥等工程原料於使用時均需踐行一定程序及工法，本設有相關使用規範，原審不得逕因系爭產物買賣契約有相關之使用規範、或賦與推廣商遵法義務等約款，認定系爭產物為廢棄物；另依照最新之六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告定稿版，該版本明白核准上訴人就系爭產物得為產品產能之提升變更，表示系爭產物非屬廢棄物無疑。

六、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次：

（一）按為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，而有廢清法之制定，是於該法之解釋方法上，應掌握隨時依事實狀態處理廢棄物，就廢棄物所可能產生之危害即時遏止，防範於未然之立法本旨。第按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：……。㈡一般事業廢棄物：……」為行為時廢清法第2條第1項所明定。嗣立法者考量廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命週期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物，爰於106年1月18日修正公布該法第2條，將原條文之第1項修正為兩項，其餘項次配合調整為：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：被拋棄者。減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：……。事業廢棄物：……」以闡明必須視為廢棄物之要件（106年1月18日修法理由參照）。核乃透過物品或物質處於不同生命週期之「事實狀態」以闡釋所謂廢棄物之定義，俾依實際情況為廢棄物之必要清理，旨在重申並貫徹前述廢清法之立法意旨，並非變更修法前廢棄物之概念。是修法前事業所產生之物品是否屬於廢棄物，自可援用修法後規定予以檢視。易言之，事業所產生之物品，是否為廢棄物，應依不同時間之事實狀態觀察，與其類別是否登記為工廠管理輔導法所規範之產品無涉。凡事業經中央主管機關指定公告為一定規模者，就其所生產之廢棄物，即應檢具事業廢棄物清理計畫書送審查，所生產物品屬性因事實狀態變更為廢棄物者，亦同（行為時廢清法第31條第1項第1款、同法施行細則第12條第1項第3款參照）。從而，事業所產生之物品因生命週期之不同，縱曾非屬廢棄物，一旦因事實狀態改變而成為廢棄物時，事業依行為時廢清法第31條第1項第1款即有義務就此迅速擬定清理計畫書送審，怠於履行時，該法主管機關當即促請其儘速履行，茲隨時掌握廢棄物流向，以即時防範所可能產生之國民身體健康危害，此為廢清法主管機關之法定職權。

（二）本件原處分係被上訴人依據其102年1月28日認定上訴人麥寮一廠系爭製程之系爭產物為事業廢棄物之處分後，對於102年1月28日處分作成時點前，上訴人麥寮一廠所產出並堆置於廠內之「事業廢棄物」命依廢清法相關規定處置之處分，已據本院前次發回時指明，並經原判決予以論明，且上訴人亦係以被上訴人102年7月18日函為違法處分而提起本件撤銷訴訟。是上訴意旨指摘原判決並未就原處分性質上究屬「行政處分」或「觀念通知」為說明，有判決違背行政訴訟法第260條第3項及理由不備之違法云云，自無可採。

（三）又被上訴人102年1月28日處分判定系爭產物為事業廢棄物，係屬合法處分，且其效力（射程）包含處分作成日之前已堆置上訴人麥寮一廠內約1,390,000公噸之系爭物品，為本院106年度判字第206號確定判決所確認，其理由略以：系爭產物乃上訴人麥寮一廠以石油焦為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。而系爭產物，因環保署中區督察大隊於101年間派員至上訴人之麥寮一廠稽查，發現該廠區堆置約有1,390,000公噸系爭產物，認其用途及流向均有疑慮，始經被上訴人以102年1月28日處分，判定系爭產物屬事業廢棄物，而該處分判斷系爭產物是否為事業廢棄物之事實基礎，與被上訴人於91年11月20日將系爭產物核准為產品時，所存在或依據之事實，本有不同，亦即系爭產物為產品登記後，因經被上訴人發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，且上訴人有以販賣產品之名行委外處理該等事業廢棄物之實，可認系爭產物不具市場經濟價值，是系爭產物於被上訴人102年1月28日處分作成時，確屬事業廢棄物無誤等節甚明，有該確定判決可按。

（四）是本件原處分主旨：「貴公司麥寮一廠高溫氧化裝置產物混合石膏及副產石灰業經本府認定為事業廢棄物『之前』所產出並堆置於廠內者，本府處分認屬事業廢棄物，應依說明段辦理，請查照」，及被上訴人訴訟代理人於更審前判決準備程序時所陳：「（法官）問：102年1月28日認定的廢棄物範圍有無涵蓋今天系爭公文的範圍？（被上訴人訴代）答：沒有涵蓋，所以才會再作今日系爭的公文。」要係誤解廢清法第31條第1項第1款及其施行細則第12條第1項第3款規定之誤。然上訴人於收受被上訴人102年1月28日處分時，既明知系爭產物已改列為「事業廢棄物」，即有預見其依據廢清法相關規定，應承擔之清理義務範圍，並提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被上訴人審查，於取得被上訴人審查核備函後，委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理之法定義務。是原判決循行政訴訟法第260條第3項規定，依本院前揭法律上判斷為其判決基礎，就系爭產物確屬事業廢棄物之事實認定後，援用上開法律判斷，認被上訴人得依行為時廢清法第31條第1項第1款規定，以原處分命上訴人提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料予被上訴人審查之規制內容，肯認原處分之合法性，於法自無不合。上訴意旨主張原判決不顧被上訴人102年1月28日處分函之射程並不及於系爭產物之庫存產品之事證，而作出被上訴人102年1月28日處分函之射程，已可能達至該日之前所產出並堆置之系爭產物之模糊認定，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法云云，即不可採。

（五）又被上訴人為廢清法之主管機關，具有認定轄區內工廠所產生之物品是否為廢棄物之權限，以及得依行為時廢清法第31條第1項第1款規定，職權函請事業於廢棄物內容有所增加變更時，盡其基於本條項所生法定義務，檢送廢棄物清理計畫書送審查之意旨，業據本院於104年度判字第241號判決明揭。原判決循行政訴訟法第260條第3項規定，依本院前揭法律上判斷為其判決基礎，就系爭產物確屬事業廢棄物之事實認定後，援用上開法律判斷，認被上訴人得依行為時廢清法第31條第1項第1款作成原處分，肯認原處分之合法性，自無不合。上訴意旨仍以原處分之作成逾越權限為由，指摘原判決違背法令，實無可採。至其餘上訴理由無非係上訴人重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，難認原判決有違背法令之情事，自不足採。

（六）綜上所述，原判決認事用法均無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異