最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第134號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第134號上訴人即原審被告臺北市政府都市發展局代　表　人　林洲民訴訟代理人　蔡進良律師董彥苹律師上訴人即原審參加人合眾建築經理股份有限公司代　表　人　顏文澤訴訟代理人　張雨新律師被上訴人　廖惠慶黃知行梁珊華王勝弘施瓊華陳榮輝陳乙廷陳諭德蔣炳宣蔣周義卿袁嘉福陳寬民劉秀盈孫紀榕共同訴訟代理人　藍瀛芳律師林育丞律師洪嘉呈律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國105年12月15 日臺北高等行政法院105年度訴字第117號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣訴外人華威聯合股份有限公司（下稱華威公司）於民國100年9月28日向上訴人臺北市政府都市發展局（下稱北市都發局）申請，於坐落臺北市士林區芝山段1小段602號等17筆土地興建2幢3棟地上14層、地下1層，共32戶之建物（下稱系爭建案），經上訴人北市都發局於101年4月5日核發101建字第0085號建造執照（下稱系爭建照，嗣後起造人變更為上訴人合眾建築經理股份有限公司〈下稱合眾公司〉）。而合眾公司（原判決誤為華威公司）於101年11月22日申請系爭建照之第1次變更設計，案經上訴人北市都發局於103年1月20 日核准（下稱原處分1）；復於103年5月5日申請第2次變更設計，亦經上訴人北市都發局於104年6月25日核准（下稱原處分2）。被上訴人與原審原告王芝安不服原處分1及原處分2，提起訴願，均經訴願機關分別以104年11月19日府訴二字第10409153900號訴願決定（下稱訴願決定1）及第00000000000號訴願決定（下稱訴願決定2）駁回，遂提起行政訴訟。原審法院命上訴人合眾公司獨立參加後，為：訴願決定1、訴願決定2關於被上訴人部分及原處分1及原處分2均撤銷；原審原告王芝安之訴駁回之判決。上訴人北市都發局及合眾公司就其敗訴部分，提起上訴（原審原告王芝安就其敗訴部分未聲明不服，該部分已確定，有關此部分即不予贅論）。二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人廖惠慶、梁珊華、王勝弘、施瓊華、陳榮輝、陳乙廷、陳諭德、黃知行、蔣炳宣、蔣周義卿、袁嘉福之住所皆位於系爭建案工區與芝山岩地區間，相鄰距離在100公尺以內；被上訴人陳寬民、劉秀盈之住所則位於工區右側，相鄰距離亦在100公尺以內；另被上訴人孫紀榕之住所位於芝山岩地區之南側，距離芝山岩地區約300至400公尺左右，則離工區之直線距離亦不到500公尺，被上訴人受到系爭建案開發之影響甚鉅。實務上亦肯認鄰近地區居民有「景觀權」及「溢給容積獎勵將侵害周邊居民公共設施使用權」等法律上權利。且依92年訂定之「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則」（下稱都審規則）第4條第1項及第5條規定，若屬「歷史建築或古蹟附近地區基地」即不得採簡易之書面審查，其有關社區公共環境或影響鄰近居民權益之開發案，審議時得邀請當地地區性代表列席、提供意見，故鄰近居民或當地地區代表，皆為利害關係人。復依建築技術規則建築設計施工編（下稱建築施工編）第23條與第24條及民法第774條等規定綜合判斷，被上訴人基於鄰地所有權人之地位，對於系爭建案應屬利害關係人，自得依法提起本件訴訟。又被上訴人於104年4月14日向北市都發局建築管理工程處（下稱建管處）函詢「太子華威」歷次變更案市府核定函之資料，經該處以同年月20日北市都建照字第10478442800號函復後，被上訴人檢具戶籍謄本等相關權利證明為利害關係人並經該處核准閱覽或複印後，始知悉上訴人北市都發局已核准系爭建照第1次變更設計，即於 104年5月18日提起訴願；復於104年7月30日前往閱覽相關資料時，始知悉上訴人北市都發局另核准第2次變更設計，被上訴人即於104年8月28日提起訴願，均屬合法。㈡依臺北市政府文化局（下稱文化局）103年11月17日北市文化文資字第10333654000號函文可知，92年公布之臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法（下稱都審會設置辦法）第3條第16款已明定「古蹟保存區及其他特定區域內或周邊之公私營建工程」為都審會審議之範圍，並無上訴人北市都發局所稱古蹟周邊地區由文化局認定之規定。而都審會係由上訴人北市都發局權管，本件係於101年11月22日申請第1次變更設計，上訴人北市都發局自應遵照都審會設置辦法第2條第1款與第3條第16款及92年訂定之都審規則第4條第1款及第5條規定，將本案送交都審會進行審議，始為合法。㈢系爭建案施工時，將其地基明顯墊高至高於鄰地達108公分，造成高低差之壓迫，違反鄰地順平原則。而高低差除了恐引起地質滑動及土石流之產生外，亦可能造成系爭建案之雨水或積水直注於鄰地上，違反民法第777條規定。另第2次變更設計後，系爭建案南棟建築物沿至誠路136巷，並未退縮1.5公尺人行空間，違反都審會審議參考範例通案性㈡地面層人行空間及綠化規範第1項之規定。另經第1次及第2 次變更設計後，系爭建案之建築樓層將高達14樓約49公尺高，超過高度管制24公尺之限制，顯然違反都市計畫。又變更設計後所產生的問題，皆可透過都審會之專家及民眾參與而進行修正與調整，顯屬重大公益，上訴人北市都發局未將變更設計案送交都審會審議，即為原處分1及2，顯屬違法不當。㈣臺北市政府以102年11月12日府都設字第10237912801號令訂定「芝山岩遺址周邊地區建築申請案須經『臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會』審議通過後，始得申請建造執照」之認定範圍，並自102年12月2日起實施（下稱芝山岩都審規定）。系爭建案係位於芝山岩都審規定範圍內，故建築案須經都審會審議通過，始得申請建照。合眾公司於101年11月22日申請第1次變更，並於103年1月20日獲得上訴人北市都發局核准，然於核准前，法規既已變更，依程序從新原則，應適用新的法規，上訴人北市都發局卻引據內政部營建署87年7月2日台內營字第0000000號函釋（下稱營建署87年函釋），認仍得適用101年11月22日申請變更系爭建照時之法令規定云云，顯違中央法規標準法第18條之法理。又建築法第39條規定，上訴人北市都發局審核上訴人合眾公司「另行」申請「變更設計」案時，仍應「再次」實質審酌建築法或基於該法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定（包括芝山岩都審規定）。華威公司於100年9月28日申請建照，並因上訴人北市都發局審核完畢於101年4月5日核發系爭建照而程序終結。至合眾公司於101年11月22日及103年5月5日申請之第1次與第2次變更設計，顯為不相同之行政處理程序。若認其「事後」申請變更設計案而不受建築法相關規定之拘束，顯有規避建築法相關規定之違法。㈤本案欠缺「顯而可見的」公共利益，當地居民及公益團體簽具「有效管理芝山岩史蹟周邊景觀，守住最符合人民利益的土地政策」連署書，超過346份，訴求將周邊開發案送至都審會進行確切監督高度管理之責。參104年11月19日臺北市都市計畫委員會第678次委員會議紀錄決議「芝山岩景觀管制計畫20多年懸而未決……請都市發展局就芝山岩周邊景觀管制，邀集文化局、公園處、文史專家如劉益昌教授等，並透過都市設計委員會的意見徵詢，於3個月內做出具體方案後提本會研議。方案應包括建築高度管制、基準容積、都市更新等容積獎勵之上限、容積移出……」。更附帶決議：「臺北市政府重視芝山岩、劍潭山、圓山的史前遺跡及自然景觀，目前已啟動『芝山圓山自然景觀公園』規劃，相關都市計畫變更案請市府儘快專案提出。」顯見臺北市政府、都市計畫委員會、當地民眾及各方團體皆認為芝山岩周邊地區之保護及限制開發有相當之必要。況本件於核准變更設計之行政處分時，起造人尚未進行建築開挖行為，其受影響之權利應屬有限。㈥依太子建設開發股份有限公司之簡報說明資料，系爭建案北棟建築物估算之後院深度應不得小於11.96公尺（47.95樓高×0.25=11.96），惟該建案北棟之最小後院深度不到4公尺，並不符合臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱北市土地自治條例）第15條之規定。且若建案有2棟者，2棟之後院亦應符合前開標準，系爭建案之前棟建築物距136巷5弄須不小於11.96公尺（47.95樓高×0.25=11.96 ），惟其建築圖顯示前棟建築物距136巷5弄僅約3公尺，亦不符合前述「後院深度比」之規定。又系爭建案基地面臨永久性空地之長度僅14.37公尺，未達到建築施工編第23條長度在25公尺以上之規定，其建物高度應不得超過21公尺及7 層樓，然系爭建案均不符上開規定，已實質造成鄰地日照權受損，合眾公司又未提出任何關於鄰地日照權之評估或報告，上訴人北市都發局之裁量權應收縮至零等語。求為「原處分1、原處分2及訴願決定1、訴願決定2均撤銷」之判決。三、上訴人北市都發局則以：㈠系爭建案第1次變更設計之首次掛號日期為101年11月22日，因涉及增加基地與原核准總容積樓地板面積，依營建署87年函釋意旨，應適用申請第1次變更設計時之法令為審核依據；至第2次申請變更設計之日期為103年5月5日，因未涉及增加基地及原核准總容積樓地板面積之情事，故其審核法令亦以第1次申請變更設計即101年11月22日為準。芝山岩都審規定之認定範圍，係於102年11月12日發布，在系爭建照申請變更設計應適用法令基準10 1年11月22日之後，故系爭建照之變更設計，應無須經過都審程序，原處分並無違誤。㈡系爭建案之基地屬第3種住宅區，依北市土地自治條例第15條（按應為14條之誤）規定建築物須設置前院，其前院平均深度為3公尺、最小深度不得小於1.5公尺；後院（應為第15條規定）其後院平均深度為2.5公尺、最小深度不得小於1.5公尺，後院深比為0.25。系爭建案基地地形較為曲折，並鄰接2條計劃道路及2條建築線，依臺北市建築管理案例彙編編號第8410及第8703案例，有關L型基地之後面基地線及後院深度比限制線等檢討，可由基地提升H值，則系爭建案後院深度比可提高H＝2.25/0.45 ×3＝15公尺（H=容積率/建蔽率×3），有關雙後院法線檢討，亦皆符合規定。另建築施工編第23條雖規定住宅區建築物之高度不得超過21公尺及7層樓，然其第166條亦規定，實施容積率管制地區不適用建築物高度限制部分。系爭建案屬容積率管制地區，故不受建築施工編第23條有關住宅區高度限制之規範，故系爭建案建築物之高度限制符合規定。而冬至日所造成之日照陰影，經檢討該建築物7樓或21公尺以上，並未影響鄰近基地有1小時以上之有效日照。再依建築法第34條規定，有關行政審查項目皆依內政部營建署頒布之「建造執照及雜項執照審查表」，及建管處委託臺北市建築師公會依「建造執照協審紀錄表」辦理行政審查在案。被上訴人所稱之冬至日北向日照及後院深度等，係屬建築師簽證範疇，非建照申請及是否核准變更設計之要件，且非屬訴願決定審理之範疇等語，資為抗辯。四、上訴人合眾公司則以：㈠上訴人北市都發局於103年1月20日核准系爭建照之第1次變更設計，被上訴人並非系爭建案之土地所有權人，且建案土地之使用分區均為第3種住宅區，非屬公共設施用地，被上訴人所主張之權益均僅係事實上、經濟上或感情上之反射利益，並非其權利或法律上之利益受有損害，是被上訴人非屬原處分1及2之利害關係人，其提起本件訴訟，不具當事人適格之要件，亦欠缺權利保護要件。又上訴人合眾公司所為系爭建案之申請，非屬環境影響評估法第5條第1項所列之開發行為，自無該法及相關子法之適用。㈡被上訴人主張系爭建案後院深度比及建築物高度不合高度限制，與北市土地自治條例有關第3種住宅區之相關規定不符云云，已超出訴願及行政訴訟之審理範圍，且非建照及變更設計核發與否之要件，蓋本案及訴願標的在於審查系爭建照之變更設計須否經過都審程序及新舊法律之適用問題。況系爭建照之後院深度比及建築物高度是否符合高度限制規定等節，業經設計建築師檢討簽證說明，均符規定，並無被上訴人所稱不符規定之情事。㈢上訴人合眾公司101年11月22日申請系爭建照之第1次變更設計時，當時法令尚無應經都審程序之規定，雖於上訴人北市都發局核准變更之程序終結前，系爭芝山岩都審規定經臺北市政府公布，並增設芝山岩地區須經都審通過後，始得申請建造執照，顯較上訴人合眾公司申請變更時之法令不利，且對於舊法規允許當事人所聲請建照變更無庸經都審程序審查之事項，並未廢除或禁止，依中央法規標準法第18條規定之從新從優原則，上訴人北市都發局於103年1月20日依行為時之法令，認無庸經都審程序而核准系爭建照之第1次變更設計，依法尚無不合。至於103年5月5日提出之第2次變更設計申請，僅就地下開挖範圍及室內隔間與立面型式為調整，未涉及用途變更及基地面積與總容積樓地板面積之增加，本案建築非屬高層建築、亦未申請開放空間獎勵，依營建署87年函釋意旨，仍得適用系爭建照第1次變更申請時之法令，免辦都審程序，則上訴人北市都發局於104年6月25日之原處分2，亦無不合等語。五、原判決為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：㈠被上訴人廖惠慶、梁珊華、王勝弘、施瓊華、陳榮輝、陳乙廷、陳諭德、黃知行、蔣炳宣、蔣周義卿、袁嘉福之住所位於系爭建案工區與芝山岩地區間，相鄰距離在100公尺以內；被上訴人陳寬民、劉秀盈之住所則位於工區右側，相鄰距離亦在100公尺以內；被上訴人孫紀榕之住所位於芝山岩地區之南側，其距離芝山岩地區約300至400公尺左右等情，有渠等戶籍謄本、地籍套繪都市計畫使用分區圖、住所與系爭建案之相對位置圖等資料可稽。又芝山岩遺址於82年2月5日由內政部以台（82）內民字第0000000號函公告指定為第2級古蹟，而依都審規則第4條第1款及第5條規定，有關歷史建築或古蹟附近地區基地之土地使用開發，不得採簡易方式之書面審查，且有關社區公共環境或影響鄰近居民權益之開發案，審議時得邀請當地地區性代表列席、提供意見。另依臺北市政府102年11月12日訂定之芝山岩都審規定，芝山岩遺址周邊地區建築申請案須經都審會審議通過後，始得申請建築執照之認定範圍，該範圍涵括北起德行東路與忠義街及同街123巷；東接仰德大道1段；南接福林路及雨農路與福志路；西接中山北路5段及忠誠路1段所圍成之街廓範圍內。而系爭建案及被上訴人之住所均位於芝山岩都審規定之範圍內，則系爭建照之變更設計是否須依芝山岩都審規定，須經都審會審議始得為之，為本件訴訟之爭執點，則系爭建照之變更設計，對於被上訴人居住之環境、景觀及防災等權益，非無影響，依通說以規範保護理論為判斷「法律上利害關係」之基準，被上訴人均具有法律上之利害關係，自得提起本件訴訟。㈡依中央法規標準法第18條規定，對於人民之申請許可案件，於處理程序終結前遇有法規變更之情形，其法規適用應依一般原則適用新法規繼續處理，亦即從新原則；惟當事人於舊法有效期間提出申請，倘因審查費時或因機關未能及時迅速處理，致當事人之權利蒙受損失，亦失公允，故例外規定倘舊法規有利於當事人並且新法規未廢除或禁止人民之申請案時，得適用變更前之舊法規。而基於例外應從嚴解釋之精神，故主張適用舊法規者，應從嚴認定。而依內政部營建署84年4月21日台內營字第0000000號（下稱營建署84年函）及87年函釋意旨可知，營建署87年函釋除重申有關領得建造執照之建築物辦理變更設計法令之適用，原則上應依84年函釋規定辦理，且臚列數項關於得適用舊法規定之事由，另說明「……惟為統一執行標準，避免地方主管建築機關因認知見解不一，造成執行上之困擾，茲補充規定，在處理程序未終結前申請變更設計，欲適用原建造執照申請時之法令規定，應依下列規定辦理：1.不增加基地面積。但因畸零地所保留土地於領得建造執照後方達成協議合併使用而增加基地面積者，不在此限。惟其增加部分之允建樓地板面積應依變更設計時之法令檢討。2.不增加原核准總容積樓地板面積。3.建築技術規則高層建築物專章發布施行前之申請案件，領得建造執照後申請變更設計，因建築物高度或樓層增加，由非高層建築物變更為高層建築物，其有關帷幕外牆活動安全門窗之設置標示、防火區劃及火警自動警報、自動撒水設備之設置等，應符合建築技術規則建築設計施工編……。4.涉及變更用途者，應符合申請變更時有關土地使用管制之規定，並依原建造執照申請時有關建築技術規則等法令規定檢討。5.領得建造執照後依實施都市計畫地區建築基地綜合設計鼓勵辦法規劃留設開放空間申請變更設計，而不增加原核准總容積樓地板面積者。」。㈢華威公司於100年9月28日申請系爭建照，並經上訴人北市都發局於101年4月5日核發。合眾公司於101年11月22日（原判決第17頁第2行誤為20日）申請第1次變更設計，上訴人北市都發局於103年1月20日核准，其主要變更內容為：1.原核准基地為19筆土地，增加572號與 619號（按應為原17筆，增為19筆，增加572號與619號之誤）。2.原核准基地面積為3,112㎡，變更為3,305㎡，增加193㎡。……6.原核准建築面積827.47㎡，變更為1,005.51㎡，增加251.79㎡。7.原核准建蔽率26.59％，變更為30.42％，增加3.93％。8.原核准容積樓地板面積5,639.37㎡，變更為7,436.25㎡，增加1,796.88㎡。9.原核准總樓地板面積9,123.26㎡，變更為14,759.2㎡，增加5,635.94㎡。10.原核准建照申請書容積率變更為225％，增加43.79％。……。於起造人申請第1次變更設計而未經核准之期間，臺北市政府於102年11月12日公布芝山岩都審規定，並自102年12月2日起實施。該規定變更芝山岩遺址周邊地區建築案件是否應經都審會審議之程序。而起造人第1次變更設計之申請內容，較系爭建照核准基地面積增加193㎡、容積樓地板面積增加 1,796.88㎡，其建築基地面積及容積樓地板面積已大幅增加，對於環境及土地利用之負荷已與系爭建照核准的內容不同，與內政部87年函釋意旨有關可適用原照申請時之法令規定不相符。是基於本件案件性質，考量都市計畫之公益，即應依從新原則適用變更後之法令規定。㈣第2次變更設計之首次掛號日期103年5月5日，北市都發局於104年6月25日核准，主要變更內容為：……3.容積樓地板面積及容積率同原核准。4.原核准建蔽率30.42％，變更為34.52％，增加4.12％。5.原核准建築面積為1,005.51㎡，變更為1,141.5㎡，增加135.99㎡。6.原核准總樓地板面積14,759.2㎡，變更為14,688.03㎡，減少71.17㎡。第1次變更設計建築物設計概要表地上1層至地上14層申請面積筆誤，一併修正。……。惟第2次申請變更設計時，芝山岩都審規定既已發布並實施，尚無人民提出申請後法令有變更之情形，本應依一般原則適用新法規繼續處理，亦即從新原則。縱使依內政部84年及87年函釋見解，於使用執照核發前皆為處理程序終結前之階段，惟基於從嚴解釋適用變更前舊法規之例外情形，亦須嚴格檢視第2次變更設計是否與都市計畫之公益有所違背，經與第1次之變更設計內容比較，第2次變更設計雖無增加基地及容積樓地板面積之情形，然對照系爭建照，仍有建築基地面積及容積樓地板面積增加之情事。而基於對都市計畫土地使用管制之公益保障以及環境品質之維護，第1次變更設計申請應適用新法規；第2次變更設計之申請既延續第1次變更設計之基礎而來，自亦應適用新法規，即依芝山岩都審規定，須經都審會審議通過，始得辦理。㈤綜上所述，系爭建照第1次及第2次變更設計，均應適用102年芝山岩都審規定，須經都審會審議通過。從而，原處分1及2既有前述之違法，訴願決定1及2關於被上訴人部分未予糾正，容有未合。被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之依據。六、上訴人北市都發局以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭建照之變更設計，因據以核准之法規發生變更致生新舊法適用之爭議，原判決審酌時，未基於法安定性原則，考量建築行為之連續性及有關建築及都市設計法規之一體適用性，逕援引中央法規標準法第18條規定，認為應依變更後之新法規為準據，卻未說明何以不採納臺北市政府法規委員會（101年9月18日與訴願審議委員會合併為臺北市政府法務局，下稱北市法規會）95年9月27日北市法二字第09532386100號函（下稱北市法規會95年9月27日函）之理由，顯有未適用法安定性原則及未就上訴人所舉重要攻擊防禦方法說明不可採之理由之違背法令。又系爭變更案有中央法規標準法第18條但書規定從優原則之適用，原判決未審酌該條但書規定之要件，亦未就此部分使當事人為法律上完全之辯論，其適用法規顯有錯誤並有判決理由不備之違誤。另主管機關不論係適用新法或舊法進行建造執照變更設計申請案之審查，於核准變更設計前後，均有建築法第59條規定之適用，原判決以基於本件案件性質，考量都市計畫之公益，及對都市計畫土地使用管制之公益保障以及環境品質之維護等，作為系爭建照第2次變更設計之申請案應適用新法規之理由，顯係變相將建築法第59條規定之構成要件作為新舊法規適用之判斷標準，有適用法規不當之違誤。㈡被上訴人起訴時，並未說明系爭建照變更後會如何侵害其景觀權，亦未舉出原處分1及2所適用之建築法或建築技術規則中，究有何條文可作為其提起本件訴訟之保護規範，或舉證證明倘被上訴人適用新法規即可保障其景觀權不受損害，原判決論斷被上訴人具有當事人適格之認事用法顯有違誤。又原處分2核准變更設計之結果，建物高度已較系爭建照核准為低，對被上訴人所稱景觀權之影響，應無不利或損害。即便本件應適用新法須經都審會審查，然目前該地區並無限制建築高度之法規，被上訴人所述建物不宜超過24公尺云云，亦僅是學者於15年前所提出之展示計畫，並不具法規制力，原判決未審酌被上訴人所述景觀權之具體內涵及所受損害情形，有未依職權調查證據及未依證據認定事實之違誤。另縱使適用新法規及都審規則，系爭建案位於芝山岩古蹟附近地區基地，僅不得採書面審查，至其興建是否影響鄰近居民權益，而得邀請當地地區性代表列席、提供意見，尚涉及前述景觀權是否受損害之爭議，原判決所舉都審規則第4條第1款及第5條規定，並無法導出都審規則屬兼具保障被上訴人法律上權益之規範保護，原判決認定被上訴人具有權利保護之必要，實屬率斷。況92年之都審規則業於103年10月9日修正，其條文已無如92年都審規則第4條第1款第4目及第5條之規定，原判決未區分新舊都審規則論述被上訴人權益之規範保護，亦有未合。㈢上訴人合眾公司申請系爭建照時之建築法規，為其信賴基礎，其依此進行建物之規劃、設計並提出申請，進而辦理開工、興建等行為，即為信賴表現，此信賴利益應受保護。而為避免於為時甚長的建築開發過程中，因法令適用的不確定性，造成開發者不可預期的損失，自第1次掛件申請時起取得使用執照時止，包括申請變更設計在內，均應適用第1次申請時之法規。況建築技術規則變動頻繁，若要求適用新法規，將使起造人、審查機關等無所適從，增加審查作業之不確定性及困難度，有違信賴保護及法律不溯及既往原則。原判決未就上訴人北市都發局為原處分1及2時，若遇法規變動適用新法規，是否有違信賴保護原則作判斷，顯有未適用司法院釋字第717 號及第589號解釋所示信賴保護原則之違誤。又原判決稱第2次變更設計是延續第1次變更設計，故第2次變更設計時應適用新法規云云，惟依此立論，第1次變更設計也是延續系爭建照之內容，自應循舊法規才是。且原判決先是表示須嚴格檢視第2次變更設計是否與都市計畫之公益有所違背，最後卻以第2次變更計畫是延續第1次變更計畫為由，認定申請第2次變更設計時應適用新法規，不僅前後理由不一致，針對2次變更設計是否與都市計畫之公益有所違背部分，究係指何都市計畫之何種內容，完全未說明，顯不符行政訴訟法第133條及第189條第1項與第3項規定等語。七、上訴人合眾公司以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人之居住場址即芝園別莊社區，屬封閉式別墅型社區，早於40年間即闢建使用迄今，不僅與芝山岩緊鄰相依，其對芝山岩環境衝擊影響應比系爭建案更鉅。系爭建案因芝園別莊社區之存在而與芝山岩間有一定之空間阻距，且僅依循既有且成型之公共環境而規劃設計。系爭建照之變更設計究如何影響芝園別莊社區之公共環境，不僅被上訴人未舉證說明，原判決亦怠忽其事實調查之責。依坐落之地理環境與空間方位以衡，被上訴人行使眺望「芝山岩」之居民權益與系爭建案無關，其所執「景觀」權益或「居民權益」與系爭建案變更設計有無因果關係，均無法自被上訴人之說明及卷存資料具體判定，原判決就此亦流於空洞、抽象之「景觀」權益泛論，原判決就保護規範理論所為演繹亦過於輕率，與本院75年判字第362號判例所揭櫫要旨不符。又系爭建案係由地主與建商協議分別提供私有財產與資金之合建案，並未申請兼獲取核准「建築基地容積獎勵」，亦非建築法第227條所規定之高層建築，與都市更新事件蘊涵之公益性本質有別，亦與本院100年度裁字第1904號裁定事件本質迥異，原判決逕將兩事件援用相同之判準，卻未說明何以兩事件未為「不等者不等之」處理之理由，顯有判決不備理由之違法。另被上訴人與系爭建案並非毗鄰，其間具有相當距離，不能單以其居住距離來論斷法律上利害關係之有無。而依都審規則及芝山岩都審規定整體結構、適用對象、規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其乃臺北市政府為達保護芝山岩遺址周邊地區公共利益行政目的所設，不能導出兼具保障被上訴人使用住宅利益之意旨。被上訴人均非原處分1及2之利害關係人，充其量僅存有對芝山岩周邊地區情感上關係，原判決未匡正及此並論明其理由，自有適用法規錯誤及理由不備之違誤。㈡依建築法第33條、第34條及第39條規定，建照審查過程中並無應經都審程序之規定，臺北市政府卻在無法律授權下，創設芝山岩都審規定之行政管制措施，增加法律所無之限制，與法律保留原則有違。而內政部84年與87年函釋，則為建築主管機關為執行建築物辦理變更設計與中央法規標準法第18條規定所為解釋性行政規則，並未增加法律所無限制，自得適用。原判決未盡證據調查與闡明義務，逕認本件應適用芝山岩都審規定，顯有違誤。系爭建照第1次及第2次變更設計據以申請之法律依據為建築法及建築技術規則，而其申請變更設計之事項，所涉法規並無變動，自無適用中央法規標準法第18條規定之問題，原判決逕以中央法規標準法第18條規定所無之「從嚴」原則，認定本件應適用變更後之法令，有適用法規不當之違誤。免除都審程序之適用，可節省上訴人合眾公司人力、時間及費用，屬有利上訴人合眾公司之事項，原判決無視法安定性及信賴利益保護，更未比對新舊法規對合眾公司之利弊，顯有違誤。至建築法第59條規定乃是直轄市、縣（市）（局）主管建築機關基於妨害都市計畫公益考量之勒令停工規定，難以導出原判決所謂「適用變更後之法令規定」結論。且系爭建案之建築基地，業經文化局確認無古蹟及歷史性建物，且無高度管制之相關規範，原判決未敍明系爭建案之進行有何妨害都市計畫之理由，亦未查明事證，率言上訴人合眾公司系爭變更案與公益有違背，顯有違誤。另上訴人合眾公司申請變更設計時，尚無「劃定芝山岩周邊景觀管制區細部計畫」之存在，自無對該建築變更設計行為施加從缺之都市計畫作為審稽之準據，原判決未斟酌都市計畫法相關規定，認本案建築行為之性質妨礙都市計畫而與公益有違云云，有判決不適用法規之違法。㈢「劃定芝山岩週邊景觀管制區細部計畫案」甫經臺北市政府於105年11月24日公告展覽，迄今尚未核定實施，故系爭建照之第1次及第2次申請變更設計時，並無上開「劃定芝山岩周邊景觀管制區細部計畫」之存在，自無容原判決逾越法律保留原則，以上開不存在之所謂都市計畫公益，作為審酌依據。原判決未斟酌都市計畫法第19條至第21條及第23條與第28條等規定，遽認原處分1及2妨礙都市計畫而與公益有違，不僅理由不備，亦有判決不適用法規之違誤。另原判決對於上訴人合眾公司所為系爭建案不受建築施工編第23條住宅區高度之限制之攻擊防禦方法未加調查，並未將判斷理由記明於判決，有判決不備理由之違法。至被上訴人所舉，不論係學者建議或臺北市都市計畫委員會之研議，乃至芝山岩周邊景觀管制要點之建築高度限制，均非都市計畫法所定之都市計畫，原判決認本件存在都市計畫之事實認定，顯與所憑證據內容不符。又芝山岩周邊地區早有高樓建築，不可能因上訴人合眾公司系爭建案即造成被上訴人居住權或芝山岩周邊地區損害，原判決未說明系爭建案有何妨害都市計畫之理由，徒憑臆測之詞論斷系爭建案變更設計與公益有違，明顯無據。㈣建築行為具有連續（接續）之事件性質，原判決將系爭建照變更設計之法律適用基準逕分為2，認第1次變更設計不應適用101年11月20日申請時之法令，應依從新原則適用變更後之法令；續認第2次變更設計應以首次掛號日期103年5月5日為法律適用，除有論理上自相矛盾之違誤，並嚴重昧於審究建築行為應衡酌其事件特性外，其與中央法規標準法第18條規定立法理由所訴諸之「信賴」暨法安定性亦有違。又依行為時北市土地自治條例第95條第1項及第3項暨都審規則第5條第1款等規定，系爭建案非屬應經都審程序之建築案件，且系爭建案基地面積為3,305㎡，總樓地板面積亦僅7,436.25 ㎡，非屬大規模建築物，更與「特種建案」「臺北市重大公共工程、公共建築」「經臺北市政府目的事業主管機關核准之新興產業或生產型態改變之產業，申請調整其使用組別及核准條件」所指不相涉，故非屬應經都審程序之建築案件。㈤系爭建案於101年4月5日取得系爭建照，嗣因起造人變更及土地、建築計畫細部計畫調整，上訴人合眾公司續申請第1次變更設計，因涉及增加基地面積及原核准容積樓地板面積，上訴人北市都發局依營建署84年及87年函釋意旨，將系爭建照申請日期（即100年9月28日）改為上訴人合眾公司申請第1次變更設計日（101年11月22日），原判決卻誤會是系爭建照申請時之法令規定，並得出與營建署87年函釋不符之結論，有判決不依證據之違法等語。八、本院查：㈠中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」上開規定係規範行政機關受理人民申請許可案件後，在處理程序終結前，法令有變更時，應適用法令之準據時點問題，依其規定，以處理程序終結即作成處分時之變更後新法為原則（從新原則），得例外適用變更前之舊法者，則限於依申請案件之性質及舊法有利於當事人而新法未廢除或禁止人民之申請等情形，然僅限於實體規範。而依本院62年判字第507號及72年判字第1651號判例意旨，該條所稱「處理程序」係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。又營建署雖以84年及87年函釋明申請建築許可之「處理程序」係指申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前而言，認凡建築物於興工前或施工中申請變更設計時，其申請變更設計部分，如不妨礙都市計畫或區域計畫有關公共設施用地之劃設，或新修正之建築法令未有廢除或禁止之規定者，在程序未終結前，仍得適用原建造執照申請時之法令規定。惟，人民以申請當時之建築法等相關規範為基礎，進行規劃並設計，進而申請建造執照，則申請當時之法律自得為其信賴之基礎，不因建築主管機關審核時間之長短而影響其權益，故於建築主管機關受理申請至核發建造執照前，得主張信賴保護而依申請當時之法律，自不待言。然一旦主管機關核發建造執照後，人民之申請事項已獲得滿足，則其申請建造執照之程序即告終結。至人民若於取得建造執照後再申請變更設計，即屬另一新的處理程序，應適用申請變更設計當時之法規辦理，與原申請建造執照時之法規無涉。蓋法律係規範社會秩序而生，隨著時代與社會民情變化而與時俱轉，人民不致於相信法律永遠不會變更，茍申請建築許可之處理程序係指申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前而言，無異鼓勵人民投機取巧利用申請建造執照變更設計之方式，規避新建築法規範之審查，應非修正建築法相關法規範之立法本旨。是以，營建署84年及87年函釋中有關申請建築許可之「處理程序終結」之解釋，顯與建築法規範目的相違，核非可採。至北市法規會95年9月27日函釋見解，對於建築行為一概適用申請建築執照時為準，核與上開中央法規標準法第18條之規定不符，其見解應不可採。㈡經核原審法院為上訴人敗訴之判決，固非無見。惟查： 1.按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就法律保護對象及規範目的等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。是以，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟及感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟，亦經本院著有75年判字第362號判例足參。本件被上訴人主張彼等住所與系爭建案均位於芝山岩都審規定範圍內，為系爭建案之鄰近居民，依建築施工編第23條與第24條及民法第774條等規定之規範目的，屬上開規範之保護對象，而為原處分1及2之利害關係人等語。原判決雖認定被上訴人為利害關係人，然並未就被上訴人所主張之依據為論斷，逕以被上訴人住居所及系爭建案均位於系爭公告認定範圍內、芝山岩遺址於82年間經指定為第2級古蹟，依92年所定之都審規則第4條第1款及第5條規定，其附近地區基地之土地使用開發，不得採簡易方式之書面審查，且有關社區公共環境或影響鄰近居民權益之開發案，審議時得邀請當地地區性代表列席、提供意見。系爭建照變更設計是否須依102年芝山岩都審規定須經都審會審議，系爭建照之變更設計對於位處系爭公告認定範圍內居民之環境、景觀及防災等權益非無影響等為依據。惟，鄰地之日照與景觀權固為建築法所保護，被上訴人與系爭建案均為系爭公告認定範圍內亦屬無誤，系爭公告之認定範圍非小，是否該範圍內之居民就上訴人北市都發局對系爭建案有關處分均為利害關係人？而依原判決之認定，被上訴人居住之社區並非緊鄰系爭建案，則系爭建案對於被上訴人之居住環境與景觀及防災等權益究會造成何種影響？又依92年8月12日發布施行之都審規則第4條第1款及第5條規定，如何推導被上訴人為系爭建照變更設計之之利害關係人？再都審規則於原處分2作成前已有修正，其第4條及第5條與修正前不同，能否作為被上訴人對原處分2訴訟有原告適格之依據等情，均未見原判決予以論述並說明其理由，自有判決理由不備而違反行政訴訟法第209條第3項規定之情事。 2.經查，華威公司於100年9月28日申請系爭建案，經上訴人北市都發局於101年4月5日核發系爭建照。上訴人合眾公司於101年11月22日申請系爭建照之第1次變更設計，於上訴人北市都發局審核期間，臺北市政府於102年11月12日公布芝山岩都審規定，芝山岩遺址周邊地區建築申請案須經都審會審議通過後，始得申請建築執照之認定範圍，系爭建案位於上開認定範圍之內，上訴人北市都發局於103年1月20日以原處分1核准系爭建照之第1次變更設計。上訴人合眾公司復於103年5月5日申請第2次變更設計，經上訴人北市都發局於104 年6月25日以原處分2核准等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。而被上訴人主張上訴人北市都發局未依芝山岩都審規定，將系爭變更案送經都審程序即為原處分1及2，於法不合；上訴人則以系爭變更案之申請無庸經都審程序。是以，本件審究之標的即為系爭變更案是否應經都審程序，至原處分1及2是否違反建築法及建築施工編等相關規定，核屬另一問題，非本件審理範圍，先予敍明。 3.判斷行政處分合法性的基準時點，應以行政處分作成時之法令及事實狀況為準，而非申請時。查，上訴人合眾公司於101年11月20日申請第1次變更設計，其處理程序經上訴人北市都發局於103年1月20日核准而終結，其間芝山岩都審規定於102年11月12日發布，系爭建案位於上開芝山岩都審規定之範圍，故本次變更即有「處理程序終結前法規有變更」之情事。而如前所述，中央法規標準法第18條規定之從優從新原則，係以實體法規為限，則芝山岩都審規定係屬實體規範抑或程序法規，攸關本件是否有中央法規標準法第18條規定從優從新原則之適用，亦未見原審法院為調查並命主管機關即上訴人北市都發局為說明並闡明兩造就此為辯論，自有未依行政訴訟法第133條職權調查及同法第125條履行闡明義務之違誤。原判決又以系爭建照之第1次變更設計：1.原核准基地為17筆土地，增加572號與619號2筆而為19筆。2.原核准基地面積為3,112㎡，變更為3,305㎡，增加193㎡。……6. 原核准建築面積827.47㎡，變更為1,005.51㎡，增加251.79㎡。7.原核准建蔽率26.59％，變更為30.42％，增加3.93％。8.原核准容積樓地板面積5,639.37㎡，變更為7,436.25㎡，增加1,796.88㎡。9.原核准總樓地板面積9,123.26㎡，變更為14,759.2㎡，增加5,635.94㎡。10.原核准建照申請書容積率變更為225％，增加43.79％等，已對環境及土地利用之負荷已與系爭建照核准的內容不同，與前揭營建署87年函釋意旨有關可適用原建造執照申請時之法令規定亦不相符，乃基於本件案件性質，考量都市計畫之公益，即認本次變更應依從新原則，適用變更後之法令即芝山岩都審規定，應經都審程序等語。然前已論明營建署84年及87年函釋所稱「處理程序」之意涵與法律規定不符，亦未闡釋其適用舊法原則之依據，則該函釋是否得為中央法規標準法第18條規定之新舊法適用之區分標準並非無疑，原判決未予釐清，即予援用。且系爭建案究屬何都市計畫，其都市計畫之公益又何所指？本件案件性質為何？各節均未見原審法院予以調查，亦未於判決理由論明其依據及理由，自有違反調查義務，並有判決理由不備之情事。㈢綜上所述，原判決除確定部分外，有如前述違背法令之情事，且該部分事實攸關被上訴人得否對原處分1及2提起訴訟並該處分是否合法，將影響本件判決結果，上訴意旨據以指摘，求予廢棄，為有理由。爰就此部分廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法裁判。又原審法院更為審理時應注意北市土地自治條例第95條第3項「開發許可條件」之規定，併此指明。九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　15　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　欣　蓉法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　15　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第134號

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