最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第693號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第693號上訴人即原審原告　日月光半導體製造股份有限公司代　表　人　張虔生訴訟代理人　李念祖　律師劉昌坪　律師上訴人即原審被告　經濟部工業局代　表　人　呂正華訴訟代理人　陳丁章　律師上列當事人間產業創新條例事件，上訴人對於中華民國107年5月17日臺北高等行政法院105年度訴字第1845號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於主文第二項命上訴人經濟部工業局應依原判決之法律見解另為適法之處分暨該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分，上訴人經濟部工業局就上訴人日月光半導體製造股份有限公司申請103年研發投資抵減事件，應依本判決之法律見解作成決定。上訴人經濟部工業局其餘上訴及上訴人日月光半導體製造股份有限公司之上訴均駁回。廢棄部分，第一審及上訴審訴訟費用由上訴人日月光半導體製造股份有限公司負擔；駁回部分，上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。理由一、上訴人日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）於民國104年5月29日，向上訴人經濟部工業局（下稱工業局）申請認定其103年從事研究發展活動，符合公司研究發展支出適用投資抵減辦法（已於107年4月23日修正並發布名稱為「公司或有限合夥事業研究發展支出適用投資抵減辦法」，下稱投抵辦法）所定投資抵減資格（下稱系爭申請案）。經工業局審認日月光公司於102年因違反環境保護相關法律且情節重大，不符合103年12月19日修正發布（自103年6月 20日施行）之投抵辦法（下稱103年12月投抵辦法）第2條之1第2款所定申請資格條件，爰以105年3月15日工電字第 10500 205631號函（下稱原處分）回復無法受理系爭申請案。日月光公司不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決訴願決定及原處分撤銷；工業局應依原判決之法律見解另為適法之處分，並駁回日月光公司其餘之訴。兩造各對其不利部分提起本件上訴。二、日月光公司起訴主張：㈠本件應適用99年5月12日公布施行之產業創新條例（下稱99年產創條例）第10條第1項，暨103年5月6日修正前投抵辦法(下稱103年修正前投抵辦法），工業局適用103年6月18日修正公布之產創條例第10條第1項(下稱103年產創條例）、103年12月投抵辦法第2條之1規定，以該公司K7廠於102年10月1日排放廢水不符合排放標準（下稱K7廠事件），違反水污染防治法（下稱水污法）且情節重大為由，否准其申請，顯違反法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及不當聯結禁止原則。㈡依高雄高等行政法院103年度訴字第355號及本院106年度判字第289號判決(下稱另案確定判決），已確認K7廠事件並無高雄市政府環境保護局（下稱高雄市環保局）所指違反水污法第73條第6至8款情節重大之情形存在，而判決撤銷該局之高額罰鍰處分（下稱系爭罰鍰處分）確定。依工業局訂定之「研發投資抵減及補助案件申請公司或企業之資格有違法且情節重大認定要點」（下稱情節重大認定要點）第3點規定，日月光公司既未受罰鍰處分，即無該要點所指情節重大之情形，工業局遲未依上開要點第6點規定及原處分說明㈢記載，重新認定日月光公司之申請資格，自有違誤等語。求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分；㈡工業局對於系爭申請案，應作成認定日月光公司符合投抵辦法之申請資格條件之行政處分〔原判決就此項聲明贅列：及將日月光公司103年度研發活動之審查認定結果，送交財政部高雄國稅局（下稱高雄國稅局）核定投資抵減稅額等語〕。三、工業局則以：工業局依103年12月投抵辦法第2條之1第2款規定，審查日月光公司所提系爭申請案，並無牴觸法律不溯及既往原則。而日月光公司投資從事研發活動，係基於本身業務需求，非當然取得租稅抵減優惠之法律地位，難謂有值得保護之信賴利益，自無信賴保護原則之適用。又工業局為原處分前，經函請相關機關協查日月光公司申請資格，依行政院環境保護署（下稱環保署）於105年2月26日函送「最近3 年違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關案件且情節重大說明表」（下稱說明表）記載日月光公司K7廠事件之違規事實、所違法條等內容，已認定該公司最近3年有違反環保相關規定且情節重大；高雄市環保局亦以日月光公司違反水污染防治法第7條第1項，且符合行為時同法第73條第6至8款所列情節重大情形，依行為時同法第40條規定裁處罰鍰，並命其停工在案，工業局據以作成原處分審查系爭申請案，並無違誤。至於工業局訂定之「情節重大認定要點」未對外公佈，僅係內部參考之行政規則，另高雄市環保局對日月光公司所為停工處分，既未經日月光公司提起行政救濟撤銷，原處分說明㈢所訂工業局應重新認定日月光公司申請資格之條件，即未成就，日月光公司執上開要點及原處分說明㈢之記載，指摘原處分違法，亦非有據等語，資為抗辯，求為判決駁回日月光公司之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以： (一)日月光公司提出系爭申請案時，103年產創條例第10條第1項及103年12月投抵辦法第2條之1規定，均已公布施行，工業局依該等法令審查系爭申請案，自未牴觸法律不溯既往原則。另日月光公司於103年間投資研發活動，係因業務需求，並未因103年修正前投抵辦法，當然取得抵減租稅之法律地位，該辦法無從構成其信賴基礎，至其提出系爭申請案，僅係請求工業局審查是否符合補助資格，亦不得謂因信賴103 年修正前投抵辦法，而為表現信賴之具體行為，自無信賴保護原則之適用。又依103年產創條例第10條第1項規定之獎勵措施，政府於藉此鼓勵產業創新同時，亦應促使公司善盡企業社會責任，以實現產創條例之立法意旨。是103年12月投抵辦法第2條之1規定公司申請投資抵減之資格條件，設有第2款即最近3年內不得違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律且情節重大之限制，核屬投資抵減之本質上，屬於獎勵補助性質所為之合目的性選擇，未逾越103年產創條例第 10條第2項授權範圍，所定申請資格復與目的之達成具有合理之關聯性，即無違反不正當聯結禁止原則。 (二)另情節重大認定要點，係工業局就如何解釋適用103年12月投抵辦法第2條之1第2款所稱「情節重大」此一不確定法律概念，所訂定之行政規則。參諸工業局先後發函將103、104年研發支出申請投資抵減之公司名單，函請各法令中央主管機關確認申請人最近3年是否有符合該要點所定違反環境保護、勞工或食品安全衛生法律且情節重大情況，足見該要點規定業經工業局重複具體適用於投資抵減申請人資格條件之審查，已對外發生規範效力。又工業局係依環保署函送說明表查復日月光公司K7廠事件，經高雄市環保局裁處超過新臺幣（下同）300萬元以上罰鍰，且命部分停工等情，因認有上開要點第3點第2項第2款規定情節重大之情形，不符103年12月投抵辦法第2條之1第2款資格條件，故不予受理。惟系爭罰鍰處分業經另案確定判決撤銷確定，依原審於107年4月26日言詞辯論終結時之事實狀態，日月光公司已不符上開要點第3點所定應認定為情節重大之情形，工業局怠於依該要點第6點規定及原處分說明㈢記載，重新認定日月光公司是否符合申請資格，顯違反行政自我拘束原則及誠實信用原則；惟日月光公司是否符合103年12月投抵辦法第2條之1第3款要件，尚未經工業局審查，日月光公司請求判決工業局應認定其符合研發投資抵減之申請資格條件，及將其103年度研發活動之審查認定結果，送交高雄國稅局核定投資抵減稅額之行政處分，尚未達全部有理由之程度等由為據，判決訴願決定及原處分撤銷；工業局應依原判決之法律見解另為適法之處分，並駁回日月光公司其餘之訴。五、日月光公司上訴意旨略謂：㈠原判決忽略研發活動本質上具有跨年度，逕認本件係屬法律事實之回溯連結，而無違反法律不溯及既往原則，已構成適用法規不當之違法。㈡日月光公司依103年修正前投抵辦法，確實從事研發活動並提出申請，自應適用信賴保護原則，以保護其「具備投抵申請主體之資格條件」此實體法上信賴利益，原判決錯誤解釋適用信賴保護原則，復認103年產創條例未訂定過渡條款，無法律漏洞可言，已違背司法院解釋意旨，自有判決適用法規錯誤及適用法規不當之違法。㈢103年12月投抵辦法第2條之1第1、2款為申請人「主體」之資格條件；第3款為研發活動之「客體」規定，日月光公司於原審已變更訴之聲明第2項為工業局對系爭申請案，應作成認定日月光公司符合投抵辦法之申請資格條件之處分，原審誤認該公司仍援用變更前聲明，復未察103年12月投抵辦法第2條之1規定之主體與客體資格條件之差異，未判命工業局作成訴之聲明第2項之行政處分，顯有未正確適用法規之違法，亦有悖於經驗法則、論理法則之違誤等語。六、工業局上訴意旨略以：㈠原判決認系爭罰鍰處分業經另案確定判決撤銷，工業局即應重行審認系爭申請案之見解，實與日月光公司申請102年投資抵減事件，本院107年度判字第264號確定判決認定之立場相左，其妥適性實有斟酌之必要。㈡另案確定判決雖以高雄市環保局有裁量不足之瑕疵，而撤銷系爭罰鍰處分，惟亦確認K7廠事件，有違反水污法第7條第1項情節重大之事實，原判決僅著眼於情節重大認定要點第3點第2項第2款「300萬元以上罰鍰」之標準，已有判決不依證據及違反行政訴訟法第125條、第133條規定之違法。㈢情節重大認定要點僅為供該局內部參考之草案，未對外發布生效，原判決誤解其性質，且在無行政先例下，引據行政自我拘束原則，而為工業局應受該要點拘束之依據，以至產生K7廠事件違反水污法情節重大之事實，即便經另案調查確定，卻僅因罰鍰尚未重新處分，卻變成非屬情節重大之弔詭結論，亦屬違法。㈣情節重大認定要點第6點及原處分說明㈢記載，僅是重申行政程序法第117條第1項前段規定意旨而已。是以，系爭罰鍰處分雖因裁量瑕疵遭撤銷，但在情節重大仍堪認定之情形下，工業局未依職權重新認定日月光公司申請資格，即無違背誠信原則等語。七、本院查： (一)按法律不溯及既往原則，係基於法治國之法安定性原則及信賴保護原則而來，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果（司法院釋字第577號及釋字第 620號解釋理由書參照），此即學說上所謂構成要件事實之溯及連結（非真正溯及既往），而非法律效果之溯及適用（真正溯及既往），自不生法律溯及既往之問題。惟法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存有利之法律地位，新、舊法之變更，在上述構成要件事實溯及連結之情形，雖未牴觸法律不溯及既往原則，但人民出於信賴舊法繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，基於信賴之保護，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至於可否基於信賴保護原則給予一定之補救或訂定過渡條款，仍應綜合考量受規範對象是否確有值得保護之信賴、公共利益與損害程度等一切情況（司法院釋字第525號、第 529號、第577號、第589號、第605號、第714號、第717號解釋參照）。 (二)次按103年6月18日修正之103年產創條例第10條規定：「(第1項）為促進產業創新，『最近3年內未違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律且情節重大』之公司得在投資於研究發展支出金額百分之15限度內，抵減當年度應納營利事業所得稅額，並以不超過該公司當年度應納營利事業所得稅額百分之30為限。（第2項)前項投資抵減之適用範圍、申請期限、申請程序、核定機關、施行期限、抵減率及其他相關事項之辦法，由中央主管機關會同財政部定之。」揆其修正理由指明：「一、原條文並未對申請投資抵減稅額之公司設限，致使少數多次違反法律規定之不肖公司，仍得申請投資抵減稅額，實有改正之必要。二、為提高企業社會責任之意識，針對最近3年內違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律且情節重大之公司，將不得申請適用研究發展投資抵減。爰修正原條文第1項。」另配合上開法條之修正，經濟部會同財政部於103年12月19日修正發布之103年12月投抵辦法第2條之1規定：「依本辦法規定申請適用研究發展投資抵減之公司，應符合下列資格條件：一、依公司法設立之公司。二、最近3年內未違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律且情節重大。三、具備研發能力，其從事之研究發展活動，應具有高度之創新。」第17條第2項規定：「本辦法修正條文，……103年12月19日修正之條文，自103年6月20日施行……。」據此，日月光公司於104年5月29日，向工業局提出系爭申請案，請求認定該公司103年投資研發支出符合投資抵減資格，斯時，103年產創條例第10條及103年12月投抵辦法第2條之1規定，均為有效施行之法令，依上開說明，工業局依據該等法令規定審查系爭申請案，自未牴觸法律不溯及既往原則。日月光公司上訴意旨以研發活動本質上具有跨年度，指摘原判決認原處分無違反法律不溯及既往原則，構成適用法規不當之違法云云，並無可採。 (三)又憲法增修條文第10條第2項明定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」基此，99年產創條例制定之政策目的，除透過租稅優惠措施，鼓勵產業創新外，亦以補助或輔導等方式，協助企業符合國際環保及安全衛生標準，提升利用能源、減少污染之技術能力，並促使企業善盡社會責任（同條例第26條第1項、第28條參照），達成產業永續發展，實現上開憲法增修條文所揭示經濟發展與環境及生態保護兼籌並顧之基本國策。足見，99年產創條例第10條第1項規定，公司投資研究發展支出，得抵減營利事業所得稅額之租稅優惠，非僅於鼓勵公司積極投資研究發展，公司亦應善盡企業社會責任，遵守道德規範，為經濟發展做出貢獻，並兼顧社會安全及環境保護之公共利益，以符產創條例之立法意旨；若公司只求創新發展，卻罔顧企業社會責任，致生危害人民生命、身體、健康或或破壞生態環境等違反公益之重大情事，即失去產創條例犧牲課稅公平原則，給予企業租稅優惠之政策合理性及正當性，此等公司投資研究發展之支出，自不得申請抵減稅額。而承上述，103年產創條例第10條第1項規定修正意旨，乃基於維護生態環境、勞工權益及食品安全衛生之重大公益，明定最近3年內違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律且情節重大之公司，不得以研究發展支出申請投資抵減稅額，經核新法（103年產創條例第10條第1項）所預達成之公共利益，明顯優先於公司信賴舊法（99年產創條例第10條第1項)存續之信賴利益（租稅優惠）；且受規範公司於新法施行前，既已有破壞環境、危害國民健康或勞工權益等重大違反公益之情事，依上開說明，已不具備產創條例給予租稅優惠之正當性，自無值得保護之信賴，立法者未另行制定過渡條款或為限制新法於生效後適用範圍之特別規定，亦無法律漏洞可言。日月光公司上訴意旨以其依99年產創條例及103年修正前投抵辦法，確實從事研發活動並提出申請，自應適用信賴保護原則，指摘原判決錯誤解釋適用信賴保護原則，復認103年產創條例未訂定過渡條款，無法律漏洞可言，已違背司法院解釋意旨，顯有適用法規錯誤及適用法規不當之違法云云，亦無足取。 (四)復依行政程序法第4條規定，行政行為須受一般法律原則之拘束。工業局為使103年12月投抵辦法第2條之1第2款所稱「情節重大」此一不確定法律概念之解釋，有統一之標準，並就申請人是否構成情節重大之認定程序，有劃一之處理方式，於105年1月間訂定之情節重大認定要點，係屬行政程序法第159條第2項第2款所稱「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實」之解釋性行政規則，且下達所屬公務員具體適用於受理103年、104年研發投資抵減申請人資格條件之審查，而對外發生效力，應受行政自我拘束原則之規範，業據原判決論述甚明，核無不合。又依行政程序法第161條規定，有效下達之行政規則，即具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力；而行政程序法第159條第2項第2款之解釋性規定及裁量基準等行政規則，因對人民有影響，基於法治國家要求，行政機關訂定此等行政規則，除應依行政程序法第160條第1項規定下達下級機關或屬官外，依同條第2項規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。惟此一「發布」並不構成行政規則之成立或生效要件；易言之，解釋性行政規則或裁量基準，未依行政程序法第160條第2項規定登載於政府公報，並不影響其效力。工業局執詞其訂定之情節重大認定要點為僅供內部參考之草案，並未對外發布生效，上訴指摘原判決誤解該要點效力，並在未有行政先例下，引據行政自我拘束原則，而為工業局不利之判決，係屬違法云云，即無足取。 (五)惟按情節重大認定要點第3點「情節重大認定標準」規定：「申請人最近3年違反環保、勞工或食安衛相關法律，且符合下列情況者之一，以情節重大認定之：㈠各法令主管機關認定符合法律明定應停止並追回其違規行為所屬年度優惠待遇之情節重大違法情況者。㈡受各法令主管機關下列裁罰之一者：1.撤銷或廢止公司、商業、有限合夥、工廠之登記或食品業登錄；或令歇業。2.同一年度依同一法律裁罰達新臺幣300萬以上罰鍰，並有令其部分停工或停業，且未於6個月內復工或復業者。3.同一年度依同一法律裁罰達新臺幣300 萬以上罰鍰，並令其全廠停工或全營業場所停業，且未於1 個月內復工或復業。4.按日連續處罰逾90日。㈢其他違法事實有危害公共安全、健康或污染環境之虞，經本要點審查會議認定為情節重大者。」第5點「審查會議」第1項規定：「研發投抵申請人是否違反環保、勞工或食安衛法律且情節重大之認定有疑義或爭議時，本局得召開審查會議進行審議。」第6點「救濟處理」規定：「研發投抵申請人若經確定判決確認無本要點第3點所列情事，或依行政救濟程序認定審認結果有瑕疵或違法時，應依行政程序法、相關辦法及本要點之規定重新認定。」可知，上開要點第3點第3項規定為補遺條款，研發投資抵減申請人最近3年違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律者，雖無第1項、第2項所列情節重大之情況，惟其違法事實有危害公共安全、健康或污染環境之虞，經該要點審查會議認定為情節重大者，亦應以情節重大認定之；且同要點第5點第1項明定，申請人是否違反環境保護、勞工或食品安全衛生相關法律且情節重大之認定有疑義或爭議時，工業局得召開審查會議進行審議。 (六)經查，日月光公司K7廠於102年10月1日排放廢(污)水不符合放流水標準，經高雄市環保局核認違反水污法第7條第1項規定，且有行為時同法第73條第6款至第8款所定情節重大之情形，爰依行為時同法第40條及行政罰法第18條第2項規定，處以罰鍰110,064,517元，並命部分停工。日月光公司僅對罰鍰部分提起行政爭訟，經另案確定判決以高雄市環保局認日月光公司有上揭違反水污法第7條第1項之違章行為，依行為時同法第40條第1項規定裁處罰鍰，雖無不合，惟因認定日月光公司不法利得之計算基礎有誤，且有裁量不足之瑕疵，故撤銷系爭罰鍰處分，由高雄市環保局重為適法之處分等情，為原審所確認之事實，核與卷內證據相符。足見，另案確定判決已認定日月光公司有上揭違反水污法之違章行為屬實，惟以高雄市環保局裁罰之金額有上述違法瑕疵，而撤銷系爭罰鍰處分，由高雄市環保局重為適法之處分，則系爭罰鍰處分經另案確定判決撤銷確定後，日月光公司雖不符合情節重大認定要點第3點第2項第2款情節重大之情形，惟其既有上揭違反水污法之違章行為，且經主管機關高雄市環保局認定符合行為時同法第73條第6款至第8款「大量排放污染物，嚴重影響附近水體品質」、「排放之廢(污)水中含有有害健康物質，有危害公眾健康之虞」及「其他嚴重影響附近地區水體品質之行為」等情節重大情形，而依行為時同法第40條後段規定命部分停工在案，經核即符合情節重大認定要點第3點第3項所稱「其他違法事實有危害公共安全、健康或污染環境之虞」之情形，至於是否該當「情節重大」，依同要點第5點規定，應由工業局召開審查會議進行審議認定之。準此，依原審言詞辯論終結時之事實狀態，原判決認原處分以日月光公司K7廠事件，經高雄市環保局裁處超過300萬元以上罰鍰，且命部分停工，有情節重大認定要點第3點第2項第2款規定情節重大之情形，不予受理系爭申請案，核有違誤，據以撤銷訴願決定及原處分，固無不合。惟依前述，日月光公司K7廠事件是否符合情節重大認定要點第3點第3項所定情節重大之情形，尚待工業局召開審查會議審議認定之，日月光公司是否符合103年12月抵投辦法第2條之1第2款規定之資格條件，即有未明，原審未察，逕以日月光公司原受超過300萬元以上之系爭罰鍰處分，業經法院確定判決撤銷而不存在，遽認已不符情節重大認定要點第3點所定應認定為情節重大之情形，進而以工業局怠於依該要點第6點規定，重新認定日月光公司是否符合申請資格，暨日月光公司是否符合103年12月投抵辦法第2條之1第3款「具備研發能力，其從事研究發展活動，應具有高度之創新」之資格條件，尚未經工業局審查，事證仍非明確，依行政訴訟法第200條第4款規定，命工業局依此法律見解另為適法之處分，自有適用法規不當之違誤。工業局指摘此部分原判決違法，即堪採取。另日月光公司上訴意旨以其符合103年12月投抵辦法第2條之1第2款之申請資格條件，原審未依其變更後第2項訴之聲明，判決工業局應作成認定該公司符合投資抵減申請資格條件之處分云云，指摘此部分原判決違法，依上開說明，尚無可採。 (七)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，暨駁回日月光公司其餘之訴部分，核無違誤，兩造各對其不利部分提起上訴，指摘此部分原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另原判決關於命工業局依原判決法律見解另為處分部分，既有上述適用法規不當之違法，且與判決結論有影響，故工業局就原判決此部分，求予廢棄，為有理由；且依原審確認之事實，日月光公司K7廠違反水污法之違章事實，是否有情節重大認定要點第3點第3項所定情節重大之情形，尚未經工業局召開審查會議審議認定，本案事證因未臻明確，爰依行政訴訟法第200條第4款之規定，判命工業局對於日月光公司之系爭申請案，應依本判決之法律見解作成決定。八、據上論結，本件上訴人日月光公司之上訴為無理由，上訴人工業局之上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　11　　月　　22　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　蘇　嫊　娟法官　高　愈　杰法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　11　　月　　22　　日書記官　廖　鴻　勳

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第693號

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