最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第二五八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第二五八號

上訴人

乾惠工業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張若雯律師

訴訟代理人

藍弘仁律師

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○

右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年十一月二十九日臺北高

等行政法院九十年度訴字第五七一九號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

上訴人為高屏地區煤氣分裝廠業者。經人檢舉於民國（下同）八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被上訴人調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括上訴人等十九家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末端售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反行為時（下同）公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年一月二十日（九十）公處字第○二三號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新臺幣（下同）八百萬元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

上訴人於原審起訴主張：上訴人未主動參與系爭聯合行為之合意，事後同意配合乃出於不得已。目前國內液化石油氣分裝市場惡質競爭現象嚴重，此次調整價格之行為乃維持分裝業者生存不得不採取的手段，且只是讓價格「回復」到近成本的八成。再者，被上訴人以每公斤○．五元作為分裝業者系爭聯合行為所得利益之計算基礎，並不合理。該數字並非業者合理成本，從而被上訴人將超過○．五元以上之收入全部當成違法所得，其計算基礎實有違誤，且於作成處分時，完全未考慮個別企業的承受性，上訴人本次罰鍰高達八百萬元，以上訴人目前財務狀況而言，實難負擔前開罰鍰金額。被上訴人並未就分裝業者之合理價格進行調查，被上訴人此等處分顯然違反憲法第二十三條與行政程序法第七條所揭示之比例原則，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。

被上訴人則以：按公平交易法第七條所稱聯合行為，並不限於自始即參與合意之事業，亦不以事業主動發起為要件，上訴人主動或被動參與合意，僅為被上訴人量處罰鍰之參考，尚不得作為聯合行為合法化之藉口。故本案上訴人雖未自始參與系爭聯合行為之合意，惟依相關事證，上訴人參與系爭合意之事實，足堪認定。被上訴人依調查所得事證，認定上訴人與同案其他水平競爭同業合意聯合調漲運裝費用之行為，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能，違反公平交易法第十四條之禁制規定。次按，公平交易法實施後，有關商品或服務價格之變動，被上訴人原則上尊重市場機能之運作，因此業已認定中油指定液供處獨家經銷液化石油氣業違反公平交易法之精神，液供處並經裁撤在案，有關該處核定之液化石油氣成本分析表，在公平交易法實施後亦已失其效力。其次，被上訴人依公平交易法施行細則第三十三條規定，審酌上訴人配合從事限制競爭所獲取之違法利益已超過二千萬元；灌氣量屬同案被處分人中最大，故渠參與聯合行為對市場交易秩序之影響效果顯著，另經斟酌上訴人非系爭聯合行為主導者，且到會配合度不差等因素，裁處八百萬元罰鍰，業已審酌系爭個案相關情狀，並無逾越上開裁量規定之範圍及違背比例原則之情事。再者，上訴人參與系爭聯合行為前之八十八年稅後仍有淨利，足見上訴人所稱運裝費用每公斤○．五元並非割喉式競爭下之價格，而被上訴人計算上訴人因聯合行為所得之利益，係以「合意調漲後之價格減去未漲前之價差」乘以「灌裝數量」所得，並不表示被上訴人即係以○．五元作為裁處罰鍰之基準，上訴人所訴，顯屬對原處分之誤會等語，作為抗辯。

原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：羅嘉生係上訴人公司總經理，依其陳述紀錄，堪認羅嘉生係代表上訴人出席高屏地區分裝業者間之聚會。次查，公平交易法第七條所稱聯合行為，並不以事業主動發起為要件，上訴人主動或被動參與合意，僅為被告量處罰鍰之參考，尚不得作為聯合行為合法化之藉口。且公平交易法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不論有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者均屬之。本件上訴人雖未自始參與系爭聯合行為之合意，惟依陳述紀錄及上訴人與本案其他被處分人一致調漲運裝費用至每公斤二元等相關事證，上訴人參與系爭合意之事實，足堪認定。再查，系爭運裝市場價格應由市場競爭機制決定，本件上訴人與本案其他被處分人等十九家業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因高屏地區之大運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開十九家業者均為同一地理市場具水平競爭關係之事業，其等透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，造成競爭機制蕩然無存、扭曲市場機能運作之結果，並使下游瓦斯行之成本負擔加重，而將成本轉嫁予一般消費大眾之虞，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能。上訴人與同案其他被處分人等十九家業者，未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以反映成本為名聯合調漲運裝費用，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，上訴人與同案其他被處分人所為業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。被上訴人既已針對本案各被處分人之不同情形分別予以考量，即與比例原則無違，其裁量並無逾越權限或濫用權力情事，於法並無違誤。又上述預期獲得之利益僅為罰鍰斟酌因素之一，上訴人主張應調查其合理價格一節，核無必要等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

上訴意旨略謂：依公平法第七條第二項規定，本件上訴人系爭行為是否足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，事關是否構成公平法所禁止之聯合行為之認定，詎原審就前開前提要件竟未調查任何證據，顯然違反行政訴訟法第一百三十三條之規定。其次，行政機關於作成行政處分時應符合比例原則以及法規授權之目的，原審在審斷被上訴人裁量權之行使是否有瑕疵時，亦應對照授權法令逐一審查，如相關事證尚有未足，並應依職權調查證據。今原審法院就被上訴人作成之行政處分其裁量權之行使是否有當，並未進行任何查證，率爾認定不具瑕疵，判決顯然違背法令。另外，原審將本案爭點限縮於上訴人有無參與聯合行為、被上訴人所為罰鍰處分有無違反禁止過度及公平原則，惟其並未就其將本案爭點如此限縮向當事人公開心證，亦未表明其法律見解，更未就系爭行為是否「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」此項重要之法律要件，使上訴人為適當及完全之辯論，顯然未盡其闡明義務，依行政訴訟法第一百二十五條及最高法院四十三年台上字第十二號判例意旨，其訴訟程序有重大瑕疵。而原審未調查證據，僅以臆測之詞逕認定系爭行為足以影響市場功能，且未於判決中記載得心證之理由，違反證據法則及行政訴訟法第一百八十九條第二項之規定，並有行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款之違法。再者，依公平法施行細則第三十三條第一及第四款規定，在認定上訴人參與系爭聯合行為之動機、目的、預期利益及所得利益等情事時，首先需參考系爭桶裝瓦斯之運裝合理價格，上訴人為證明此節，特於原審提出行政院退伍軍人輔導委員會所屬之液化石油供應處（下稱液供處），所研提之「零售價格成本分析表」，詎原審竟未於判決中說明其對上訴人所提液供處零售價格成本分析表此項證據之意見，按行政訴訟法第二百零九條第三項規定及最高法院二十九年上字第八四二號判例意旨，顯有行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款之違法。次依卷內資料可知，所謂每公斤○．一元至一元之運裝費用並非上訴人調整運費前之實際費用，而係被上訴人所調查十九家被處分業者之平均價格，原審以系爭行為預期獲得之利益為衡酌被上訴人所處罰鍰是否適當之基準，卻根據錯誤的數字估算上訴人預期獲得的利益。按最高法院五十三年台上字第三五七一號判例意旨及七十九年三月六日第一次民刑庭總會決議，原審顯有行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款之違法。末按公平法施行細則第三十三條第一款、第四款規定，被上訴人認定上訴人因系爭行為「所獲取之違法利益」達新台幣二千萬元，惟原審卻以該二千萬元為上訴人因系爭行為「可預期獲得之利益」，該二千萬元究為「預期之不當利益」或為「因違法行為所得利益」，原審法院顯然未予究明，其判決有理由矛盾之違法。被上訴人復援引最高行政法院八十八年度判字第一九八五號判決，主張最高行政法院認為事業如有同時、同幅度調漲價格之情形，且無法提出形成不正常市場現象之正當理由，即構成公平交易法聯合行為之要件云云。惟遍查最高行政法院前揭判決全文，未見任何說明最高行政法院認為「足以影響市場功能」此項要件無庸審酌之說法，也未見最高行政法院認為只要有同時、同幅度調漲價格之情形，即當然構成公平交易法聯合行為之見解，最高行政法院於前揭判決理由僅依相關業者一致調高價格，又提不出造成此現象之正當理由，推認調高價格為業者間之合意行為，而非各業者獨立考量決定之事業行為。被上訴人執此主張只要同業間有調漲價格之意思聯絡，即構成公平交易法所稱之聯合行為，並據此處分，顯然扭曲最高行政法院判決原意等語。

本院按原處分於理由第二項下（四）業已載明「本案對桶裝瓦斯銷售市場之影響及結果：本案被處分人（含其他參加聯合行為之業者）占高屏地區二十一家分裝廠之十九家，總灌氣量超過百分之九十七，足以影響高屏地區分裝廠市場之供需功能」，並詳敍三點理由（見原審卷四十三頁），另被上訴人依法行使裁量，有原處分卷所附裁處罰鍰額度參考表可稽。是則本案是否「足以影響市場功能」以及原處分裁量權之行使，除卷附訴訟資料外，並無其他涉及裁判之重要事實關係有待調查。次按行政訴訟法第一百二十五條第二項及第三項之規定，其立法意旨係為發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭（參照該法條立法說明）。本件上訴人於原審起訴，業已表明其理由為：其自始並未參與集體調高價格之意思聯絡，事後同意配合乃為求取生存之道使然，而調高運裝費僅係將價格回復至成本之八成，並未從中獲取暴利，被上訴人裁處罰鍰金額過鉅云云，顯見其攻擊之方法及訴訟關係至為明確，對於是否足以影響市場功能乙節，並無爭執。且原審於辯論期日，經提示本件全部卷證予兩造辯論，經兩造陳明除卷附書狀及陳述外無其他主張及舉證，並互就調查證據之結果為辯論（見原審卷第九九頁），殊無行使闡明權之必要，且無限縮爭點之情事。上訴論旨指摘原審未依職權調查證據，未盡闡明義務，違反證據法則云云，核無足採。又原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，於理由項下，詳述得心證之理由，與行政訴訟法第一百八十九條之規定，亦無違悖。另上訴人於原審起訴狀第五頁陳明：「在液供處獨占經銷市場時期，液化石油氣零售價格的訂定，均由液供處負責，由其研提，．．．獲得『零售價格成本分析表』，然後呈報行政院公用事業費率審議委員會核定」等語，足見該分析表係液供處獨占經銷市場時期所製訂。迨公平交易法施行後，有關商品或服務價格之變動，原則上尊重市場機能之運作，該分析表當然失其適用之餘地。上訴人仍據以主張其係反映成本方調漲運裝費用，自無足採。原審認定系爭運裝市場價格應由市場競爭機制決定，而對上訴人所訴摒棄不採，洵無違誤。此外上訴論旨另就原審取捨證據，認定事實之職權行使，指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　吳 玫 瑩