最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01620號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01620號

上訴人

臺北市政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

沈政雄律師

被上訴人

財團法人台北市春生堂大稻埕基督長老教會

代表人

甲○○

被上訴人

財團法人台灣基督長老教會大稻埕教會

代表人

乙○○

共同訴訟代理人

王元勳律師

　　　　　　李怡欣律師

上列當事人間因文化資產保存事件，上訴人對於中華民國93年3月3日臺北高等行政法院91年度訴字第4750號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人財團法人台北市春生堂大稻埕基督長老教會（簡稱春生堂教會）為門牌號碼台北市○○區○○街四十號建物「台灣基督長老教會大稻埕教會」及其坐落基地台北市○○區○○段一小段三二０號土地之所有權人，被上訴人財團法人台灣基督長老教會大稻埕教會則為該建物之管理人，上訴人所屬民政局、都市發展局自民國（下同）八十六年間起，依文化資產保存法及台北市市定古蹟及紀念性建築物指定作業要點，先後多次與被上訴人進行討論研商，惟被上訴人均以上開教堂毀損嚴重為由，希望重建，不同意列為古蹟，多次協調未果，嗣台北市文化局依台北市市定古蹟指定作業要點及台北市市定古蹟審查委員設置要點，組成大稻埕教會古蹟指定專案小組於九十一年四月十一日辦理會勘，繼於九十一年五月二十日舉辦公聽會，惟於九十一年五月二十五日清晨一時許，台北市政府文化局接獲臺北市政府警察局大同分局派出所通知，禮拜堂立面遭摧毀，台北市文化局於當日會同古蹟審查委員至現場會勘後，該局於九十一年五月二十七日召開台北市古蹟審查委員會第九次會議，決議建議將「台灣基督長老教會大稻埕教會」（建築物本體及所定著之土地）指定為市定古蹟，送請上訴人於九十一年五月二十八日市政會議通過指定該教會為市定古蹟，並於同日以府文化二字第０九一０五四六一三０一號公告之，上訴人亦於同日各以府文化二字第０九一０五四六一四００號及0000000000一號函知被上訴人二教會，被上訴人均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件被上訴人在原審起訴主張：㈠本案建物係屬私有，老舊殘破不堪，教會事務使用上諸多不便，本欲申請重建，嗣上訴人拒絕被上訴人之提議，經於八十七年四月九日協調會議結論，以比照歷史建築物及再開發之方式處理，按建築前立面型體保存與新建築共生之原則提列替選方案後再開協調會議，並於八十七年七月三日召開「臺灣基督長老教會大稻埕教會古蹟及歷史性建物評鑑」案協調處理會議，與會人員多肯認以歷史性建物的方向保存，以建物再利用之方式，整體設計新的建物方式達成結論。詎上訴人新政府上任後，一反先前共識，亦未考量保護被上訴人正當之信賴，未審先決，一味以本案建物應指定為古蹟為前提，對於被上訴人所提意見置若未聞，上訴人雖於九十一年五月二十日舉行公聽會，然因民眾發言踴躍，未能聽取全部意見，公聽會之程序尚未完結，上訴人之文化局長當場言明改定於五月二十八日再舉行公聽會，然上訴人卻未再舉辦公聽會，竟於五月二十八日逕指定本案建物為古蹟之處分，亦顯然與誠信原則有違，而有違反行政程序法第八條規定之違法情形。㈡依上訴人制定之台北市市定古蹟指定作業要點第三點之規定，市立古蹟指定之作業程序應舉辦公聽會，上訴人雖於九十一年五月二十日舉行公聽會，然該次因民眾發言踴躍，台北市文化局長表示改定五月二十八日再舉行公聽會，是就本件古蹟指定公聽會之程序依法尚未踐行完畢，上訴人即逕行為古蹟指定審查會議之進行，自有未合。況該次公聽會之與會人員，對於古蹟指定之程序及是否應認定為古蹟，多持反對意見，然上訴人並未考量本案建物之所有人意願、使用人意願及與會人員之意見，亦不但與文化資產保存法施行細則第三十九條之二於古蹟調查審查之事項包含「所有人意願」（第一項第六款）之規定不符，亦使古蹟指定公聽會之規定流於形式，而不具古蹟審查指定時應考量公聽會意見之實質效果。又依前開「台北市市定古蹟指定作業要點」第七點明文「古蹟指定審查會議之進行方式如下：㈠專案小組報告。㈡列席人員說明。㈢委員討論。㈣決議。」，依上訴人於九十一年五月二十七日之「台北市古蹟審查委員會第九次會議」會議記錄所載，其進行方式僅「一、主席致詞．．．二、提案審查：案由．．．決議」等項，該會議記錄既屬公務上製作之文書，顯為上訴人進行審查會議之進行紀錄，依該紀錄所載，上訴人並未符合「台北市市定古蹟指定作業要點」第七點之規定，亦有違法之情形。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、上訴人則以：㈠上訴人所屬文化局於九十一年五月二十日辦理本古蹟指定前陳述意見會議暨本古蹟指定公聽會，預定於同年五月二十八日再辦理第二次公聽會，惟五月二十五日鑑定之建物部分遭人為毀害，按文化資產保存法施行細則第三十九條第二項規定：「前項古蹟審查指定前，直轄市、縣（市）政府認為有遭受破壞之虞時，應採取必要維護措施，予以保護」；行政程序法第一百零三條第二款規定：「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。同條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」。故上訴人所屬文化局依古蹟指定作業程序，續於五月二十七日召開古蹟指定審查會議。依文化資產保存法施行細則第三十八條規定，有關公聽會之陳述涉及行政處分所根據之事實部分，已納入古蹟評定綜合考量。又古蹟之認定係有專業及客觀之標準，公聽會之意見不成為決定之唯一理由，本案業經組成公正、獨立之審查委員會，將事實充分考量及參酌公聽會見，並參照專業意見而為之決議結果，被上訴人指稱未考量本案建物所有人及公聽會與會人員之意見，顯有誤會。

㈡本件公聽會程序已完結，預定九十一年五月二十八日召開者為第二次公聽會，因被上訴人故意破壞古蹟致使上訴人不辦理第二次公聽會，加速古蹟指定程序，並無被上訴人所指公聽會程序未完結之情形。況是否再次給予陳述意見之機會，行政機關本諸實際情況之必要性，本可自行裁量判斷，上訴人所屬文化局既於九十一年五月二十日辦理系爭古蹟公聽會及陳述意見會議，已給被上訴人陳述意見之機會並廣納意見，是否辦理第二次公聽會，再次給予陳述意見之機會，本可依實際情況之必要性裁斷，法無明文被上訴人有無限次的陳述意見機會。其次，本件公聽會會議紀錄已於九十一年五月二十七日召開古蹟審查委員會議時，當場提供給各與會委員，各與會委員及業務單位二位出席人員皆可證明，至上訴人所屬文化局九十一年五月三十日發文函送之公聽會會議資料，係提供相關機關團體參考，並非作為提供審查委員開會前之會議資料，蓋審查委員於古蹟審查會議開始時便已拿到資料，詳列公聽會意見供委員參考，法令亦未規定「古蹟指定審查委員會」會議紀錄需記載會議資料，僅規定市政會議時須提供該資料，且公聽會會議紀錄已於市政會議中提出，亦有市政會議紀錄可稽，故被上訴人認為審查委員會及市政會議未審酌公聽會紀錄顯無理由等語，資為抗辯。

四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：㈠按行政程序法第五十四條規定：「依本法或其他法規定舉行聽證時，適用本節 (即第十節聽證程序)規定。」上訴人依前揭台北市市定古蹟指定作業要點第三點第二款及第六點規定，於召開本件大稻埕教會古蹟指定審查會議前，於九十一年五月二十日舉行之公聽會，核屬前揭行政程序法第五十四條所稱依其他法規舉行之聽證，自應遵循行政程序法有關聽證程序之規定甚明。又按，「聽證以主持人說明案由為始。」「主持人於聽證時，得行使下列職權：．．．認為有必要時，於聽證期日結束前，決定繼續聽證之期日及場所。」「主持人認當事人意見業經充分陳述，而事件已達可為決定之程度者，應即終結聽證。」「聽證終結後，決定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證。」為行政程序法第六十條第一項、第六十二條第二項第九款、第六十五條及第六十六條所明定。是聽證程序以主持人說明案由為開始，並以主持人終結聽證程序而結束，如因主持人認有必要，於聽證程序期日結束前，決定繼續聽證之期日及場所，應屬聽證程序之續行，聽證程序即尚未終結。經查，上訴人所屬文化局於九十一年五月二十日舉行之前開大稻埕教會古蹟指定公聽會，主持人即文化局長於該次聽證程序期日結束前，係宣稱：「謝謝各位與會，今天到此結束，我們預定五月二十八日再舉行第二次公聽會，請各位踴躍參加。」，並未宣示終結聽證等情，有該公聽會會議紀錄附卷可參，足徵前開公聽會主持人僅宣示結束九十一年五月二十日之聽證程序期日，且另定期日繼續聽證，本件大稻埕教會古蹟指定之聽證程序自尚未終結。上訴人執稱九十一年五月二十日之聽證程序期日結束，公聽會程序即已完結，原預定於同年月二十八日舉行之公聽會，係屬終結聽證後之另一次公聽會程序云云，顯屬誤解法令，尚有未合。㈡復按，聽證權及陳述意見，同屬當事人之程序權利，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應舉行聽證或給予當事人陳述意見之機會，亦為行政程序法第一百零二條所明定。惟行政程序法明白區分聽證及陳述意見，聽證程序規定於第五十四條至第六十六條；陳述意見則規定於第一百零三條至第一百零六條，且行政程序法第一百零三條固規定行政機關得不給予當事人陳述意見之情形，並於同法第一百十四條第三款設有事後給予當事人陳述意見機會，其瑕疵即獲得補正之規定，然對依法應舉行聽證程序而未遵行者，並未規定得不舉行聽證之例外情形或得為事後補正之明文，衡酌其立法意旨，蓋以法既明文規定應舉行聽證者，應屬對人民之權利有重大影響，亦可能影響層面及於相對人以外之多數人，自應慎重行之，況行政機關如未斟酌全部聽證結果即作成行政處分，事後補行聽證已無意義，亦無必要，否則事後補行聽證將成為行政機關用以規避事前舉行聽證之義務及行政處分違法之工具。是以，行政機關作成行政處分前，如依法應經聽證程序，而未經合法之聽證程序者，即有程序瑕疵之違法，尚無援引行政程序法第一百零三條、第一百十四條第三款，主張免予舉行聽證或事後補行聽證之餘地。故上訴人辯稱因被上訴人故意破壞古蹟，情況急迫，為維護公益及本件事實已客觀明白可確認，依行政程序法第一百零三條第二、五款規定，得不續行辦理第二次公聽會程序云云，亦非有據。

五、本件上訴意旨略謂：㈠原判決適用行政程序法第五十四條規定，有判決適用法規不當之違背法令：按行政程序法第五十四條所稱「其他法規」，係指「法律」、「法律具體授權之法規命令」、「法律概括授權之法規命令」以及「職權命令」。本件原處分所依據之行為時文化資產法第二十七條第一項規定，並無舉行聽證之規定。而同法施行細則第三十七條規定：「古蹟主管機關依本法第二十七條第一項規定辨理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘查．．．。前項勘查及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明」，既明文為「到場說明」，顯非「舉行聽證」之意。原判決解釋原處分所適用臺北市市定古蹟指定作業要點第三點、第四點及第六點規定之「古蹟指定公聽會」，為上開規定所指「依其他法規舉行聽證」，即使無誤，然該指定作業要點之法律性質，僅為執行文化資產保存法第二十七條之必要而訂定之作業規則，為原判決理由所肯認，屬非直接對外發生法規範效力之行政規則，並非上述所指「法規命令」或「職權命令」。依此，該指定作業要點所稱「古蹟指定公聽會」即使可解為「聽證」之意，亦非屬行政程序法第五十四條規定所指「依其他法規舉行聽證」，原判決有適用行政程序法第五十四條規定不當之違法。㈡原判決適用文化資產保存法施行細則第三十七條及臺北市市定古蹟指定作業要點第三點第二款及第六點規定，有判決適用法規不當之違背法令：⒈按「聽證（hearing）程序主要適用於行政機關作成不利益決定（尤其是不利益處分或授益行政處分之撤銷）時，對處分之相對人或利害關係人所提供之陳述相關事實、釐清法律問題，以及主張或提出證據之機會；至於公聽會（public hearing）乃是行政機關於作成諸如行政命令、行政計畫或其他影響多數人權益之處分時，向相對人、專家學者或社會公正人士，甚至一般民眾在內之多數人廣泛蒐集意見，以資為參考的制度」。依此，法規中雖有以「公聽會」為用語，但是否即為「聽證」程序，仍應加區別。本件作業要點所稱「召開古蹟指定公聽會」並非聽證程序，蓋依該作業要點所召開公聽會，其對象包括一般民眾在內，並不限於處分相對人，顯見其用意在廣泛蒐集意見，以為決策參考；本件古蹟指定案，給予處分相對人陳述意見之程序係先於公聽會程序辦理，此有文化局九十一年五月二十日二函及會議流程表可稽。故作業要點所稱「召開古蹟指定公聽會」，並非聽證程序之規定甚明。⒉依文化資產保存法施行細則第三十七條規定：「古蹟主管機關依本法第二十七條第一項規定辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘查．．．。前項勘查及審查，『得』邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明」。即有關古蹟之勘查及審查，如係「古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士」，主管機關得依情形，邀請該等人員到場說明，顯係授予主管機關依個案行使裁量權，並非課予必須邀請該等人員到場說明之義務。上開作業要點既為執行文化資產保存法第二十七條第一項或同法施行細則第三十七條所為之技術性事項規定，而母法明文「得」邀請相關人士「到場說明」，除授予主管機關裁量權決定是否為之外，即使為之，亦僅聽取相關當事人之意見（相當於行政程序法規定之「陳述意見」程序）已足，並未要求需進行行政程序法第五十四條以下所規定「聽證」程序之程度。上開作業要點於施行細則第三十七條規定之「到場說明」外，另設有「公聽會」程序，係因古蹟指定涉及市文化政策發展，就將來如何保存管理該古蹟，希給予一般民眾有意見表達之機會，方於施行細則所規定邀請相關人士到場說明之範圍內，再訂有舉行公聽會之程序，並非針對處分相對人之「聽證」程序。因此，原判決直指作業要點規定之「公聽會」即為「聽證」，無非以二者均有「聽」字而望文生義，並未辯明所邀集對象適用行政程序法之聽證程序為處分相對人及已知之利害關係人（行政程序法第五十五條規定參照），而作業要點所指之公聽會程序則包括一般民眾，有適用法規不當之違背法令。⒊再就作業要點第三點、第四點及第六點規定之體系言，原訂定之本意亦非在舉行聽證程序。按聽證程序係對於行政處分之作成，經由原處分機關與處分相對人（含利害關係人）雙方之充分陳述，而於事件已達可為決定之程度時，終結聽證，並斟酌全部聽證結果，作成行政決定，相當於訴訟程序中之「言詞辯論」程序。惟此一聽證程序之特色，並不適於古蹟指定程序，且作業要點所訂「召集公聽會」並無上述特徵。亦即，依施行細則第三十七條規定，古蹟指定程序規定「應」邀集有關機關、學者、專家實地勘查，如是古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士，則為「得」邀請。顯見古蹟指定程序，首重專業性而非利害調整；再依作業要點所定程序，「召集公聽會」在「古蹟現場鑑定會勘」之後而於「古蹟指定審查會議」之前，根據數項評定標準加以審查等規定可知，是否達可為決定之程度，取決於古蹟審查會議之專業意見，絕非公聽會中出席者之意見。九十一年五月二十日召開之公聽會，其邀集對象包括社會公正人士、一般民眾外，並不限於處分相對人或利害關係人，顯與聽證程序有別；由於當日公聽會程序（下午六時三十分）之前，已先以處分相對人即被上訴人為對象進行陳述意見程序。故後階段之公聽會程序，主要是聽取一般民眾對於本件指定為古蹟之意見，以作為審查之參考，並不能據以判斷是否達可為決定之程度。否則，於作成決定前只需有「召集公聽會」程序即可，何須另設審查會議？因此，即使就作業要點規定之程序設計上，在召集公聽會程序中，並無從判斷事件是否達可為決定之程度，進而將此解為聽證程序，實有適用法規不當之違背法令。

⒋況且，縱使依據施行細則第三十七條或作業要點上揭規定，別無有關「終結公聽會」或「公聽會程序之終結應予宣示」等明文，原判決適用文化資產保存法施行細則第三十七條及臺北市市定古蹟指定作業要點第三點第二款及第六點規定，竟謂：該公聽會主持人並未宣示終結，故該公聽會程序尚未終結云云，亦有違誤。㈢原判決有判決理由不備之當然違背法令：按上開施行細則規定就是否邀集「古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士」到場說明，係授權主管機關行使裁量權，則縱經認為有舉行公聽會以邀集相關人士到場說明之必要，其舉行次數，或第一次結束後是否有第二次，均屬行政裁量之範圍，不生違法與否問題。市定古蹟作業要點於「到場說明」程序外，另訂有「舉行古蹟指定公聽會」，係為使一般民眾有就文化政策表達意見之機會，並非於到場說明（即陳述意見）程序外，再另增加適用行政程序法之聽證程序規定。因此，論理法則上，如認為「舉行古蹟指定公聽會」即是行政程序法上之聽證程序，無非以上開施行細則之「到場說明」即為「聽證」程序之一，惟原判決並未探究該施行細則第三十七條規定之「邀集相關人士到場說明」，其意旨是否即為「聽證」程序？如非聽證程序，何以直指作業要點規定「召開古蹟指定公聽會」是「聽證」程序？而作業要點既由上訴人所訂頒，該所謂「召開古蹟指定公聽會」，倘認為並非施行細則第三十七條規定「邀集相關人士到場說明」之範圍，理應向上訴人闡明，以有就該公聽會程序之原意是否為聽證之意有所辯駁。惟原審程序中承審法官就此均未有所表示，至判決理由即直指該作業要點所規定之公聽會，即屬行政程序法第五十四條所稱之「聽證」程序，且實際上該公聽會之程序與行政程序法之聽證程序顯然不同，亦未論明。除構成突襲性裁判之外，亦有判決理由不備之違法。㈣按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」為行政訴訟法第二百零一條規定所明文。依此，行政機關依裁量權所為之行政處分，如無逾越權限或濫用權力，行政法院即不得予以撤銷。本件古蹟指定處分程序，除遵照相關規定行政程序辦理外，上訴人為求透明、公開，均信賴被上訴人亦有同為維護文化遺產努力之決心。為求後續古蹟保存工作能順利進行，故上訴人於完成現場會勘、處分相對人之到場說明程序後，希再能多聽取其他市民意見（方於九十一年五月二十日會議中宣示預定再於五月二十八日召開），以期全體市民能有共同維護古蹟文化之共識（並非因古蹟指定之事實證據調查不足）。本件上訴人認原有古蹟指定程序已進行完備，而被上訴人未能秉持同理心及互信原則，反於會後雇工毀壞，渠既有權利濫用行為而違誠信，經考量如不儘速提報審查，將有違背文化資產保存法之立法意旨，遂作成古蹟指定處分，並無逾越權限或權力濫用。原判決遽予撤銷，亦違背前揭行政訴訟法規定。㈤退步言，即使本件就被告即上訴人依臺北市市定古蹟指定作業要點第三點第二款及第六點規定，於召開本件大稻埕教會古蹟指定審查會前，即九十一年五月二十日舉行之公聽會，性質上可認為行政程序法所稱之「聽證」程序（但上訴人主張其性質並非聽證程序）。惟此僅係基於上訴人內部之行政規則所規範之要求，原與行政程序法第五十四條規定中所謂「其他法規」有別，已如前述。況本件被上訴人於該公聽會議後，竟於同年月二十五日清晨雇工惡意破壞該教會建物之立面部分。按上開規定公聽會之進行原係因指定古蹟之行為有限制古蹟所有權人財產權之法律效果，並以保存古蹟之存在為前提，乃採較為慎重透明之程序，於指定程序進行前廣徵各界意見所設，藉以保障古蹟所有權人之權利，但被上訴人竟反此前提而自行從事破壞古蹟之行為，足見被上訴人並不願其古蹟財產權受保障，卻又提起本件主張原指定處分未踐行上開程序而違法，自有矛盾。則上訴人考量倘繼續進行原定公聽會程序將因程序延宕而有給予被上訴人繼續破壞預定指定古蹟之時間，如此將導致嗣後古蹟指定之目的不獲達成，上訴人因此一特殊、非典型之例外情況發生，認為無須再進行公聽會程序之必要，遂採取簡化程序之作法，並違背行政自我拘束原則。是以，原判決未考慮被上訴人嗣後有此與文化資產保存法保障目的相違之行為狀況，逕以公聽會程序未終結而認違反行政程序法有關聽證程序之規定，而撤銷原指定古蹟處分，自有判決適用法規不當之違背法令。請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴等語。

六、本院查：

㈠按文化資產保存法第二十七條第一項規定：「古蹟依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，分別由內政部、直轄市政府及縣（市）政府審查指定及公告之，並報內政部備查。」又「古蹟主管機關依本法第二十七條第一項規定辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘查，經審查指定後公告之。前項勘查及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明。」同法施行細則第三十七條亦定有明文。再按，台北市市定古蹟指定作業要點第三點、第四點及第六點規定：「市定古蹟指定作業程序如下：㈠古蹟現場鑑定會勘。㈡古蹟指定公聽會。㈢古蹟指定審查會議。㈣提送市政會議討論並經市長核定。㈤公告並通知。㈥函內政部備查。」「古蹟現場鑑定會勘，應由台北市古蹟審查委員會 (以下簡稱委員會)指派委員組成專案小組辦理之。」「古蹟現場鑑定會勘後，應由專案小組提報委員會，如委員會認為具有保存價值時，應於審查會議召開前，辦理古蹟指定公聽會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第五點所列人員 (按：即古蹟指定申請人、古蹟建物及土地所有人或管理人、政府相關單位)出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加。」核係台北市政府本於審查、指定市定古蹟之主管機關職權，為執行前揭文化資產保存法第二十七條之必要而訂定之作業規則，用以規範機關內部秩序及運作，屬非直接對外發生法規範效力之行政規則（行政程序法第一百五十九條及上開作業要點第一點參照）。

㈡原判決撤銷訴願決定及原處分，係以行政程序法第五十四條規定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節 (即第十節聽證程序)規定。」上訴人依前揭台北市市定古蹟指定作業要點第三點第二款及第六點規定，於召開本件大稻埕教會古蹟指定審查會議前，於九十一年五月二十日舉行之公聽會，核屬前揭行政程序法第五十四條所稱依其他法規舉行之聽證，自應遵循行政程序法有關聽證程序之規定，惟前開公聽會主持人僅宣示結束九十一年五月二十日之聽證程序期日，且另定期日繼續聽證，本件大稻埕教會古蹟指定之聽證程序自尚未終結，故被上訴人公告指定大稻埕教會為台北市市定古蹟之處分，於召開古蹟指定審查會議前，既未經合法之公聽會程序，於法自有違誤等語，為其唯一論據，固非無見。惟查行政程序法第五十四條所稱其他「法規」，參照中央法規標準法第二章「法規之制定」及行政程序法第四章「法規命令及行政規則」相關條文，應係指「法律」、「法律具體授權之法規命令」、「法律概括授權之法規命令」以及「職權命令」。揆諸本件原處分所依據之文化資產保存法第二十七條第一項規定，母法並無舉行聽證之規定。而同法施行細則第三十七條規定：「古蹟主管機關依本法第二十七條第一項規定辦理古蹟之指定，應邀集有關機關、學者、專家實地勘查．．．。前項勘查及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明」，既明文為「到場說明」，顯非「舉行聽證」之意。至於原處分所適用臺北市市定古蹟指定作業要點第三點、第六點規定之「古蹟指定公聽會」，因該作業要點之法律性質，僅係主管機關為執行文化資產保存法第二十七條之必要而訂定之行政規則，屬非直接對外發生法規範效力之行政規則，已如前述，自非上述所指「法規命令」或「職權命令」。則上訴人於召開本件大稻埕教會古蹟指定審查會議前，於九十一年五月二十日舉行之公聽會，尚難謂屬於行政程序法第五十四條所稱「依其他法規」舉行之聽證，自無須「適用本節（即行政程序法第一章第十節聽證程序）規定」。

㈢何況，聽證程序主要適用於行政機關作成不利益決定（尤其是不利益處分或授益行政處分之撤銷）時，對處分之相對人或利害關係人所提供之陳述相關事實、釐清法律問題，以及主張或提出證據之機會，而於當事人意見經充分陳述，事件已達可為決定之程度時，終結聽證，並斟酌全部聽證結果，作成行政決定，類似於訴訟程序中之「言詞辯論」程序。此觀行政程序法第一章第十節「聽證程序」及同法第一百零八條相關規定自明；至於公聽會，乃是行政機關於作成諸如行政命令、行政計畫或其他影響多數人權益之處分時，向相對人、專家學者或社會公正人士，甚至一般民眾在內之多數人廣泛蒐集意見，以資為參考的制度。兩者於法理上不盡相同。原處分所適用之「臺北市市定古蹟指定作業要點」係由上訴人台北市政府於八十九年十月十一日以府文化二字第8908737100號函下達所屬各機關學校，斯時行政程序法尚未施行（按行政程序法係於九十年一月一日施行），則該作業要點所稱「召開古蹟指定公聽會」似難遽解為行政程序法第一章第十節之「聽證程序」。蓋依上開作業要點所召開公聽會，其對象包括一般民眾在內，並不限於處分之相對人，顯見其用意在廣泛蒐集意見，以為決策參考；且本件古蹟指定案，給予處分相對人陳述意見之程序係先於公聽會程序辦理，此有上訴人所屬文化局九十一年五月二十日兩份通知函及會議流程表附卷可稽。又依文化資產保存法施行細則第三十七條規定，古蹟主管機關依本法第二十七條第一項規定辦理古蹟之指定時，應邀集有關機關、學者、專家實地勘查，前項勘查及審查，得邀請古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士到場說明。並未要求須進行行政程序法所規定「聽證」程序。而依行政程序法第一百零二條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，是否舉行聽證，亦僅係一個選項，並非強行規定。上開作業要點於文化資產保存法施行細則第三十七條規定之「邀請相關人士到場說明」外，另設有「公聽會」程序，無非因古蹟指定涉及市文化政策發展，就將來如何保存管理該古蹟，希望給予一般民眾表達意見之機會，其非屬主要適用於處分相對人之前所踐行之「聽證」程序甚明。參以文化資產保存法施行細則第三十七條規定，古蹟指定程序規定「應」邀集有關機關、學者、專家實地勘查，如是古蹟所有人、管理人、占有人或其他相關人士，則為「得」邀請。顯見古蹟指定程序，首重專業性而非利害調整；再依上開作業要點所定程序：「召集公聽會」在「古蹟現場鑑定會勘」之後而於「古蹟指定審查會議」之前，以及第八點明列八項評定標準等規定，足知事件是否達可為決定之程度，取決於古蹟審查會議之專業意見，並非公聽會中出席者之意見。故依該作業要點召開之公聽會，無從判斷事件是否達可為決定之程度，自難將此解為「聽證程序」。從而原判決直指上開作業要點規定之「公聽會」即為行政程序法第五十四條所稱「聽證」，容有誤解，則原判決以本件大稻埕教會古蹟指定之聽證程序尚未終結為由，撤銷訴願決定及原處分，即有未洽。

㈣綜上所述，上訴意旨指摘原判決適用法規不當，尚非無據，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，應予准許，惟本件依被上訴人在原審之起訴意旨，尚有其他爭點猶待事實審調查釐清，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異