最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1353號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1353號

上訴人

廣南國際有限公司

代表人

亓瓊玲

訴訟代理人

蔡世祺 律師

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

甲○○

參加人

臺灣飛利浦股份有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國96年10月4日臺北高等行政法院95年度訴字第589號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人前於民國91年12月19日，向被上訴人檢舉上訴人自91年11月起，於臺北市地下捷運站等地，以「2002（註：應指西元，為民國91年）年11月7日臺北市議會與財團法人中華民國消費者文教基金會（下稱消基會）共同召開致癌電磁波記者會（下稱91年11月7日記者會）現場測量各廠牌電磁波數據」為主題，刊登之商品比較廣告（下稱前次廣告），違反公平交易法第19條、第21條、第22條及第24條規定等語。經被上訴人調查結果，依同法第41條前段規定，以92年12月1日公處字第092180號處分書（下稱前次處分），處分：(一)上訴人於商品比較廣告宣稱「2002年11月7日臺北市議會與消基會共同召開致癌電磁波記者會」、「以上資料取自臺北市議會新聞稿」、「飛騰陶瓷電爐0.2毫高斯」及「飛騰電爐電磁波最低0.2毫高斯」等，陳述資料來源與事實不符，就商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定；(二)上訴人於商品比較廣告上，陳述無法確認係經由真正、客觀之方式測得之電磁波數據，對競爭對手為不利之比較，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定；(三)上訴人自處分書送達之次日起，立即停止前2項違法行為；(四)處罰鍰新臺幣（下同）10萬元。該處分書於92年12月4日送達上訴人。嗣參加人於93年3月1日以上訴人於93年1月份傢飾雜誌等媒體刊載商品比較廣告（下稱系爭廣告），未依前次處分意旨停止使用違法廣告之行為，再次違反公平交易法第21條及第24條規定等語，向被上訴人提出檢舉。案經被上訴人調查結果，依公平交易法第41條規定，以94年5月13日公處字第094048號處分書（下稱原處分），處分：(一)上訴人於商品比較廣告上，就自身商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，未依前次處分意旨，於前次處分送達之次日起立即停止其違法行為；(二)上訴人於商品比較廣告上，對競爭對手為不利之比較，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，未依前次處分意旨，於前次處分送達之次日起立即停止其違法行為；(三)上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止上開2項違法行為；(四)處罰鍰50萬元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：衡量商業言論自由所欲保障之公益價值，相較於遭揭露之各廠商利益較高者，則於該等廣告中所傳真之商業言論自由，即應予以保障。上訴人於收受前次處分後，已於系爭廣告更新資料來源、刪除「致癌電磁波」字樣及取消數據大小之比較，系爭廣告確屬新廣告，而非前次廣告之繼續。況上訴人所為系爭商業言論，實有更大部分係告知消費者應就生活中無處不在之電磁波提高警覺之公益性提醒，被上訴人忽視此等公益提醒，對上訴人課以處分，實已違憲法保障言論自由之意旨。上訴人於91年11月7日系爭記者會取得系爭文字資料及數據，現場有前臺北市議員鍾小平、消基會蕭弘清委員、臺北市政府衛生局呂慧珍科長等人，因此信任上開文字資料及數據為真實，未為任何更改，以完整轉載、揭露方式，將上開記者會中所取得之文字資料及數據，告知消費者，上訴人有此言論自由，並不違法。而系爭比較性廣告對於第三者所做實驗報導，實無能力得知第三者所使用之實驗方式及其中不實之處，如強要廣告主再就第三者所為實驗報導之內容真實性，再負起其他注意義務，即難稱合理。系爭廣告實無任何虛偽不實及引人錯誤之情事，或欺罔或顯失公平可言。上訴人就系爭廣告亦無故意或過失，就系爭測試數據之引用亦無任何陳述不實或為虛偽不實或引人錯誤之情事等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：事業為銷售商品之目的所為之廣告，應於事前確實查證廣告內容之真實性，倘有虛偽不實或引人錯誤之情事，自不能以商業或個人言論自由而主張免責。且公平交易法基於維護市場公平競爭秩序兼及消費者利益，而於公平交易法第21條課予廣告主對其自身商品不得為虛偽不實及引人錯誤表示之行政法上義務，與司法院釋字第509號解釋係針對刑法第310條，以界定刑罰權範圍，尚屬有別，不得比附援引。上訴人於系爭廣告宣稱「飛騰陶瓷電爐0.2毫高斯」、「飛騰電磁波最低，0.2毫高斯」或「飛騰電爐電磁波最低，0.2毫高斯」，且無任何測量認證或測量方式及標準之表示，將致消費者產生該等表示係經由公正、客觀之方式所測得之誤認，足以影響消費者作成錯誤之交易決定，該表示有虛偽不實及引人錯誤之情事，核已再次違反公平交易法第21條第1項規定。上訴人所引瑞典政府規定僅適用於電腦螢幕顯示器商品，尚不適用於電磁爐等電器商品，且於系爭廣告中載明「行動電話電磁波約60毫高斯」、「變電所外牆約7.6毫高斯」等，使交易相對人產生使用高電磁波之電磁爐商品將有危險，而上訴人之商品較其他競爭商品安全，且符合瑞典對電磁波之相關規定之印象，藉以貶抑競爭商品，核屬影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為，再次違反公平交易法第24條規定，原處分並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人略謂：上訴人明知所代理之產品為電熱爐，而非電磁爐，卻刻意隱瞞此等重要交易資訊。而其所刊登之比較廣告所測試之產品，未以「同級產品」為比較，致引人誤認其商品較他事業之商品為優越，顯違公平交易法第21條及第24條規定。至一般非事業之個人或機構，召開記者會或發布新聞稿之行為，並不受公平交易法之規範，此與事業製作比較廣告之行為須受公平交易法之規範，並必須就比較之內容進行查證，以確保內容為真實之義務，並不相同。且臺北市議員辦公室甚或市議會，均非公平交易法所規範之事業，渠等本非公平交易法之規範對象，故渠等召開記者會或發布新聞稿之行為，自始不在公平交易法評價或適用之範圍內。且上訴人與系爭記者會及新聞稿之間，具有密切關連性，若謂上訴人與該記者會之主辦單位毫無聯繫，或謂上訴人未支援或協助該記者會之舉辦，皆有違一般經驗法則。另楊力勤就10具爐具受測樣品來源之證詞顯相矛盾，應不可採。且系爭比較廣告內所列之電磁波測試數據，於檢測過程亦有諸多不客觀之處，上訴人難以其係引用他人資料而脫免其違反公平交易法之責等語，求為駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：公平交易法第21條第1項之立法目的，乃在要求廣告主於廣告時真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能無因該廣告內容而遭致損害。公平交易法第24條係不公平競爭行為之概括規定，以作為其他具體規定之補充。而為使其適用具體化、明確化，被上訴人就其所處理違反公平交易法第24條規定之案件類型予以整理，訂定公平交易法第24條之案件處理原則，於其中第7點規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3種類型：（一）不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為：……⒉以損害競爭對手為目的，阻礙公平競爭之行為：其常見行為類型如：(1)不當比較廣告：……」。蓋比較廣告常牽涉到被比較事業之市場競爭力及消費者對廣告之信賴，故事業在為比較廣告前，應就廣告內容有合理之客觀證據以支持其廣告主張，以避免造成不公平之競爭行為而違反公平交易法。而一般消費者普遍認為電磁波之高低攸關人體健康，影響消費者選購之意願甚鉅。故事業於商品廣告上引述電磁波數據資料，除應確保引用之電磁波數據係經由公正、客觀之方式所測得，並應具體說明引述電磁波數據測量方法。依經濟部標準檢驗局96年4月20日經標六字第09600040180號書函，電爐及電磁爐電磁波檢測96年3月7日已訂定公布「中華民國國家標準CSN14978C3214家用和類似用途之電器產品－電磁場－評估與測量方法」，並說明「本標準規定相關適用範圍、量測距離、操作條件、量測程序、量測不確定度、試驗報告及符合性準則，因需考量因素眾多，故受檢商品應送至專業實驗室由專業人員檢測為宜。」「家電產品電磁波檢測用於比較時，應以相同產品，相近功率及相同之測試條件，其測試結果方具參考價值。」「依行政院環境保護署非游離輻射環境建議值，針對60Hz之家電用品產生電磁波建議安全值為833毫高斯。」等語。經原審傳訊91年11月7日系爭記者會現場出席人員證人鍾小平、呂慧珍，及執行測試人員證人楊力勤、蕭弘清，均證稱現場僅是作一般性示範性之電磁場量測及說明如何正確而安全使用電磁爐，無不準確度評估，亦無正式測試報告。91年11月7日系爭記者會之時點，經濟部標準檢驗局對於電磁波尚未訂定公布標準之測量方法，系爭記者會現場之測量方法，本已難期符合所謂一般可接受之科學方法或公正方法。至於系爭記者會現場所使用之測量儀器有2只，其一為證人楊力勤證稱所持市面上販售之測量電磁波儀器，但不記得價格、品牌及何處購得，其二為證人蕭弘清證稱所持專供極低頻磁通密度測量儀器。而關於測量方法及過程，證人楊力勤及蕭弘清之敘述顯有出入，系爭記者會之測量過程及方法，難謂客觀，且其僅測試不同廠牌產品電磁波數據，卻未以「同級產品」（發熱原理相同者）作比較，顯有不當。又上訴人明知其所代理之產品為電熱爐，而非電磁爐，發熱原理不同，卻刻意隱瞞此等重要交易資訊，僅以「陶瓷」電爐之名，未明言其本質上實為電熱爐之事實，再與其餘9件電磁爐產品作電磁波高、低之比較，致使交易相對人誤認其商品為同等級商品中較他事業優越或安全而與其交易。且系爭廣告將不同等級之產品列為比較對象，並以不同之基礎及條件下，以有利於上訴人之比較方法，製作比較廣告，而未明確交代比較基礎及條件，致使一般或相關大眾不知其未以同一基準或條件為比較，足以引起認知錯誤而誤認其商品較他事業優越或安全，堪認系爭廣告隱瞞重要交易資訊、引人錯誤之表示，明顯違反市場效能競爭之本質，即屬不公平競爭行為。至一般非事業之個人或機構，召開記者會或發布新聞稿之行為，並不受公平交易法之規範，此與事業製作比較廣告之行為須受公平交易法之規範，並必須就比較之內容進行查證，以確保內容為真實之義務，並不相同。上訴人以本不受公平交易法規範之系爭記者會所公布之資訊，截取作為其製作散布比較廣告之資料，即不得以此卸免其應負「確保陳述真正」之義務。再者，系爭廣告所載91年11月7日記者會、10家廠牌電磁波數據、「飛騰陶瓷電爐0.2毫高斯」、「飛騰電磁波最低，0.2毫高斯」或「飛騰電爐電磁波最低，0.2毫高斯」及「瑞典政府規定，人所在位置的安全磁場應管制在2.5毫高斯以下」等表示，與前次廣告宣稱「2002年11月7日臺北市議會與消基會共同召開致癌電磁波記者會」、「以上資料取自臺北市議會新聞稿」、「飛騰陶瓷電爐0.2毫高斯」及「飛騰電爐電磁波最低0.2毫高斯」等語，均有相同或類似之處，系爭廣告雖未如前次廣告將10家廠牌依電磁波數據依序列入危險排名，而僅載列10家廠牌電磁波數據，然系爭廣告所載各廠牌電磁波數據仍足使交易相對人產生各廠牌電磁波大小之順序，故系爭廣告仍應認屬前次廣告之繼續行為。上訴人刊登前次廣告違反公平交易法第21條第1項及第24條規定，受有第一次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍續再刊登系爭廣告違反公平交易法第21條第1項及第24條規定，被上訴人依同法第41條後段規定，以原處分命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止上開2項違法行為，並處罰鍰50萬元。原處分命應立即停止前項違法行為部分，核於法規授權之目的並無不合，且係於法定範圍內，無裁量逾越之情事。而關於罰鍰50萬元部分，原處分作成時，其裁處罰鍰額度係依據行為時「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」為之，被上訴人以上訴人違法等級積分為4.5分，課處50萬元之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，是本件裁罰額度於法亦無不合。另本件已達可為裁判之程度，原審認並無停止訴訟程序之必要。從而，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦屬妥適等詞，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、本院查：

(一)按公平交易法第21條第1項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

(二)經核原判決認事用法並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：

1.上訴意旨稱：原判決未說明系爭廣告究係何部分構成公平交易法第21條規定之違法，而何部分又構成第24條之違法，故有判決理由不備之違法云云。惟查：

(1)按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」為公平交易法第21條第1項及第24條所明定。

(2)上開第24條規定乃為補充其他公平交易法條文之概括規定，同一違章事實如已構成第21條之違反者，自無再論以違反第24條之必要。然就同一廣告行為，如其廣告內容兼有「於其商品有虛偽不實、引人錯誤之表徵」，以及「於商品比較廣告中有欺罔或顯失公平之行為」，尚非不得認同時構成第21條第1項及第24條之違反。

(3)查本件依原處分主文記載，係認上訴人於系爭廣告上，就「自身商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示」，此部分應構成公平交易法第21條第1項之違反；另上訴人於系爭廣告上，「對競爭對手為不利之比較，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為」，此部分應構成公平交易法第24條之違反，乃命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止上開2項違法行為，並處罰鍰50萬元。原判決維持訴願決定及原處分，於理由欄已詳為說明：本件系爭比較廣告所呈現之電磁波測試數據，並不具有客觀性或公正性；系爭91年11月7日關於電磁波測試記者會，所測試不同廠牌產品電磁波數據，確未以「同級產品」（發熱原理相同者）作比較；上訴人明知其所代理之產品為電熱爐，而非電磁爐，發熱原理不同，電熱爐之電磁波本質上遠較電磁爐為低，卻刻意隱瞞此等重要交易資訊，僅以「陶瓷」電爐之名，未明言其本質上實為電熱爐之事實，再與其餘9件電磁爐產品作電磁波高、低之比較，致使交易相對人誤認其商品為同等級商品中較他事業優越或安全而與其交易，抑且，系爭廣告將不同等級之產品列為比較對象，並以不同之基礎及條件下，以有利於上訴人之比較方法（電熱爐之電磁波本質上遠較電磁爐為低），製作比較廣告，而未明確交代比較基礎及條件，致使一般或相關大眾不知其未以同一基準或條件為比較，足以引起認知錯誤而誤認其商品較他事業優越或安全，堪認系爭廣告隱瞞重要交易資訊、引人錯誤之表示，明顯違反市場效能競爭之本質，因而認原處分認事用法，並無違誤。是綜觀原判決理由，及比對原處分內容，難謂未說明系爭廣告何部分構成公平交易法第21條規定之違法，何部分構成第24條之違法。上訴意旨稱原判決此部分有判決理由不備之違法云云，亦不足採。

2.上訴意旨另稱：原判決未敘明上訴人就該當公平交易法第21條第1項及第24條規定之行為有何故意或過失；其援引本院89年度判字第1082號判決，認上訴人應就系爭廣告內容之真實性負較高注意義務，但其就系爭廣告內容非屬真實之認定，有判決理由矛盾、判決違反論理法則之違法；又其漏未說明上訴人如何未盡比較高注意義務以發現系爭廣告內容非屬真實，亦有判決不備理由之違法云云。惟查：

(1)原判決理由，已論述：比較廣告應盡之高度注意義務為何，並進一步指出，一般非事業之個人或機構，召開記者會或發布新聞稿之行為，並不受公平交易法之規範，此與事業製作比較廣告之行為須受公平交易法之規範，且必須就比較之內容進行查證，以確保內容為真實之義務，並不相同，上訴人製作系爭比較廣告，係出於競爭及商業營利之目的，依公平交易法之要求，應負較高之注意義務以確保該陳述為真正，不得有虛偽不實或引人錯誤之表示，是以，上訴人以本不受公平交易法規範之記者會所公布之資訊，截取作為其製作散布比較廣告之資料，即不得以此卸免其應負「確保陳述真正」之義務等語。上訴人疏未注意，以確保其陳述之真正，難謂無過失，上訴人指摘原審未論據云云，顯不足採。

(2)又原審依證人鍾小平、呂慧珍，及楊力勤、蕭弘清之證詞，論述：系爭記者會現場之測量方法，無不準確度評估，亦無正式測試報告，難期符合所謂一般可接受之科學方法或公正方法；比較證人關於量測過程及方法之敘述，兩者之間即有顯著出入，系爭記者會之測量過程及方法，難謂客觀；系爭記者會當日所量測之數據，係根據「一瞬間的數據」，則不同的測試者所掌握的「一瞬間」若稍有差異，即導出不同的測試結果，易言之，測試數據的高或低，有被挑選或安排之可能，復參以證人蕭弘清及楊力勤對於量測之測試距離有完全不同之證述，益證系爭比較廣告所呈現之電磁波測試數據，並不具有客觀性或公正性。因而認系爭廣告內容有虛偽不實情事，其理由並無矛盾及違反論理法則。

(3)再原審依證人鍾小平、呂慧珍，及楊力勤、蕭弘清之證詞，如何認定系爭廣告內容有引人錯誤，及足以影響交易秩序之顯失公平行為，亦均論述纂詳，有如上述。上訴人指摘原審判決未說明其對於證人蕭弘清證詞之取捨標準為何，有判決不備理由之違法，以及就證人楊力勤、蕭弘清證詞所為之推論，有不符合論理法則之判決違背法令云云，亦不足採。

3.末查：本件上訴人前遭被上訴人「前次處分」以違反公平交易法第21條及第24條規定，處以應立即停止違法行為，併處10萬元罰鍰；嗣被上訴人又以「原處分」以上訴人未依「前次處分」停止其違法行為，而依公平交易法第41條後段規定，處以應立即停止違法行為，併處50萬元之罰緩。就「前次處分」部分，上訴人提起行政訴訟，經原審法院以93年度訴字第1810號判決「原告之訴駁回」，上訴人提起上訴，本院以96年度判字第175號判決「原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。」嗣經原審法院以96年度訴更一字第41號判決「原告之訴駁回」，上訴人復提起上訴，本院業於98年10月22日以98年度裁字第2497號裁定駁回上訴，是關於「前次處分」之行政爭訟業已確定，本件自無依行政訴訟法第177條第2項規定裁定停止訴訟程序之必要，併此敘明。

(三)綜上所述，上訴人述稱各節，或係重述其在原審業經主張，而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘違誤；惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則、不適用法規或適用不當、判決不備理由或理由矛盾情事；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異