最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第452號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第452號

上訴人

即 甲○○

上訴人

原 審原 告 乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○○

上訴人

庚○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

癸○○

上訴人

子○○

上訴人

丑○○

上訴人

寅○○

上訴人

卯○○

上訴人

辰○○

上訴人

巳○○○

上訴人

即 午○○

上訴人

原審參加人 未○○

上訴人

申○○

上訴人

酉○○○

共同訴訟代理人

鄭華合 律師

參加人

天○○

參加人

地○○

參加人

宇○○○

參加人

宙○○○

參加人

玄○○

參加人

黃○○○

參加人

Ａ○○

參加人

Ｂ○○

參加人

Ｃ○○

參加人

好年年速食有限公司

代表人

亥○○

參加人

大眾商業銀行股份有限公司

代表人

Ｄ○○

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

戌○○

訴訟代理人

王棟樑 律師

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國96年2月8日臺北高等行政法院95年度訴更一字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人及參加人等31人區分所有坐落臺北市○○街○段132號、134號1至8樓建築物（確實門牌號碼尚待釐清，以下簡稱系爭建物），領有臺北市政府工務局（以下簡稱工務局）核發75使字第0570號、第0571號使用執照，經人檢舉未領有變更使用執照，即擅自變更系爭建物構造，經工務局於民國（下同）89年10月19日派員至現場勘查，發現系爭兩幢建築物相毗鄰之外牆已被打通形成共同梯間，上訴人等確有未經核准擅自變更原核准圖之構造情事，工務局乃以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第8935373302號書函通知部分上訴人及參加人等計23人，請於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，否則將依建築法相關規定辦理云云，惟未獲上訴人等依限改善，工務局遂以渠等違反建築法第77條第1項，依同法第91條第1項規定，於90年12月10日以北市工建字第9045024301號函處上訴人及參加人等計29人（不包括Ｃ○○、大眾商業銀行股份有限公司）罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限渠等於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法連續處罰。上訴人（即原審原告）甲○○等計16人不服，循序提起行政訴訟。訴訟中，工務局於92年11月27日以北市工建字第09254407300號函補列系爭建物區分所有權人Ｃ○○、大眾商業銀行股份有限公司（以下簡稱大眾商銀）為受處分人，原審法院仍以91年度訴字第2844號判決（下稱原審前判決）撤銷訴願決定及原處分。工務局不服，提起上訴，經本院以95年度判字第39號判決（下稱本院發回判決）廢棄，發回原審法院更行審理。原審法院審酌上訴人未○○、酉○○○、午○○、申○○等4人與原審參加人天○○等11人均為系爭建物之區分所有權人，而經被上訴人為同一處分，對本件訴訟標的必須合一確定，爰依行政訴訟法第41條規定，裁定命其參加本件訴訟。又因本件起訴時被告原為工務局，嗣於更審中，臺北市政府將其依建築法主管之建築管理業務，改委由被上訴人辦理，並終止原對工務局之委任，被上訴人乃於95年12月29日向原審具狀聲明承受訴訟。經原審法院改列被上訴人為被告後，以95年度訴更一字第23號判決駁回本件起訴，上訴人不服，提起上訴。

二、上訴人（即原審原告）甲○○等計16人起訴意旨略謂：本件原處分書之處分對象為「部分」之區分所有權人，其各個區分所有權人應繳金額及事實、理由均不明確，系爭大樓社區管理委員會且未獲授權代收罰單，而系爭行政處分於90年12月27日始送達上訴人，其內容竟限上訴人等及上開系爭建物區分所有權人，於同年月31日前恢復原狀，又未表明大樓何處有「擅自變更原核准圖之構造」，復無函中所稱工Ａ字第008263號罰鍰三聯單，已有行政程序法第111條第3款或第7款規定之無效事由；縱認尚非無效，其違法情節嚴重，亦應予撤銷。且系爭建物自始即無所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」存在，使用執照竣工平面圖誤載，工務局所為審核顯有疏失；而依照上開平面圖所為恢復原狀即上開外牆之處分執行結果，將使漢口街132號1至8樓大樓住戶1樓出入口通路寬度不足20公分，無法進出，有行政程序法第111條第3款、第5款或第7款之無效情事，並違反比例、信賴保護及誠信等原則。況建築法第77條第1項所稱之合法使用，係指「與安全有關之合法使用」，即使有未維護合法使用之情形，亦應達到「危及建物安全」程度始該當要件。上訴人等遷入系爭建物以來，即無所謂之「外牆」存在，上訴人等非違規行為人，處罰上訴人等有違憲法保障人民財產權及人身自由權之意旨等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人答辯意旨略謂：查系爭兩棟建築物之共同壁，前經被上訴人及原審法院前審會勘，確有將共同壁破壞拆除之情事，該共同壁遭拆除後，二棟建築即屬相通，該二棟建築物之防火構造遭破壞，而喪失其防火區劃功能。系爭建物之所有人及使用人應已違反建築法第77條第1項應維護建築物合法使用與其構造及設備安全之規定，亦即所有人不但未維護建築物合法使用且未維護建築物構造及設備安全。次查，工務局於89年12月18日函請上訴人等恢復系爭建物原狀，至90年12月10日工務局以北市工建字第9045024301號函處系爭建物全體區分所有權人6萬元罰鍰，並限於同年月31日前恢復原狀，期間長達1年，其改善時間可謂十分充足。且不論由管理委員會或管理員代收信件，均屬合法送達，況本件行政處分業經上訴人等於90年12月27日收受，自屬完成合法送達。至門牌號碼之編訂屬戶政機關之權責，與系爭建物違反建築法之規定，應無扞格，本件處分業已表明係132及134號1至8樓，並載有使用執照之號碼及違規情事，處分內容明確。又工務局依該條款命其恢復原狀係法規之要求，工務局並無裁量餘地。且依建築法第70條，建築物核發使用執照必經主管機關查驗完竣與設計圖相符始發給使用執照，因此系爭建物於核發使用執照時，於兩棟建物間確有共同壁，則工務局命上訴人等恢復原狀，應無問題。又依複丈圖所示，系爭建物1至8樓部分，兩座電梯間之共同壁均未拆除，且依複丈圖兩棟建物有牆壁部分1樓各佔面積0.5平方公尺，2、3、4、5、7、8樓分別各佔面積0.99平方公尺，6樓各佔面積0.12平方公尺，對照使用執照平面圖可知被拆除之牆原厚度各為6.25公分，合計共同壁之厚度約為12.5公分，足見上訴人等並無不能恢復之情事。且上訴人等依法本應合法使用其建物，不得以其違法狀態，要求法規以外之特權，工務局依法處理應無不法或違反比例原則。再者，建築物設有共同壁（亦即該棟建物之外牆）既係經建築師專業並依法規檢討後之設計，則於未依法變更設計及檢討前，自以命其恢復原狀為宜。在所有權人尚未辦理變更使用執照前自應命其恢復原狀，始符合法規要求。末查，建築法第77條第1項之規範意旨係在課予建築物之所有人及使用人基於其地位，擔負起法律課予維護建築物合法使用之責任，本院發回判決亦指明建築法第91條第1項係狀態責任而非行為責任。況上訴人己○○、巳○○○、戊○○、壬○○、丙○○及辰○○等人均為系爭建物之起造人，對建物違規情事不可能不知，而其餘所有人雖非起造人，惟買賣契約乃上訴人等與賣方間之私權契約行為，核其性質亦屬私權糾紛，應經由協商或循司法途徑解決。本件上訴人等擅自變更構造及未維護構造合法安全使用之違規行為屬實，自難卸其對系爭建築物之結構安全維護及恢復改善責任。

四、原審參加人陳述意旨略以：㈠宇○○○、黃○○○部分：其等向第三人購買系爭建物時，即無何共同壁之存在，其等係善意第三人。㈡玄○○、Ａ○○部分：其等所有之系爭建物部分，已經於92年間出售。㈢午○○、酉○○○、未○○、申○○部分：同上訴人。㈣其餘參加人則經合法通知未曾到場，亦未提出書狀作何陳述。

五、原判決駁回理由略以：㈠依處分時建築法第77條第1項、第91條第1項之規定，建築物所有權人或使用人若具備有未維護建築物合法使用，或未維護建築物結構及設備安全情事之一者，即構成違反建築法第77條第1項規定。又該條項所稱之「合法使用」，參諸建築法第77條係「為全面建立建築物使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明確，爰明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合法使用之責任，．．．。」之立法理由，其係指合法使用其建築物構造及設備而言，因此建築物之構造及設備若有未合法使用之情形，即屬違反前述建築法第77條第1項規定，原不以是否危及建築物安全為要件，業經本院發回判決闡述甚明。至本院88年度判字第3728號、89年度判字第1804號判決旨在說明使用用途與執照所載不符，係屬建築法第73條之適用問題，而與同法第77條係規範涉及建築物安全事項之構造、設備之合法使用有別，是上開判決尚不足支持建築法第77條第1項之違反，除「未合法使用」外，尚以「危及建物安全」為要件之主張。㈡查上訴人等分別所有之系爭建物2棟，經將現況與竣工平面圖比對結果，平面圖中系爭建築物1至8樓相毗鄰之外牆並不存在，而已形成共同梯間之事實，業為兩造所不爭，並有竣工平面圖影本附卷可稽，復據更審前法院勘驗確實，則為系爭建物所有權人之上訴人等，未依法申請變更使用執照，即為與原核發使用執照不同之使用，洵堪認定。工務局因認上訴人等違反建築法第77條第1項規定，有未合法使用系爭建物構造之違章情事，先以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第8935373302號書函通知上訴人等於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，上訴人等已知其等有改善義務而未遵期恢復原狀，自有違章之故意；則工務局嗣再依當時同法第91條第1項規定，於近1年後之90年12月10日以北市工建字第9045024301號函，裁處上訴人等與當時其他區分所有人全體法定最低額度6萬元罰鍰，並限於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法連續處罰，於法並無不合。至該6萬元罰鍰於上訴人等甚或嗣後經補正之Ｃ○○等人間應如何分擔，核屬私權關係，實非當時之工務局權責，蓋對工務局而言，其所為係單一之6萬元罰鍰處分，處分對象並已明載於上開函文。又鑑於工務局前於89年12月18日即曾令上訴人恢復原狀，則原處分送達距該局所命改善期限即使僅有4日，亦難認屬過短，縱認係稍短，然工務局既未繼為後續之處罰，亦應認此部分瑕疵，已因適當期間之經過而補正，並無如上訴人所主張行政程序法第111條第1項第3款之無效事由。㈢查上訴人等於91年7月19日行政訴訟狀業已自認系爭處分於90年12月27日送達其等，上訴人指稱其等所在大樓管理委員會接收郵件之管理員，無權收受系爭處分，即屬無稽。而觀諸工務局92年12月10日北市工建字第9045024301號函記載：「台端所有本市○○區○○街1段132、134號1至8樓（該棟建物分別領有75使字第0570、0571號使用執照）建築物，未經核准擅自變更原核准圖之構造乙案，已違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項規定處新臺幣6萬元整罰鍰，並限於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者，即依法連續處…」業已表明處分之事實、理由及標的；縱漢口街1段無134號2至8樓，然工務局既已表明係領有75年使字第571號使用執照者，自應認係對領有該使用執照之同街1段132號2樓之1、3樓之4、5、6；4樓之4、5樓之4、5樓之5、6、7；6樓之4、5、6、7；7樓之4、5、6、7；8樓之1、2、3、136號等之區分所有權人為處分，遑論相關細節，復經工務局於訴願答辯書狀中補陳綦詳，堪認即便原處分理由容有瑕疵，揆諸行政程序法第114條第2款、第2項、第73條第1項之規定，亦經補正。㈣查本件之違章責任，依建築法第91條第1項之規定，係因建築物所有權人、使用人未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論建築物所有權人或使用人是否有為導致此危險狀態之行為。故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其自己責任，並不生行政法上義務是否繼受之問題；且此規定事涉公共利益，符合憲法第23條得以法律限制部分基本人權之規定，自無何違反憲法對人民財產權及人身自由權之保障。㈤按於分別共有之情形，各個共有人其應有部分，為對於共有物所有權之成數，抽象的存在於共有物之全部，是上訴人等就上揭違法狀態應各負其狀態責任，原無合一確定處罰之問題。縱認應合一確定，然工務局既已以92年11月27日北市工建字第09254407300號函補列原漏列之區分所有權人，即參加人Ｃ○○及大眾商銀為受處分人，應認該瑕疵業已補正。至上開補正函發文及送達期日，固遠在原限令恢復原狀期限之後，然處分時建築法第91條係就罰鍰之裁處與限期改善之處分為併行規定，原不以限期改善為處罰鍰之前提要件；而未遵期改善所生法律效果，乃被上訴人得對上訴人等「連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」惟被上訴人除為系爭罰鍰之裁處外，並未因上訴人等未遵期改善而續為處罰乙節，為兩造所不爭，是應認此瑕疵影響系爭處分之效力。且個人於違法事實該當構成要件時，即應處罰，就裁罰而言，本無平等原則之適用。㈥查系爭建物現況與原始申請使用執照平面圖不符，業如前述，而使用執照之核發，須經主管建築機關現場查驗與圖樣相符者，始能核發；又系爭建物其間曾為共同壁之建築，並有系爭建物建造執照附表所為「共同壁共同施工」之記載在原審卷可憑，足見系爭建物其間確有共同壁。是徒由上訴人提出之照片及臺北市中正區戶政事務所95年6月12日北市正戶字第09530461400號就非該所履勘結果所為函復：「…檔存申請書，並無紀錄或圖示標明有無分棟牆存在之事實。」等情，尚無從認定系爭建物自始即無竣工平面圖所載之相毗鄰之外牆存在。縱認原核發使用執照之工務局有所疏失，未確實履勘該等外牆之存在否，然使用執照既係據上開平面圖而核發，系爭建物之區分所有權人之上訴人等，仍難解其維護系爭建物構造依使用執照合法使用之違章責任。㈦查系爭建物之間之共同壁被拆除，乃破壞防火構造，而影響防火區劃，已非單純之補辦手續所得比擬；遑論無此共同壁是否不影響建築成規，而得以補辦變更使用執照方式改善，仍有待查核檢討。參諸系爭建物1至8樓，均有部分共同壁留存，有上開複丈成果圖在卷可考，顯見恢復原狀並非難以達成。縱系爭建物1樓恢復原狀，果如上訴人所稱，將致漢口街1段132號部分之1樓大廳出入口寬度不足20公分（人員無法行走），且電梯按鈕處將被外牆遮蓋等，然此尚得以完全恢復原設計平面圖樣以克服，而不得執此認上訴人等有何不能或難以恢復原狀情事，或遽謂補辦手續得與恢復原狀之方法同能達成上述公共安全需求之目的，甚或認採恢復原狀之方法，與欲達成上開目的之利益有何失衡之處，是本件工務局依法命上訴人等恢復原狀，乃符合法律規定，並無逾權、濫權情事。

六、上訴意旨略謂：㈠按「建築法第77條第1項所定合法使用，係指維持建築物之構造、設備等與安全有關之合法使用而言」，本院88年度判字第3728號判決及89年度判字第1804號判決可稽。是以，該條項之「應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」乃指「不問何種違規情形」均以達到「危及建物安全」為要件，該條立法理由第1點前段「…嚴重影響公共安全…」亦得印證該條所稱合法使用係指「與安全有關之合法使用」。原判決竟為相反之認定，顯與前揭二判決意旨相違，且僅援引該條立法理由第1點之中段為立論依據，置前揭前段立法理由於不顧，自有適用建築法第77條第1項不當之違背法令。又原判決亦稱「本件依上述建築法第91條第1項規定…故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其自己責任…」益證原審亦認建築法第77條第1項確實具有「與安全有關」即須「危及建物安全」之不成文要件。綜上，原審未審酌「系爭建物違章之狀態是否已達影響建築物公共安全之構造及設備程度」即認定本件有違反建築法第77條第1項之情事，確有適用法規不當並有理由矛盾之違誤。㈡原審前判決已查明「惟變更之範圍僅占各樓層之一小部分…是系爭命原告回復原狀之處分，其目的及實益是否不損及原告之利益，即有疑問；且果恢復原狀之目的係在敦促名實相符，惟因系爭二棟建物共同使用部分（即原分隔牆）包括電梯、樓梯等，恢復原狀後勢將造成二棟建物所有人及使用人之不便，且拆除之面積與整體總面積之經濟利用價值比率懸殊」，又原處分機關所謂之「兩棟建築物相毗鄰之外牆」根本不存在亦不可能存在，若命將之「恢復原狀」，無異使漢口街132號1至8樓大樓住戶全部無法進出，將構成行政程序法第111條第3款、第5款或第7款之無效事由，且不符合目的性、適當性與比例性而違反同法第7條之比例原則。原判決不採上訴人前揭主張且未說明不採之理由，有不適用法規與理由不備之違法。㈢原審明知原處分機關於原限令恢復原狀期限即90年12月31日之後之92年11月27日方以北市工建字第09254407300號函對Ｃ○○及大眾商銀處分，要求其於90年12月30日前限期改善，則所謂「補」處分顯然因「根本不可能遵行」而違法無效，原判決竟認得補正瑕疵，然於理由欄中又稱「是應認此瑕疵影響系爭處分之效力」，顯有不適用行政程序法第111條第1項第3款及第6條之違背法令，並有理由矛盾之違法。㈣原審既認定本件上訴人與原審參加人受同一處分，對本件訴訟標的必須合一確定，而裁定命其參加訴訟；另一方面卻又於判決中稱「原無合一確定處罰之問題」，顯有判決理由矛盾及不備之違背法令。㈤本件行政處分內容確實未明確，導致受處分人各人無從得知如何繳納罰鍰，詎原判決竟謂罰鍰之分擔係私權關係云云為由，而不適用行政程序法第111條第1項第3款，罔顧行政處分應遵守可能性之生效要件，顯然違背法令。㈥按集合住宅共用範圍廣大又極其複雜，原審竟課以賣房屋之人（似為「買」房屋之人之誤）負有調閱核對房屋共用部分之義務，違反社會相當性、期待可能性，不符經驗及論理法則。建築法第91條第1項若係對「既非違規行為人、又明顯不可能期待買屋時針對共用部分檢查核對是否違規（公寓大廈管理條例第36條第11款明定共用部分由管委會點交管理）、又無權責針對共用部分進行修繕」之區分所有權人處以罰鍰或其他處分甚至刑罰，則顯係針對無權責之人罔加處罰，實違憲法保障人民財產權及人身自由之意旨。詎原審認定建築法第91條第1項係課區分所有權人「狀態責任」而非「行為責任」，有適用該條項不當之違法。㈦本件分戶牆確係自始即自核發使用執照時就不存在，原審不採上訴人於95年6月23日書狀中提出自被上訴人閱卷取得之75年間使用執照竣工圖說中所附照片之明證作為認明系爭分戶牆自始不存在之證據，且未說明不採信之理由，有違經驗法則與理由不備之違法。㈧查原處分機關未依行政程序法之規定調查證據、認定事實以憑作成系爭處分，且處分標的不明確或不存在，處分書之附件即罰鍰單未合法送達，顯有無法補正或未補正之重大瑕疵，應予撤銷。詎原判決竟以被上訴人已於訴願答辯書狀補陳相關細節等情，即認已補正前揭瑕疵，架空行政程序法之「程序保障」目的，自與行政程序法第36條、第43條、第96條及第100條之規定有違等語。為此請求判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院。

七、本院查：

㈠原審以上訴人未○○、酉○○○、午○○、申○○等4人與原審參加人天○○、地○○、宇○○○、宙○○○、玄○○、黃○○○、Ａ○○、Ｂ○○、Ｃ○○、好年年速食有限公司、大眾商銀等11人均為系爭建物之區分所有權人，而經被上訴人為同一處分，對本件訴訟標的必須合一確定，爰依行政訴訟法第41條規定，裁定命渠等參加本件原告之訴訟，嗣天○○等11人雖未提起上訴，但依行政訴訟法第46條準用第39條第1款之規定，其他共同原告之上訴行為效力及於全體，故天○○等11人應視同上訴人，合先敘明。

㈡按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」本件處分時建築法第77條第1項、第91條第1項分別定有明文。其中選擇「限期改善或補辦手續」，固屬主管機關之裁量權，但其行使應符合比例原則，即遵守行政程序法第7條揭示的原則︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡；並依行政程序法第9條規定，對於當事人有利及不利之情形，一律注意。復按本件處分時建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第39條規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」第70條第1項前段規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造，室內隔間及建築物設備等與計設圖樣相符者，發給使用執照。不相符者，一次通知其修收後，再報請查驗。」第71條規定：「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」第74條規定：「申請變更使用執照，應備具申請書並檢附左列各件：一、建築物之原使用執照或謄本。二、變更用途之說明書。三、變更供公眾使用者，其結構計算書與建築物室內裝修及設備圖說。」足見原申請建造執照時所備具的工程圖樣，於核定後非不可辦理變更設計；申請使用執照時如未變更主要構造或位置，未增加高度或面積，未變更建築物設備內容或位置者，其他變更無須先辦理變更設計，只要備具竣工平面圖與立面圖，一次報驗；使用執照核發後亦得辦理變更，並非所有與原核定工程圖樣或竣工平面圖不完全相符的建築工程，均須強制其重新改造成與圖樣相符。本件上訴人於原審起訴主張全棟大樓之區分所有權人或住戶均可證明，自預售購買交屋以來即無該所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」存在。假設果真有該「兩棟建築物相毗鄰之外牆」存在，則漢口街132號部分之1樓大廳出入口（唯一出入口）寬度將不足20公分（人員無法行走），且電梯按鈕處將被「外牆」遮蓋，試問整棟大樓住戶如何進出？工務局若係命本不存在亦不可能存在之所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」予以「恢復原狀」，無異使漢口街132號1至8樓大樓住戶全部無法進出，將不合「目的性」（無法達成建築物正常使用）、「適當性」（輔導依原狀合法化顯然比命其設立該不應存在之牆，對人民權益損害較小）及「比例性」（造成漢口街132號全棟住戶不能進出使用，其損害顯然高於目的利益《與竣工圖相符》），更有違行政程序法第7條之比例原則等語，則因系爭二棟建物一開始即以共同樓梯間方法建築，或先以共同牆壁方法建築，等取得使用執照後，再二次施工，改造成共同樓梯間；有無變更主要構造等事項，攸關系爭建物有無原狀可以恢復？如要補辦手續，應進行到何種程度，是否要辦理變更設計，或只要辦理變更建築物竣工平面圖及使用執照？命其恢復原狀或補辦手續，何者符合比例原則？原審本應加以調查釐清，始能為正確之判斷。參諸被上訴人於原審答辯意旨謂：「是否補辦手續，應由全體所有權人申請且應就消防安全設備、停車、空間及面積等均應重新檢討，非短期內得以完成。……若原告等將來依法辦理變更使用執照，則自核准時起，自無連續處罰之問題。」等語，足見就系爭建物而言，補辦變更設計或變更使用執照手續並非完全不可能，只是「非短期內得以完成」而已，反觀命恢復原狀（將現狀之共同樓梯間重新改造成共同牆壁，使符合竣工平面圖）亦非短期內可以完成，則原處分機關如為當事人利益著想，似非不可選擇訂相當限期命系爭建築物所有權人補辦手續。然原處分機關工務局徒以「在未依法變更設計及檢討前，自以命其恢復原狀為宜」等語為由，迴避採取對當事人有利之行政行為（命補辦手續），逕行選擇對主管機關運作較為便利卻對當事人不利的行政行為（命恢復原狀）；原審亦遽以「遑論無此共同壁是否不影響建築成規，而得以補辦變更使用執照方式改善，仍有待查核檢討。……縱系爭建物1樓恢復原狀，果如原告所稱，將致漢口街1段132號部分之1樓大廳出入口寬度不足20公分（人員無法行走），且電梯按鈕處將被外牆遮蓋等，然此尚得以完全恢復原設計平面圖樣以克服」等語為由，判定：「不得執此認原告等有何不能或難以恢復原狀情事，或遽謂補辦手續得與恢復原狀之方法同能達成上述公共安全需求之目的，甚或認採恢復原狀之方法，與欲達成上開目的之利益有何失衡之處」，而迴避原處分是否符合比例原則之審查。其理由均屬不備，自難昭折服。

㈢原處分機關工務局既係於90年12月10日以北市工建字第9045024301號函，裁處本件上訴人及參加人等計29人（不包括Ｃ○○、大眾商銀）6萬元罰鍰，並限於90年12月31日前恢復原狀，且對上訴人等於91年7月19日行政訴訟狀主張原處分書係於90年12月27日送達等情，尚無爭執。足見原處分書送達距其所命改善期限僅有4日，顯然過短，並已對受處分人產生規制作用，即其如逾期未恢復原狀，隨時可能被「連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除」，且行政處分一經送達即發生實質的存續力，主管機關不可能以原定期限屆滿後之其他日期作為受處分人是否逾期之標準，反而可能以其逾越原定期限之長短作為裁罰或處分輕重的依據，故此種瑕疵無法因主管機關怠於後續之處分行為而補正。詎原判決謂「縱認係稍短，然工務局既未繼為後續之處罰，亦應認此部分瑕疵，已因適當期間之經過而補正」云云，容有未洽。又原處分機關工務局雖曾以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第8935373302號書函通知部分上訴人及參加人，請於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，否則將依建築法相關規定辦理云云，惟此與本件原處分係屬不同的行政行為，兩者並無牽連或前提關係，本難相提並論。蓋行政程序法第8條明文規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」亦即行政行為之方法應確實符合其客觀上表現之目的。本件原處分命上訴人等依建築物原核准圖恢復原狀，卻未酌留其恢復原狀所需期間，如何使當事人相信原處分機關係真心誠意要其恢復原狀，而不是假借此程序取得後續處罰之依據？此種不符誠信原則的瑕疵不會因為先前是否曾通知改善而治癒。何況前開89年12月18日北市工建字第8935373301號、第8935373302號書函，名義上雖以系爭建物區分所有權人計23人為受文者（兩件書函分別以15人及11人為受文者，其中有3人姓名為重複），但送達回證只有5份（附訴願卷第57頁至61頁），且系爭建物區分所有權人合計應為31人，足見工務局於作成本件原處分前，並未對全體區分所有權人為有效通知。遑論前開89年12月18日北市工建字第8935373301號書函將受文者好年年速食有限公司誤繕為「好好年速食有限公司」；第8935373302號書函將標的物誤繕為「臺北市○○街○段134號1至8樓」，實則134號無2至8樓（詳後述），且將其使用執照文號75使字第0571號誤繕為「75使字第751號」，又均未具體指出恢復原狀的內容（以上詳見訴願卷第35、36頁），使收到公函的人不明究竟而難以遵循。則原判決以工務局前於89年12月18日即曾令上訴人恢復原狀為由，認定原處分送達距該局所命改善期限即使僅有4日，亦難認屬過短云云，尚嫌速斷。

㈣至於原處分機關工務局遲至本案發回更審前之原審法院審理中，始以92年11月27日北市工建字第09254407300號函補列原漏列之區分所有權人，即參加人Ｃ○○及大眾商銀為原處分之受處分人乙節，該補正函發文及送達期日，既遠在原限令恢復原狀期限之後，被補列的受處分人不可能回溯於該期限內恢復原狀，此種瑕疵乃顯而易見，自難以維持。詎原判決理由㈤末段先謂：「被告除為系爭罰鍰之裁處外，並未因原告等未遵期改善而續為處罰乙節，為兩造所不爭，是應認此瑕疵影響系爭處分之效力」，接著認定：「原告等主張補正處分於送達時，已逾被告原限令恢復原狀之期間，而有行政程序法第111條第1項第3款所指內容對任何人均屬不能實現之瑕疵及本件僅處罰部分之區分所有權人，有違平等原則云云，均屬無據」云云，其論斷前後並不一致。縱令前開所謂「是應認此瑕疵影響系爭處分之效力」，乃「是應認此瑕疵『不』影響系爭處分之效力」之誤繕，惟依前述說明，此種瑕疵本無法因主管機關怠於後續之處分行為而補正，原判決認此瑕疵不影響該補列處分之效力，亦有未洽。

㈤又「狀態責任」既係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務；依上述建築法第91條第1項規定，建築物所有權人、使用人之改善責任係因其未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論渠等是否有為導致此危險狀態之行為，故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其責任；且依公寓大廈管理條例第3條第2款及第11條規定，公寓大廈之區分所有權人就其共用部分是按其應有部分成立分別共有關係，共用部分及其相關設施之拆除、重大修繕或改良，應依區分所有權人會議之決議為之；所謂應有部分，係指分別共有人得行使權利之比例，而非指共有物之特定部分，因此分別共有之各共有人，係按其應有部分之比例，對於共有物之全部行使權利並負擔義務。足見公寓大廈之共用部分，其共有人如對該共用部分之危險狀態負有恢復原狀的責任，每一分子均須參與，缺一不可，且其標的性質不可分割，而必須合一確定，否則無法完成恢復原狀之目的。則原處分命限期改善部分未以全體系爭建物之區分所有權人為受處分人（漏列Ｃ○○、大眾商銀）即因無法完成處分目的，而難以維持，此種瑕疵亦難因原處分機關工務局遲至本案發回更審前之原審法院審理中，始以92年11月27日北市工建字第09254407300號函補列參加人Ｃ○○及大眾商銀為原處分之受處分人，而可以補正。

㈥再按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，司法院大法官會議於80年3月8日釋字第275號解釋即明示在案。然原處分機關未細究系爭建物之各區分所有權人是否有故意或過失，即處以罰鍰，容有未洽。原判決雖認工務局曾先以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第8935373302號書函通知上訴人等於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，上訴人等已知其等有改善義務而未遵期恢復原狀，自有違章之故意等語，惟查該89年12月18日北市工建字第8935373301號、第8935373302號書函，名義上雖以系爭建物區分所有權人計23人為受文者，但送達回證只有5份，足見工務局於作成本件原處分前，並未對全體區分所有權人為有效通知，且有誤繕受文者、標的物名稱及行為方法不明確之瑕疵，已如前述；又上訴人主張渠等係單純購買某一公寓大廈之區分所有權而遷入，無從知悉共用部分原先的設計圖樣等語，原審卻恝置不論。則原判決認定上訴人等有違章之故意，亦嫌速斷。

㈦末按「行政行為之內容應明確。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正：…二、必須記明之理由已於事後記明者。」、「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第5條、第114條第2款、第2項分別定有明文。本件原處分函主旨僅記載：「台端所有坐落臺北市○○街○段132號、134號1至8樓（該棟建物分別領有75使字第0570號及第0571號使用執照）建築物，未經核准擅自變更原核准圖之構造乙案，已違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項規定處新臺幣6萬元，並限於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法續處，請查照。」說明欄則僅引述相關公函之文號及建築法、行政執行法有關條文內容，受處分人顯然無從明確知悉需要恢復原狀的具體事項，此部分瑕疵雖經原處分機關於訴願答辯時敍明其曾於89年10月19日派員至現場勘查，發現系爭兩幢建築物相毗鄰之外牆已被打通形成共同梯間，其擅自變更構造屬實等情，堪認已補正其理由。但依系爭建物之使用執照顯示，臺北市○○街○段134號，並無2至8樓；上開75使字第0570號及第0571號使用執照記載之系爭建物門牌依序分別為：「臺北市○○街○段132號、132號2樓、132號3樓、132號3樓之1、2、3；132號4樓、132號4樓之1、2、3；132號5樓、132號5樓之1、2、3；132號6樓、132號6樓之1、2、3；132號7樓、132號7樓之1、2、3；132號8樓」、「臺北市○○街○段132號2樓之1、3樓之4、5、6；4樓之4、5樓之4、5、6、7；6樓之4、5、6、7；7樓之4、5、6、7；8樓之1、2、3；134號、134號地下；136號」（見訴願卷第16、17頁），原處分函所揭示的「臺北市○○街○段132號、134號1至8樓」（132號是否涵蓋1至8樓不明；134號誤繕2至8樓；相鄰建物是否另有134號2至8樓及是否漏掉136號亦不明）與註記的系爭建物使用執照標示內容不盡相符，仍有令人誤解的可能，然原處分機關或被上訴人迄今仍未補正，亦有未洽。

㈧綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、理由矛盾及理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異