最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第72號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第72號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被上訴人

南投縣南投市公所

代表人

丙○○

上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國95年10月31日臺中高等行政法院95年度訴字第198號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人為被上訴人所屬市立托兒所護士，被上訴人以上訴人負責民國（下同）94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定上訴人記過1次懲處。上訴人於94年3月18日向被上訴人申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，經被上訴人以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准。上訴人復於94年4月15日依公務人員保障法規定對否准提供行政資訊及懲處處分一併請求被上訴人轉陳公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，被上訴人以上訴人依法應係提起申訴，而非復審，以94年5月6日投市人字第0940009675號函駁回其申訴。上訴人不服，於94年6月6日逕向保訓會提起復審，經保訓會以94公審決字第168號復審決定不受理。上訴人仍不服，提起訴願，經南投縣政府95年2月14日府行救字第09500346240號訴願決定：「一、訴願人（即上訴人，下同）不服原處分機關（即被上訴人，下同）94年3月28日投市人字第0940005868號函有關請求提供行政資訊否准處分部分，訴願駁回。二、訴願人不服原處分機關94年5月6日投市人字第0940009675號函復通知懲處案件申訴救濟程序部分，訴願不受理。」，上訴人猶未甘服，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠依行政程序法第46條規定及法務部91年9月2日法律字第0910033663號及93年5月14日法律決字第0930020786號函釋意旨，上訴人對於被上訴人所為考績懲處評定不服，申請閱覽、複製本案之卷證資料，係本於行政資訊公開辦法規定之實體權利，被上訴人否准上訴人閱覽、複製本案卷證資料之申請，上訴人自得提起訴願救濟。㈡關於94年3月10日考績會審查之當事人陳述、兩造申辯、委員質問與當事人即席說明等言詞辯論之申辯程序內容以及簽陳首長之懲處簽呈抄本等資料，係屬「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗」，機關應不得拒絕提供；且本案之懲處審議既由合議制之考績委員會負責審議，其會議紀錄依行政資訊公開辦法第4條或政府資訊公開法第7條規定，應不得拒絕上訴人閱覽，被上訴人否准上訴人閱覽，影響上訴人權益，不符公平、比例原則及正當法律程序之要求，更違反行政資訊公開辦法第4條、第5條、第6條、第8條、政府資訊公開法第5條、第7條、第14條、第18條及行政程序法第44條、第45條、第46條規定。

㈢被上訴人以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准上訴人申請閱覽、抄錄及複製該懲處案全案原件卷證，上訴人於94年4月15日向被上訴人提起復審，惟被上訴人未依公務人員保障法第44條第2項規定，對上訴人送請被上訴人核轉保訓會審議之復審案先行重新審查原行政處分是否合法妥當，亦未附具答辯書，將必要之關係文件，送於保訓會，更逾越權限對該復審案逕行審議決定「予以駁回，維持原決議」，顯已違反公務人員保障法第44條第2項及行政訴訟法第4條第2項逾越權限之違法，依行政訴訟法第201條規定，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠上訴人因懲處案，於94年3月18日申請閱覽、抄錄及複製原處分，惟依行政程序法第3條第3項第7款規定，對公務員所為之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定；且依檔案法第18條第1項第5款規定，有關人事及薪資資料，機關得拒絕閱覽、抄錄或複製，是被上訴人否准上訴人之申請，尚難謂違誤。㈡按司法院釋字第243號解釋意旨，依公務人員考績法所為之記大過處分，非影響公務員身分關係之不利處分，公務員不得以訴訟請求救濟。又行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關行政程序中所為之決定或處置，僅得對於實體決定聲明不服時，一併聲明之。」本案業經原審法院94年度訴字第535號裁定駁回，上訴人排除主要標的「懲處案」，另以辦理過程中之一項程序，再以訴願、行政訴訟提起救濟，與法未洽。

㈢本案發生於94年3月，政府資訊公開法係94年12月28日才制定，故被上訴人依行政程序法與檔案法拒絕上訴人閱覽。依政府資訊公開法第5條第1項第6款規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」，又公務人員考績法第20條及考績委員會組織規程第7條規定，均明示辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，不得洩漏。而行政資訊公開辦法為普通法，公務人員考績法為特別法，依特別法優於普通法，上訴人對考績委員會議紀錄自無調閱權。㈣被上訴人作成處分前已依行政程序法規定通知當事人列席並予陳述意見之機會，被上訴人依法否准當事人申請調閱考績會議紀錄，該否准調閱權對行政處分之結果及當事人之權益並無影響。綜上，被上訴人94年3月17日投市人字第5493號令、94年3月28日投市人字第0940005868號函、94年5月6日投市人字第0940009675號函之行政處分均無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於被上訴人94年3月28日投市人字第0940005868號函部分：查上訴人對於被上訴人考績懲處評定不服，申請閱覽、複製該懲處案之卷宗資料，係本於行政資訊公開辦法規定之權利，被上訴人予以否准之處分，上訴人對該處分不服，自得依法提起訴願及行政訴訟。而按行政程序法第3條第3項第7款、第46條第1項及檔案法第18條第5款規定，對於公務員所為人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則人事行政行為事件，當事人或利害關係人自不得援引行政程序法規定向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。上訴人為被上訴人所屬市立托兒所護士，被上訴人以上訴人負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定上訴人記過1次懲處。經查，記過1次之處分核屬行政程序法第3條第3項第7款之人事行政行為，依上開行政程序法之規定，不適用該法程序之規定，當事人或利害關係人自不得援引該法向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。又本件被上訴人對上訴人懲處之卷宗，已於94年3月17日歸檔，有被上訴人之歸檔資料一件附卷可稽；且依公務人員考績法第20條之規定，辦理考績之人員應嚴守秘密，被上訴人適用檔案法第18條第5款之規定，就有關人事及薪資資料，基於行政上之裁量，否准上訴人申請閱覽、抄寫、複印或攝影該有關資料或卷宗，並無不合。至上訴人主張被上訴人應依行政資訊公開辦法第4條第1項第8款規定就合議制機關之會議紀錄主動公開乙節，惟按合議制機關之會議紀錄，係指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成，其所審議案案由、決議內容及出席會議成員名單而言，同法第4條第5項定有明文。本件被上訴人所屬之考績委員會，僅為被上訴人內部之單位，並非獨立行使職權之合議制機關（中央行政機關組織基準法第3條第2款、第21條參照）。再者，政府資訊公開法係於94年12月28日公布施行，被上訴人於94年3月28日以投市人字第0940005868號函為否准上訴人閱覽之行政處分時，該法尚未制定實施，依法律不溯及既往原則，上訴人主張應適用行政資訊公開辦法及政府資訊公開法之規定，核無可採。綜上所述，上訴人於94年3月18日向被上訴人申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，經被上訴人以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造關於此部分之其餘主張，與判決之結果無影響，毋庸逐一加以審論。㈡關於被上訴人94年5月6日投市人字第0940009675號函部分：依訴願法第1條第1項、第3條第1項規定，行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律之效果，自非行政處分。本件被上訴人已於94年3月28日投市人字第0940005868號函否准上訴人申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，被上訴人94年5月6日投市人字第0940009675號函說明欄第三項僅重申前函之意旨，為單純事實之敘述，自不能謂該函文係另一行政處分，上訴人對之提起訴願，即非法之所許。訴願決定予以不受理，並無不合，上訴人復提起本件訴訟，於法不合，應併予駁回，不另以裁定為之。又按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」、「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」為公務人員保障法第4條及第77條第1項所明定。而依司法院釋字第187號、201號、243號、266號、298號、312號、323號、338號解釋意旨，須足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始得依公務人員保障法所定復審程序請求救濟。若未改變公務員身分之記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，僅得依公務人員保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟。本件上訴人為被上訴人所屬市立托兒所護士，被上訴人以上訴人負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定上訴人記過1次懲處。上訴人不服，於94年4月15日申請復審，經被上訴人以申訴案件處理，並經函復予以駁回（即被上訴人94年5月6日投市人字第0940009675號函說明欄第三項），上訴人不服提起訴願，訴願決定予以不受理，並無不合。上訴人復提起此部分行政訴訟，依前開說明，於法不合，應併予駁回，不另以裁定為之。此部分既以程序不合予以駁回，則兩造關於此部分實體上之主張，即毋庸審究等由，乃以本件上訴人之訴為一部無理由，一部不合法，駁回其在原審之訴。

五、本院查：

㈠關於被上訴人94年3月28日投市人字第0940005868號函否准閱覽、抄錄或複製檔案文件部分：

⒈按行政程序法第3條第3項第7款既明文規定：「下列事項，不適用本法之程序規定︰．．．七、對公務員所為之人事行政行為。．．．」，同法第44條第3項授權訂定之行政資訊公開辦法所規制範圍自不包括人事行政行為事項，則上訴人主張其於94年3月18日請求提供之「被上訴人懲處上訴人負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務」全案案卷資料，被上訴人應適用行政程序法及行政資訊公開辦法而准許其閱覽、抄錄或複製云云，於法無據。

⒉次按「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」本院72年判字第1651號著有判例。人民請求行政機關為行政資訊之提供，行政機關須依相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人（性質上係請求行政機關作成一准予提供之行政處分，而非僅請求行政機關作成一單純提供之事實行為），其准否提供之決定，事涉實體內容之審查，並無得適用原處分（即系爭94年3月28日投市人字第0940005868號函）作成後始於94年12月28日公布施行之政府資訊公開法規定之情形。上訴意旨主張原判決有判決不適用法規或適用法規不當之違法云云，亦不可採。

⒊另按「檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文件資料及其附件。」、「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．五、有關人事及薪資資料者。．．．」、「各機關對於．．申請案件之准駁，應自受理之日起30日內，以書面通知申請人。其駁回申請者，並應敘明理由。」分別為檔案法第2條第2款、第17條、第18條第5款及第19條所明定。經查，上訴人於94年3月18日請求被上訴人提供之「被上訴人懲處上訴人負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務」全案案卷資料，係被上訴人依其管理程序，而歸檔管理之文字資料，自屬檔案法所稱之檔案，為原審依法確定之事實，並有被上訴人歸檔資料影本附原審卷第283頁可稽；而上開檔案既係有關人事資料，依前揭檔案法第18條第5款規定，乃各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之文件，被上訴人就上訴人此部分之請求予以否准，於法洵屬有據，且無確切證據足以證明被上訴人有逾越裁量或濫用裁量之情形。又法院適用法條，並不受當事人意思之限制。原判決援引公務人員考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」，認被上訴人否准上訴人閱覽、抄錄或複製上開檔案文件並無不合，核亦符合檔案法第18條第6款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．六、依法令或契約有保密之義務者。．．．」之情形，上訴意旨指摘原判決違法，尚不足取。

⒋經核本件並無上訴人所指原判決有不適用法規或適用法規不當之違法，或違反法律明確性原則、平等原則及比例原則，暨憲法第7條及第16條規定、司法院釋字第491號及第610號解釋所揭公務人員權益應受公平保護之情形。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人此部分之訴，且不逐一論述與判決結果不生影響之兩造其餘主張，核無違誤，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

㈡關於被上訴人94年5月6日投市人字第0940009675號函復申訴駁回部分：

⒈按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」、「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」、「提起申訴，應向服務機關為之。不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴。」分別為訴願法第77條第8款、公務人員保障法第77條第1項及第78條第1項所規定。

⒉本件上訴人不服被上訴人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次之處分，委託其夫乙○○於94年4月15日提起復審，因被上訴人上開令附註已記明「受考人如不服本處分，得依公務人員保障法相關規定，於收受之次日起30日內，繕具申訴書，向本所機關提起申訴。」，被上訴人顧及上訴人之權益，乃以申訴案件處理，而於94年5月2日召開考績委員會審議，經決議予以駁回，維持該記過1次之處分，被上訴人爰以系爭94年5月6日投市人字第0940009675號函復上訴人，並於該函說明六記明「本案得依公務人員保障法第78條第1項規定不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴。」等語，乃原審依法確定之事實，並有上開令、復審書、系爭函等在卷可稽。

⒊按行政機關對於所屬公務人員所為記過處分，並未直接改變公務員之身分關係，或影響人民服公職之權利，僅得依公務人員保障法所定申訴、再申訴程序請求救濟，核其非屬訴願救濟範圍內之事項，亦非屬行政訴訟法撤銷訴訟之救濟範圍。經查，本件上訴人不服被上訴人94年3月17日94投市人字第5493號令記過1次之處分，申經被上訴人以系爭94年5月6日投市人字第0940009675號函復申訴駁回，上訴人如有不服，應循再申訴程序請求救濟，而不得提起訴願及行政訴訟。是南投縣政府不受理上訴人此部分之訴願，於法洵無不合，原審法院以上訴人仍就此部分提起行政訴訟，於法不合為由，併予以駁回上訴人此部分之訴，尚無不妥（上訴人另案向保訓會提起復審，遭復審不受理後，循序訴經原審法院94年度訴字第535號裁定駁回及本院95年度裁字第2557號裁定駁回在案）。

⒋本件獎懲事件既不得提起行政訴訟，則有關申訴以及另案之復審是否違反相關規定，即非本院應予審理之範圍。上訴人主張被上訴人系爭94年5月6日投市人字第0940009675號函復申訴駁回，為逾越權限、濫用權力之違法行政處分，及被上訴人逾越10日期限方核轉訴願書予南投縣政府審理，據此指摘原判決此部分有判決不適用法規或適用不當之違法云云，並無理由。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異