臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

南投縣南投市公所

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　己○○

上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服南投縣政府中華民國95年2月14日府行救字第09500346240號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告為被告所屬市立托兒所護士，被告以原告負責民國（下同）94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定原告記過1次懲處。原告於94年3月18日向被告申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，經被告以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准；原告復於同年4月15日依公務人員保障法規定對否准提供行政資訊及懲處處分一併向被告提出請求轉陳公務人員保障暨培訓委員會 (下稱保訓會)提起復審，被告以原告依法應係提申訴而非復審，故以94 年5月6日投市人字第0940009675號函逕行審議決定駁回，維持原決議。原告不服，於94年6月6日逕向保訓會提起復審，經保訓會以94公審決字第0168號復審決定不受理。原告仍不服，提起訴願，經訴願決定「不服被告94年3月28日投市人字第0940005868號函部分訴願駁回；不服94年5月6日投市人字第0940009675號函部分訴願不受理」，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定、被告94年3月28日投市人字第0940005868號及94年5月6日投市人字第0940009675號函均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

1.依行政程序法第46條規定「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。．．．」及法務部91年9月2日法律字第0910033663號及93年5月14日法律決字第0930020786號函釋意旨，原告對於被告所為考績懲處評定不服，申請閱覽、複製本案之卷證資料，係本於行政資訊公開辦法規定之實體權利，被告對於原告申請閱覽、複製本案之卷證資料予以否准處分，原告得為提起訴願救濟，是為保障當事人知的權利。

2.原告依被告94年3月7日開會通知，於94年3月10日親自參加當日上午10時召開之該機關94年上半年度第2次考績會，審查原告94年親子運動大會獎懲案，該審查會之審查程序，在「兩造當事人離席後，出席本會議之委員即針對當事人辯論陳述及明確證據，進行其考績委員內部意見之言論發表，經合議依法評定懲處決定」該後半段議事內容應可界定為考績委員內部意見之言論，被告拒絕提供，其有否違誤，尚屬可議，但在此之前之當事人陳述、兩造申辯、委員質問與當事人即席說明等言詞辯論之申辯程序內容(含錄音、會議紀錄及證據等)以及簽陳首長之懲處簽呈抄本等資料，並非如訴願決定所稱涉有考績委員個人之評定意見，縱然提供原告及其代理人，亦未對於考績委員內部意見之言論發表有保護不周之虞，因渠等資料係屬「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗」，機關應不得拒絕提供該等資料，即有如行政訴訟中兩造之起訴狀與答辯狀內容、言詞辯論中之筆錄錄音或證據資料，當事人依法申請閱覽、複製，法院依法不得拒絕之道理相同。且本件已經作出決定，在詢問當事人之整個過程應不屬於不可公開的資料，這部分應當供原告閱覽。本案原告申請閱覽、複製本案懲處之卷宗資料，除為主張其權益，更為維護其行政救濟之法律上利益之必要，因未能閱覽、複製本案懲處之卷宗資料，即無法繕具申辯書件，影響救濟實質審議結果甚鉅，其間關聯性係互為絕對關聯。本案原告申請閱覽、複製本案懲處之卷宗資料，既非「行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業」，亦非「考績委員個人之評定意見或考績委員內部意見之言論發表」，訴願決定不察，難謂其未違法。本案之懲處審議既由合議制之考績委員會負責審議，其會議紀錄，依行政資訊公開辦法第4條或政府資訊公開法第7條規定，應不得拒絕原告閱覽，因原告申請閱覽抄錄卷證內容並非行政資訊公開辦法第5條或政府資訊公開法第18條規定應限制公開或不予提供之事項，且該二法條皆有但書「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項，應僅就其他部分公開或提供之。」被告拒絕之行政處分，難謂未違法。且依行政資訊公開辦法第15條或政府資訊公開法第14條規定「政府資訊內容關於個人、法人或團體之資料有錯誤或不完整者，該個人、法人或團體得申請政府機關依法更正或補充之．．．」，本件被告拒絕原告閱覽，原告無法知其過程是否合法，其紀錄及相關卷證資料是否與事實有違，如原告閱卷後有錯誤造成原告權益受損，原告又不得閱覽，無法救濟，不但不符公平、比例原則，違反行政資訊公開辦法第4條、第5條、第6條、第8條、政府資訊公開法第5條、第7條、第14條、第18條及行政程序法第44條、第45條、第46條規定。

3.本件被告於94年3月7日發開會通知時，僅附簡單之通知內容，並未事前提供原告直屬長官簽付懲處等相關事實內容抄本，且從94年3月7日發開會通知，到原告接獲該通知，必需立即於94年3月9日送交申辯書及至94年3月10日上午開會，其所訂期間對原告所能處理時間顯然短得甚不合常理，惟其既知依公務人員考績法、南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員獎懲標準表等有關法規命令辦理懲處，為何蓄意不將簽付懲處相關事實內容抄本事前通知原告，顯濫用權力為處分，依行政訴訟法第4條第2項規定，以違法論。又據原告直屬長官對原告夫婿言，原先其簽陳懲處並非記過1次，是申誡1次，因原告及家屬們「刺牙牙」，故加重懲處程序，其濫用公權力為其私人報復，即屬濫用權力之行政處分。且依行政罰法第18條加重的話是加重2分之1，由申誡到小過1次已超過2分之1。

4.按高雄高等行政法院90年度訴字第1575號判決意旨「我國憲法第8條明文規定『人身自由』的限制或剝奪應遵守正當程序，大法官並據以演申，肯定正當程序對於各種人權保障亦有適用。司法院釋字第409號、462號、491號解釋將憲法第八條之正當程序保障由『人身自由』，逐步類推適用於其他領域，並確立『正當行政程序』之保障。『正當程序』適用在『行政程序』，即為『正當行政程序』。迄行政程序法制定施行，更確立行政行為應符合『正當行政程序』。例如行政程序之當事人與利害關係人，有即時獲悉與其利害攸關的事實及決定之權利，是為『受告知權』；又行政機關在作成（終局）行政決定前所為之告知，稱為『預告』；均屬行政行為所應遵循之正當行政程序。此參諸90年1月1日施行之行政程序法第39條規定：行政機關為調查事實及證據，得通知相關之人陳述意見；第102條規定：作成不利處分前應通知處分相對人陳述意見；又同法第101條規定：行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，均可得知，行政機關為行政行為時，應盡量給予該處分相對人陳述意見之機會；亦即行政機關於作成行政行為時，應遵循上述有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。」本件被告處原告「記過1次」之處分，並未說明違反獎懲事由之各項事實，且從原告被通知開會至接獲懲處為止，讓原告對本案處於全然無法知曉其緣由及懲處之各項事實之情境，原告雖向被告申請閱覽、抄錄及複製該懲處案全案原卷，被告竟以94年3月28日投市人字第0940005868號函覆以「所請與法不相符合」拒絕所請，被告斷絕法律賦與原告「知」的權利，對本案救濟之進行與實體正確判斷影響甚巨，此種欠缺程序正義之行政行為，已侵犯原告基本權利，有違正當行政程序之要求。

5.依公務人員保障法第44條規定「復審人應繕具復審書經由原處分機關向保訓會提起復審。原處分機關對於前項復審應先行重新審查原行政處分是否合法妥當，其認為復審為有理由者，得自行變更或撤銷原行政處分，並函知保訓會。原處分機關自收到復審書之次日起20日內，不依復審人之請求變更或撤銷原行政處分者，應附具答辯書，並將必要之關係文件，送於保訓會。原處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送復審人。．．．」被告以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准原告申請閱覽、抄錄及複製該懲處案全案原件卷證，原告於94年4月15日向被告提起復審，請求事項為：「撤銷原處分機關以94年3月28日投市人字第0940005868號函，並請依當事人94年3月18日申請書各項申請事項辦理，准予本人及代理人閱覽、抄錄及複製原處分機關裁定懲處本人之懲處案全案原卷及卷證」，竟又遭被告逕行審議決定「予以駁回，維持原決議」，顯見被告除未依公務人員保障法第44條第2項規定，對原告送請被告核轉保訓會審議之復審案先行重新審查原行政處分是否合法妥當，如認為復審為有理由，得自行變更或撤銷原行政處分，並函知保訓會；若不依原告之請求變更或撤銷原行政處分，亦應依該規定附具答辯書，並將必要之關係文件，送於保訓會。然並未見其檢具答辯書，並將必要之關係文件，送於保訓會，更逾越權限對該復審案逕行審議決定「予以駁回，維持原決議」，顯已違反公務人員保障法第44條第2項及行政訴訟法第4條第2項逾越權限之違法，得依行政訴訟法第201條規定予以撤銷。

6.按行政程序法第96條第1項第6款規定「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」及第98條：「處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。處分機關告知之救濟期間較法定期間為長者，處分機關雖以通知更正，如相對人或利害關係人信賴原告知之救濟期間，致無法於法定期間內提起救濟，而於原告知之期間內為之者，視為於法定期間內所為。」本件被告94年3月28日投市人字第0940005868號函並未依規定載明不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，且至今未更正，已違反前揭規定。且本件訴願決定亦肯定是訴願案件，非申訴案件，則被告94年5月6日投市人字第0940009675號函卻錯誤告知於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴，亦違前揭規定。

7.原告係依據內政部行政資訊公開辦法之規定請求閱覽，不是依據行政程序法第46條請求。依考績委員組織規程規定，全體考績委會3分之2出席才有效，被告不提供原告閱覽，原告不知道正確的出席人數，怎知該次考績會是否有效並符合程序，對原告申請是不符合公平比例原則。

㈡被告答辯之理由：

1.原告因懲處案，於94年3月18日提出申請閱覽、抄錄及複製原處分，被告以94年3月28日投市人字第0940005868號函略以：「二、依行政程序法第3條第3項第7款：下列事項，不適用本法之程序規定：『．．．七、對公務員所為之人事行政行為。』暨檔案法第18條第1項第5款規定略以(拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之程序)檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：『．．．五、有關人事及薪資資料得拒絕申請。』三、台端所請與法不相符合，歉難照准。」並無未洽，原告向保訓會提起復審，經該會決定復審不受理，復提起行政訴訟，並經裁定駁回，再向南投縣政府提出訴願，亦遭決定認被告機關拒絕提供本案有關行政資訊，尚難謂有違誤。

2.按司法院釋字第243號解釋意旨，依公務人員考績法所為之記大過處分，非影響公務員身分關係之不利處分，公務員不得以訴訟請求救濟。次按行政程序法第174條規定「當事人或利害關係人不服行政機關行政程序中所為之決定或處置，僅得對於實體決定聲明不服時，一併聲明之。」本案業經大院94年度訴字第535號裁定予以駁回，原告排除主要標的「懲處案」外，另以辦理過程中之一項程序，再以訴願、行政訴訟提起救濟，與法未洽。

3.本案發生於94年3月，政府資訊公開法是在94年12月28日才制定，故被告是依行政程序法與檔案法拒絕原告閱覽。依政府資訊公開法第5條第1項第6款規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」以公務人員考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」考績委員組織規程第7條亦明定考績委員會、與會人員及其他有關工作人員應遵守公務人員考績法第20條之規定，並對考績結果在核定發布前嚴守秘密，不得洩漏。按行政資訊公開辦法為普通法，公務人員考績法為特別法，依特別法優於普通法，原告對考績委員會議紀錄自無調閱權。

4.被告作成處分前已依行政程序法規定通知當事人列席並予陳述意見之機會，被告依法否准當事人申請調閱考績會議紀錄，該否准調閱權對行政處分之結果及當事人之權益並未生影響。

5.有關調卷權之行政解釋部分：訴願決定以檔案法第18條規定，有關人事及薪資資料，各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製之申請。銓敘部並以92年4月14日部銓一字第09222340055號函釋示，機關甄審委員會委員或一般同仁得否申請調閱委員會相關會議紀錄檔案，並要求影印、複製一節，因甄審委員會之紀錄，係屬公務人員陞遷法第16條辦理陞遷業務應予保密之事項，故除於甄審會議上，為評審之必要，人事單位應予提供，俾供甄審委員查閱作為評審之參考外，會議以外之期間，機關自得依檔案法第18條規定，拒絕有關閱覽、抄錄或複製之申請。考績委員會亦以公務人員考績法第20條規定為祕密會議，機關自得依檔案法第18條規定。

6.綜上，被告94年3月17日投市人字第5493號令、94年3月28日投市人字第0940005868號函、94年5月6日投市人字第0940009675號函之行政處分均無違誤，請判決如被告聲明。

理由

一、關於被告94年3月28日投市人字第0940005868號函部分：

㈠查原告對於被告機關考績懲處評定不服，申請閱覽、複製該懲處案之卷宗資料，係本於行政資訊公開辦法規定之權利，被告予以否准之處分，原告對該處分不服，自得依法提起訴願及行政訴訟，合先敘明。

㈡按「下列事項，不適用本法之程序規定：．．．七、對公務員所為之人事行政行為。」、「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」行政程序法第3條第3項第7款及第46條第1項分別定有明文。次按「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．五、有關人事及薪資資料者。」為檔案法第18條第5款所明定。準此，對於公務員所為人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則人事行政行為事件，當事人或利害關係人自不得援引行政程序法規定向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，至為灼然。

㈢本件原告為被告所屬市立托兒所護士，被告以原告負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定原告記過1次懲處。原告於94年3月18日向被告申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，經被告以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准；原告復於同年4月15日依公務人員保障法規定對否准提供行政資訊及懲處處分一併向被告提出請求轉陳保訓會提起復審，被告以原告依法應係提申訴而非復審，故以94年5月6日投市人字第0940009675號函逕行審議決定駁回，維持原決議。原告不服，於94年6月6日逕向保訓會提起復審，經保訓會以94公審決字第0168號復審決定不受理。原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

㈣本件原告為被告所屬市立托兒所護士，被告以原告負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定原告記過1次懲處。經查，記過1次之處分核屬行政程序法第3條第3項第7款之人事行政行為，依首揭行政程序法之規定，不適用該法程序之規定，當事人或利害關係人自不得援引該法向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。又本件被告對原告懲處之卷宗，已於94年3月17日歸檔，有被告之歸檔資料一件附卷可稽，且依公務人員考績法第20條之規定，辦理考績之人員應嚴守秘密，被告適用檔案法第18條第5款之規定，就有關人事及薪資資料，基於行政上之裁量，否准原告申請閱覽、抄寫、複印或攝影該有關資料或卷宗，並無不合。

㈤原告主張被告應依行政資訊公開辦法第4條第1項第8款之規定就合議制機關之會議紀錄應主動公開乙節，惟按合議制機關之會議紀錄，係指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成，其所審議案案由、決議內容及出席會議成員名單而言，同法第4條第5項定有明文。本件被告所屬之考績委員會，僅為被告內部之單位，並非獨立行使職權之合議制機關（中央行政機關組織基準法第3條第2款、第21條參照）。又政府資訊公開法係於94年12月28日公布施行，被告於94年3月28日以投市人字第094000586 8號函為否准原告閱覽之行政處分時，該法尚未制定實施，依法律不溯及既往原則，原告主張應適用行政資訊公開辦法及政府資訊公開法之規定，核無可採。

㈥綜上所述，原告關於此部分之上開主張，自不足採。從而，原告於94年3月18日向被告申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，經被告以94年3月28日投市人字第0940005868號函否准，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造關於此部分之其餘主張，與判決之結果無影響，毋庸逐一加以審論，附此敘明。

二、關於被告94年5月6日投市人字第0940009675號函部分：

㈠按「起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項、第3條第1項分別定有明文。故行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律之效果，自非行政處分。本件被告已於94年3月28日投市人字第094000586 8號函否准原告申請閱覽、複製本案懲處之卷宗，被告94年5月6日投市人字第0940009675號函說明欄第三項僅重申前函之意旨，為單純事實之敍述，自不能謂該函文係另一行政處分，原告對之提起訴願，即非法之所許。訴願決定予以不受理，並無不合，原告復提起本件訴訟，於法不合，應併予駁回，不另以裁定為之。

㈡又按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」、「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」為公務人員保障法第4條及第77條第1項所明定。而依司法院歷次相關解釋意旨（司法院釋字第187號、201號、243號、266號、298號、312號、323號、338號解釋），須足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始得依公務人員保障法所定復審、再審議程序請求救濟。若未改變公務員身分之記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，僅得依公務人員保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟。本件原告為被告所屬市立托兒所護士，被告以原告負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務為由，依南投縣政府暨所屬各級機關學校公務人員平時獎懲標準表第4點第1款規定，以94年3月17日投市人字第5493號令核定原告記過1次懲處。原告不服，於94年4月15日申請復審，經被告以申訴案件處理，並經函復予以駁回（即被告94年5月6日投市人字第0940009675號函說明欄第三項），原告不服提起訴願，訴願決定予以不受理，並無不合。原告復提起本件行政訴訟，依前開說明，於法不合，應併予駁回，不另以裁定為之。此部分既以程序不合予以駁回，則兩造關於此部分實體上之主張，即毋庸審究，附此敘明。

三、據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　胡　國　棟