臺北高等行政法院判決

100年10月4日辯論終結

原告

大禾多媒體股份有限公司

代表人

李永進（董事長）

訴訟代理人

謝文倩 律師

訴訟代理人

吳佳蓉 律師

訴訟代理人

陳紹倫 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）

訴訟代理人

鄭如芳

　張勝騰

　朱文彬

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年3 月16日院臺訴字第1000094108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告係衛星廣播電視事業，其經營之年代綜合台頻道（下稱年代綜合台）於民國99年3 月16日9 時許播送「臺灣好骨氣」節目（下稱系爭節目），節目內容為主持人參訪製作魚膠原蛋白工廠、訪問工廠總經理、膠原蛋白達人，其後由使用者提出見證，末強調上年紀者、喜歡運動者應加強保護膝關節、提早加強膠原蛋白補充等。經被告99年7 月9 日第239次分組委員會決議認定系爭節目內容明顯表現出媒體為特定商品服務宣傳之意涵，節目內容未與廣告區分，系爭節目長度60分鐘，節目以廣告式播送時間為5 分20秒，違法時間比例為4 分之1 以下，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，以被告99年7 月13日通傳播字第09900216560 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，命立即改正，並諭知逾期未改正，將按次連續處罰並對年代綜合台處以3 日以上3 個月以下之停播處分。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠被告作成原處分之程序違反權限分配，當屬無效：

⒈原處分乃侵益處分，屬法律保留事項，依國家通訊傳播委員會組織法第8 條規定，應由全體委員會決議行之，不得授權分組委員會為之：

⑴司法院釋字443 解釋理由已揭示「層級化法律保留原則」、「涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」原處分涉及人民言論自由權之限制，需有立法院制訂審議通過之法律保留始可為之。

⑵依國家通訊傳播委員會組織法第8 條第5 款規定：「本會所掌理事務，除經委會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之：五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」之文義解釋，可知處分案乃法律保留事項，須由被告「全委員會」通過，始可做成侵害人民權益之侵益處分。同法第9 條第4 項規定：「本會得經委員會決議，召開分組委員會議。」又參照前揭第8 條第5 款體系解釋，依照「明示其一、排除其他」之法理及前述釋字443 號「層級化法律保留原則」，所謂「得經委員會決議，召開分組委員會議」之事項，僅限於同法第8 條以外之技術性、細節性事項。是以處分案僅得由被告「全委員會」決議行之，其規定乃憲法上組織暨程序保障功能之正當法律程序。綜此，原處分為侵害人民權利重大之處分案，依照同法第8 條第5款及第9 條之解釋，僅得由「全委員會」決議行之。然原處分並非經被告全體委員會決議，僅由分組委員會決議，不合於同法第8 條規定，悖於正當法律程序。

⒉如原處分得由分組委員會審議，國家通訊傳播委員會組織法第9 條仍不足以作為分組委員會審議之授權依據：

⑴依照上開釋字443 號解釋意旨，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。是以，如被告需由「分組委員會」執行審議人民權利之事項，亦應在其組織法上有明文列舉「分組委員會」得決議之事項。

⑵惟遍查國家通訊傳播委員會組織法，並無由得分組委員會審議侵害人民權利之處分案事項之明文授權，因此，分組委員會不得審議處分案，其理至明。本件僅經由被告分組委員會審議通過之原處分，乃對人民不利益之裁罰性不利益處分，違反上開組織法明文規定，不合法律保留原則，原處分顯有違憲疑義。

⒊被告主張其分組委員會並非內部單位等語，當無可採：

⑴按行政程序法及中央行政機關組織基準法規範之行政機關定義，被告之分組委員會僅其內部單位，非行政機關；被告主張其分組委員會並非內部單位，斷不可採：

①按行政程序法第2 條第2 項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」次按中央行政機關組織基準法第3 條第1 款規定：「本法用詞定義如下：一、機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。」

②承此，行政組織體須符合以下4 個要件方為行政機關：⒈具有法定職權：由法律賦予其職權，以處理公共事務；⒉能代表國家或其他行政主體對外表示意思：換言之，須能以該組織體之名義對外行文；⒊有行使公權力之權限；⒋具有單獨法定地位，例如有單獨之組織法規。

③本件原處分全名為「國家通訊傳播委員會裁處書」，其作成名義以被告「全委員會」名義作成，並非以「國家通訊傳播委員會分組委員會」為作成機關名義之裁處書，顯示被告之分組委員會並無對外行文之能力，即不符合對外表示意思之要件。又國家通訊傳播委員會組織法乃賦予被告「全委員會」單獨組織法定地位之法律，未有其「分組委員會」之單獨組織法，是以，被告之「分組委員會」欠缺單獨組織法，其不具有單獨法定地位。準此，被告之「分組委員會」不符合行政程序法及中央行政機關組織基準法規範之行政組織要件，其地位僅為被告之內部單位。

⑵行政法通說區別內部單位與行政機關之標準，被告之「分組委員會」僅為內部單位；被告主張其分組委員會並非內部單位，不可採之：

①按吳庚教授指出，區別內部單位與行政機關之3 標準有，在於⑴無單獨之組織法規：即包括之組織法、組織條例；⑵獨立之編制及預算：有獨立之編制及預算通常均有人事及會計（或主計）單位。⑶有無印信：係指印信條例頒發之大印或關防而言。3 項標準皆具備之組織體為機關，否則即屬內部單位。

②我國當今立法僅有「國家通訊傳播委員會組織法」，並無「國家通訊傳播委員會『分組委員會』組織法」，被告之分組委員會欠缺獨立之組織法規已為顯然至明。被告之分組委員會亦無獨立之編制及預算，更遑論有其獨立之印信。是以，按上開標準判斷，被告之分組委員會欠缺行政機關之要件，其僅為內部單位。

③綜此，被告作成本件裁罰，僅由其分組委員會作成，違反權限分配，本件違法、無效。

㈡被告之分組委員會對通訊傳播媒體之處分不具權限，本件分案不得交由分組委員會審議，原處分無效。縱原處分非屬無效，亦因被告分組委員會未實質「審議」，並構成違法：

⒈按行政程序法第110 條第4 項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」第111 條第6 款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」從而，行政處分如有該條列舉與例示之重大明顯程序瑕疵時，該處分當然無效，且自始不生效力。

⒉依國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2 項第5 款規定，通訊傳播業務處分案之審議不得再為授權，應專屬於被告委員會審議，然被告卻以其組織法第8 條第2 項為授權依據，自訂作國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分作業要點（下稱作業要點），且依照該要點第3 點第28項，將裁罰處分案交由分組委員會審議。因作業要點牴觸上位法規範，違反法律保留原則，該作業要點應屬無效。從而分組委員會並不具審議處分案之權責，本件裁罰處分之審議即顯有違反職權分配之情形，依行政程序法第111 條第6 款規定，裁罰處分當屬無效。

⒊按司法院釋字第491 號、396 號、636 號解釋，關於行政機關對人民侵害自由權之處分作成中，事前須以聽證程序等加以保障，事中須以公正組成之委員會實質開會討論、會中並應給予人民陳述意見及申辯機會，事後需處分書附記理由、並表明救濟方法等，始為貫徹法治國中基本權之組織暨程序保障功能。準此，所謂事中之程序保障，包含形式上由經公正程序選出之委員組成會議，及實質上由該會議之審議須實質開會、實質討論、且需給予人民陳述意見與申辯之機會，使符合正當法律程序。

⒋次按，被告機關組織暨程序運作之正當法律程序要求，如司法院釋字第613 號解釋理由：「……唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜……是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關……以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」是以，被告為獨立機關，雖受立法、行政之監督較一般機關為少，然其組織與程序運作更應採更高度之正當法律程序要求，以彌補立法、行政監督之不足。

⒌退步言之，縱使被告之分組委員會具權限，但組織法對處分程序之要求係為審議，本件原處分經被告第239 次分組委員會議審議，惟查其會議紀錄，該分組委員會於1 小時45分鐘之時間內共計確認通過469 件案件，審議78件案件，假設被告之委員確認該469 件案件並未占用會議時間，則該78件審議案件平均每件僅以1.35分鐘進行，從常理可知，1.35分鐘，不過81秒，連案件事實均無法完全確認，更遑論「審議」？

⒍被告主張其已按作業要點第5 點規定，於會議前1 日即將提案單及必要資料影本分送出席委員審議，俾讓分組委員事先知悉案件，以縮短審查會議之時間。惟作業要點第5點僅明文：「分組委員會議，由委員3 人組成之。分組委員會議每星期召開2 次為原則，其決議應以全體委員同意行之。」未明文於會議前1 日分送資料給出席委員會審查，準此，被告於其分組委員會第239 次會議前分送資料並無所據。縱使被告得依照作業要點第5 點會前分送資料，然該作業要點已經違反權限分配、增加母法所無之限制而無效，該次提前分送資料之行為亦屬無效。退言之，假使作業要點有效，惟按司法院釋字第491 號、363 號、613號解釋之實質正當法律程序要求，被告對人民作成侵害權益之處分案件，並未於該次會議實質審查、實質討論並決議，其法定外之審議時間不成為該次會議之實質正當程序一環；再者，若允許包括行政機關在內的國家機關皆利用正式會議外之時間進行法定外審議、法定外討論，而放任會議進行中之「包裹決議」（該次分組委員會每件處分案僅有81秒討論、審議、與決議），則憲法上正當法律程序將形同淘空、法治國原則由「密室政治」取代，人民權利之保障將蕩然無存。綜此，被告答辯之主張顯為其脫法行為之明證，當不可採。

㈢被告作成原處分未經聽證程序，原處分有重大明顯瑕疵，應屬無效；縱認該瑕疵非屬重大明顯，原處分亦罹於程序瑕疵，當屬違法：

⒈被告以原處分裁處原告60萬元之罰鍰，除造成原告財產權重大變動外，並因其構成換照處分之解除條件事由，換照處分即因原處分而失效，當執照失效後，原告即不得繼續經營年代綜合台，原告及員工與閱聽大眾所受之損害難以計數。從原處分之性質為侵益處分，及執照失效此2 點可認原處分關係人民權益重大，當然屬涉及民眾權益重大事項。依行政程序法第107 條第1 款與國家通訊傳播委員會組織法第9 條第7 項及第8 條第2 項第5 款之規定，被告於作成原處分前，應踐行法定聽證程序，然被告卻未為聽證，逕為原處分，違背正當法律程序之要求，是為重大瑕疵，且從一般合理人之角度觀察，被告漏未踐行聽證程序，該瑕疵甚為明顯而一目了然，原處分自有重大明顯瑕疵，而為無效，自始不生效力。

⒉縱被告於裁處中踐行陳述意見程序，亦無從補正本件行政罰未行聽證之違法瑕疵；按行政程序法第102 條明確區分陳述意見與聽證程序，該法條乃揭示行政機關於作成侵害人民基本權或法律上利益之前，須行陳述意見程序，若行政機關舉行較陳述意見更高度保障程序權之聽證程序，始可替代陳述意見程序之舉行，並非可理解為行政機關可以陳述意見程序替代聽證程序。是以，縱被告補行陳述意見程序，亦無從補正本件未經聽證之瑕疵，原處分仍屬違法，自始無效。

⒊被告雖辯稱其已以99年4 月15日通傳播字第09948015850號函請原告就原處分據以作成裁罰之事實提出陳述意見書，但通知原告陳述意見可否認為已踐行陳述意見之程序，尚有疑義，縱使已踐行該程序，惟按行政程序法之體系解釋，陳述意見不可取代更高度保障之聽證程序。是以，本件屬未踐行聽證程序，被告違背正當法律程序之瑕疵，無從透過陳述意見補正，原處分有欠缺聽證之重大瑕疵，係屬無效。

㈣被告所據以裁罰之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱裁罰要點），以及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（下稱評量表）皆違反法律保留與授權明確性原則，任意擴張法律所無之限制，所為原處分自屬違法：

⒈參原處分係依據裁罰要點及評量表作成，其名稱與形式上觀之，該裁罰要點及評量表僅係行政程序法第159 條定之行政規則，僅具內部效力，且如該裁罰要點有違背法規處，該裁罰要點自屬無效，依該裁罰要點所為之處分亦屬無效。

⒉行政行為須合於憲法之規定，行政自由之前提應為依法行政原則，行政權之行使不得恣意，行政程序法第4 條定有明文。而參釋字第443 號解釋所揭之層級化法律保留原則，以重要性理論為判斷基準，凡「涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範」，中央法規標準法第5 條亦有相類規定。

⒊授權明確性原則迭據司法院釋字第367 、390 、39 4、522 及524 號解釋闡述：「授權之目的、內容及範圍應具體明確」、「授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱」、「行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」在案，且雖得以綜合整體關聯法推究授權之本旨，惟「涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定」，如此方符憲法第23條之意旨。裁罰要點違反法律保留與授權明確性原則，任意擴張法律所無之限制，據此所為之處分自屬違法。

⒋參司法院釋字第367 號解釋理由所揭示之授權標準，分為特定授權與概括授權，涉及人民自由權利者，均需特定授權，其授權之目的、範圍、內容均需具體明確。前揭裁罰要點內容多涉及權利義務事項，沒有明確授權依據，規則文字及其程序亦多有不具體情事，縱認其屬行政規則亦違反明確性與法律保留原則，當屬違法違憲。

⒌罰鍰處理要點與評量表乃對人民權利重大侵害，非所謂「技術性、細節性事項」規範，被告援引司法院釋字第443號解釋為據，係屬錯誤理解：

⑴按上開釋字第443 號解釋理由書揭示層級化法律保留原則謂：「諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」

⑵上開司法解釋將區分行政命令為「限制人民基本權」與「執行法律之技術性、細節性事項」等，可得知「執行法律之技術性、細節性事項」必然限於「未限制人民權利」。

⑶前揭罰鍰處理要點與評量表，涉及衛星廣播電視法第35條以下之裁罰，且其法律效果涉及罰鍰、連續罰、停播等，屬對人民言論自由權、財產權、營業自由權之重大限制，並非所謂之技術性、細節性事項。被告引用釋字第443 號解釋，乃錯誤理解與引用。

⒍被告辯稱罰鍰處理要點與評量表並未違反法律保留原則、授權明確性原則乙節，並不足採：

⑴依司法院釋字第367 、390 、443 號解釋意旨，職權命令須符合法律保留原則與具體授權明確性原則。衛星廣播電視法第19條第1 項僅單純規定「節目應維持完整性，並與廣告區分」。評量表區分一般節目以及新聞及兒童節目，並對後者裁罰較重，屬於自行創設裁罰標準之修法。

⑵衛星廣播電視法第37條規定之構成要件應係規範衛星廣電事業於1 年內經處分2 次後再有相同之違法行為，但罰鍰處理要點與評量表自行擴張為「同類型」之違法構成要件行為，違背法律保留原則。

⑶衛星廣播電視法第37條以下規定，其已經考量衛星廣電事業受警告後不改正、1 年內經處罰2 次後再犯等情況。評量表自行擴張為考量事業「2 年內」受裁處次數，已經逾越立法者之授權。

㈤衛星廣播電視法第19條欠缺文義之可理解性，違反法律明確性原則，被告依該條作成原處分，違反法律明確性原則，當屬違法、違憲：

⒈衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」被告依此作成原處分。按司法院釋字第432 號解釋，揭櫫法律條文之明確性原則，須為受規範者對其條文意義之可理解性，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認。次按司法院釋字第636 號解釋許宗力、林子儀、許玉秀大法官部分協同意見書：「蓋法律明確性原則既在保障人民對其行為是否受法律規範有預見之可能性，則法律規定是否明確，即應以受規範之一般人民是否能理解系爭法律規定之意義，亦即是否能理解該法律規定所要規範之行為態樣，並因此對其行為是否受該法律所規範有預見可能性，作為判斷之標準。至於如何判斷系爭法律規定之意義，是否可為受規範之一般人民所能理解，則應依當時社會之一般人民之文字語言習慣或日常生活經驗，對系爭法律規定的文本予以合理之解釋，能否因此理解該法律規定所要規範之行為態樣，予以判斷之。」是以，審查法律規定是否符合法律明確性原則之核心應在受規範之一般人民是否能理解系爭法律規定之意義。質言之，即法律條文其文義可否理解，即為法律明確性原則之第一要件，若該條文無可理解性，及不符合法律明確性原則。行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」法律明確性原則並為一般法律原則，行政行為應受其拘束。

⒉衛星廣播電視法第19、35、36、37條，係以不確定法律概念授權被告判斷違法情事，該法第19條之構成要件為規範性之不確定法律概念，適用上均需評價，然現行節目廣告化或廣告節目化認定原則中之文字難謂明確，被告亦未制定其他相關之具體解釋性行政規則或是評價判斷規則，俾衛星廣播電視業者可資遵循。何謂節目？何謂廣告？其定義與概念於平面媒體、電子媒體、網路媒體，尚有殊異，例如「Discovry旅遊生活頻道」，該頻道介紹各國之旅遊景點，甚有專門介紹世界各地飯店之節目，直接於節目中揭露該飯店之地點、房間、設備、價位等，此等究為節目？抑或為業者之行銷廣告○○○區○○○○○○○道屢屢獲獎，依照一般社會通念判斷，節目、廣告難以區分，更遑論何謂「節目應與廣告區分」？何謂「完整性」？是以，一般人民無法理解衛廣法第19條之文義，其文義欠缺可理解性，受規範者不能預見，該條文當屬違反法律明確性。

⒊在社會變化迅速之情況下，「節目應維持完整性，並與廣告區分」，人言言殊，特別是在判斷所謂「節目廣告化」時，資訊之提供與「為某種商品或服務宣傳之意涵」並非非黑即白，得以一刀兩斷之情形下，從外觀來看，系爭節目與一般提供資訊之帶狀節目又有何分別？科技型者，往往會提及產品之名稱與生產者之名稱，藝文型者往往會提到藝文活動之表演者、主辦單位、演出地點、售票資訊，新書之出版，亦往往提及書名、作者、出版社等等，觀諸業者過去處罰案例，被告之判斷標準並無一致明確規範。

⒋系爭節目於98年12月13日送審，衛星公會於98年12月16日審查後建議刪除部份片段，該節目刪除片段後再經審查，於98年12月18日取得初審合格，及衛星公會之建議字號「STBA912137」，於99年1 月7 日間開始播出。是以，原告信賴衛星公會依據被告頒發之「三大查察重點」而授權制訂之「自律規範」審核並核准通過之公信力，且系爭節目同時於7 個頻道播出，如何苛責原告對於衛星廣播電視法第19條之違反具有預見可能性？準此，原處分以衛星廣播電視法第19條為基礎作成，而該條文違反法律明確性已至明，原處分因此而違法、違憲。

㈥原告播映行為乃「同一行為」，在換照審議期間業經被告審認為合法，其嗣後翻異原合法之認定，違反行政程序法第 8條之誠信原則：

⒈按最高行政法院92年度判字第376 號判決及臺中高等行政法院90年度訴字第308 號判決意旨，法律上所謂之一行為，依我國學理之通說，除單純之一自然舉動外，尚有由多數自然舉動構成之「自然之一行為」及「法律上一行為」。自然之一行為係指出於同一方向之統一意思，客觀上在時間或空間上緊密連結，並且具有內在關聯之多數舉動，而「法律上一行為」則指由多數自然意義之舉動所結合，法律意旨僅視其為單一行為者，諸如在緊密之時空關係下，反覆出現的違反行政法上義務行為亦屬之，包括「構成要件之一行為」、「繼續行為」、「接續行為」。行政罰法第25條，僅在規範行為人違反「數行為」時之競合，並非提供區分「一行為」、「數行為」之認定：

⑴按行政罰法第25條之立法理由：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。」觀其說明可知，行政罰法第25條僅提供為行為人構成違反行政法之數行為時之處罰依據，並非提供行政機關判斷「一行為」、「數行為」之區分標準。

⑵準此，被告辯稱「……須從行政法作為『行為規範』所形成的『行政義務個數』來判斷行為的個數，即行政罰法第25條規定…」等語，實乃誤解行政罰法第25條規定，其主張斷不可採。關於行為數之認定，應回歸上開最高行政法院及學界通說，予以判斷。

⒉系爭節目自99年1 月7 日開始於年代綜合台播出，屬原告之「同一行為」：

⑴系爭節目自99年1 月7 日開始於年代綜合台週間之相同時段播出，於節目播出前，頻道早已決定該節目播出之時段以及該節目之播送期限，年代綜合台每日於相同時段播出之舉動，當然是出於一統一意思，且有緊密連結，評價上當應視為自然之一行為，年代綜合台每日播送系爭節目之舉動均屬同一行為，該行為早自99年1 月7日即發生，而非原處分所謂之99年3 月16日。

⑵被告辯稱有關衛星廣播電視法第35條至第37條適用，係以頻道業者公開播送一次節目與廣告未區分之違法節目即認定為一次違法行為，是以原告不同日期播出之節目即視為不同數行為等語。惟若依照被告主張，其應按照原告播送節目之次數予以認定數行為，而做出數裁罰之處分，然而被告僅針對原告播映行為做出一裁罰處分，其實際之行政作為亦未依照其主張之論理邏輯。準此，被告亦顯然認為原告播映系爭節目只構成「一行為」。

⑶系爭節目之播映，經衛星電視廣播同業公會按被告函「資訊性節目三大查察重點」審查而核准，被告嗣後翻異其認定，違反行政程序法第8 條誠信原則：

①因資訊型節目之播映為普遍現象，但衛星廣播電視法第19條第1 項與行政院新聞局所頒之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」（即行政院新聞局90年5 月30日（90）正廣四字第407298號令，下稱節目廣告化認定原則）均未臻明確，為免會員觸法，中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會（下稱衛星公會）前於97年3 月12日提出自律規範草案，被告機關審閱後於同年3 月24日函覆衛星公會審查意見，衛星公會於同年4 月12日通過自律規範，同年5 月15日衛星公會陳報被告，被告並於同年5 月26日函覆准予備查。

②從上述制訂過程觀之，被告實際參與衛星公會自律規範條文文字之使用，該規範屬非常強之信賴基礎，如人民依該信賴基礎而有信賴表現，自為信賴保護原則之範圍所及。

③原告所播映之節目均經衛星公會之自律程式審查，系爭節目於98年12月18日取得初審合格，及衛星公會之建議字號「STBA912137」，於99年1 月7 日間開始播出。

④被告答辯自承繼受新聞局之廣告化認定原則，然被告雖繼受該原則，嗣後又發函「三大查察重點」，並多次與衛星公會協商並授權其訂定自律規範；按「後法優於前法」原則，本件當為堅強之信賴基礎。是以，被告後翻異其認定，對原告作成裁罰性處分，當違反行政程序法第8 條之誠信原則。

⒊按衛星廣播電視法第6 條之解釋，被告於換發原告「衛星廣播電視事業執照」之審查時，當已充分知悉原告播映系爭節目之適法性，當不得嗣後翻異其合法之認定，從而本件違反行政程序法第8 條之誠信原則：

⑴按衛星廣播電視法第6條第2項係規範衛星廣播電視事業執照之換發：「前項執照有效期限為6 年，期限屆滿前6 個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。」其未規範被告於換發執照之審議時，當審議何種事項。次按，同法施行細則第4 條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」準此，被告於審查衛星廣播電視事業執照換發時，違法之記錄當不限於已經作成處分在案之記錄，尚包括事業單位已經播映之節目，皆為其審議之對象。

⑵被告於99年2 月26日作成換發原告衛廣執照之換照處分，其附加二解除條件：⒈自換照日起1 年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定之情事；⒉自換照日起6 個月內，節目首播率未達40％。本件乃被告認定原告違反衛星廣播電視法第19條第1 項之裁罰處分，涉及換照處分之解除條件成就，屬於對原告之重大權益事項，被告於任何宣告解除條件成立與否前自應審慎行政；系爭節目又於原告之換照處分審議期日之前（99年1月7日）即開始播映，被告斷無權於換照審議時以未加置酌為託詞、而故予原告換照，嗣後反於原告取得新執照後、另行顛覆原審議之內容，宣稱系爭節目違反衛星廣播電視法第19條第1 項，致使換照處分解除條件業已成就；準此，被告此種無視原告之合法經營權之鉅額財產投入、原告員工工作權，任意予以換照再無端撤照之行為，完全無視行政程序法第8條行政誠信原則與行政自我拘束原則，罔顧執法正義，實已違法亂紀甚鉅。

⑶又100 年度中央政府總預算案中，立法院依預算法第52條規定，對被告之預算案作成27項決議，經三讀通過後，該等決議並生法定效力，基於民意政治之本質與預算法之規定，被告應遵守之。決議第21項指出，被告針對節目內容所為之處分應有助於導正及鼓勵受處分者改善其行為，並應符合正當法律程序及比例原則。對於單一節目內容之監理所為的評鑑處分應循序漸進，而不應徑以撤照作為違反監理內容之附款，被告應儘速修正其監理措施，以免逾越法律授權及不當聯結。是以，被告於本件監理行為，構成原告之換照處分解除條件成就之要件，當違反立法院決議，原處分違法。

⑷依上開決議第22項，裁罰要點其內容具有實質裁罰權，係對人民言論自由所為之管制規定，宜有法律保留原則之適用，而不應僅以行政規則做為裁罰依據。被告應於6 個月內提出法律修正，將裁罰要點重新廣納意見暨檢討修正，並於修正前先以行政手段暫緩相關裁處罰鍰及停播處分。是以，立法院亦肯認裁罰要點尚有違反法律保留之違憲問題，而評量表為裁罰要點之判斷準據，實質上為裁罰要點之一部份，當同違反法律保留原則而無效。

㈦鈞院100 年度簡字第128 號判決，對於同為被告「節目廣告化」之處分訴訟案件中，即依據前開組織法規，認為關於通訊傳播業務之處分案，應提經被告之委員會決議行之，不得授權內部單位分層負責，就如同訴願事件，亦係採合議制，應提經訴願審議委員會審議決定，不得授權少數委員組成分組委員會議決議。是以，按該判決意旨得知，被告之分組委員會，僅為內部單位，通訊傳播之處分案件，不得授權被告之分組委員會行之。又依該判決見解，國家通訊傳播委員會組織法第9 條第4 項雖規定「本會得經委員會決議，召開分組委員會議」，惟被告之分組委員會議僅由委員3 人組成，未達委員之半數，分組委員會議固得基於分工先為初步審查，然該條項並未明文規定「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議。準此，組織法規並未授權被告得以分組委員會代行全委員會之職權，從而，須以委員會作成之處分，若由分組委員會代行，該處分違反權限分配，依行政程序法第110 條第5 項、第111 條第6 款規定，原處分違反專屬管轄，有重大明顯瑕疵，當屬無效。

㈧退步言，縱認被告分組委員會係屬被告委員會議之另一型態，非內部單位，然被告之作業要點第5 點顯然牴觸母法即國家通訊傳播委員會組織法第9條第3項之規定，原處分據以作成，亦屬違法：

⒈被告之委員會至少需委員4 人以上同意行之。按「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」國家通訊傳播委員會組織法第9條第3項前段定有明文，同法第4條第1項前段規定「本會置委員7 人」，可知委員會決議，至少需委員4人以上同意行之，合先敘明。

⒉鈞院數則判決均認定本件作業要點顯然違反法律保留，實屬違法：

⑴按鈞院100年度簡字第33號、100年度簡字第128 號判決於同為被告裁罰「節目廣告化」之行政訴訟案中揭示，被告為處理國家通訊傳播委員會會組織法第8條第2項第5款之案件，於95年6月16日以通傳字第095005056650號函下達作業要點，該要點第5 點前段係規定：「分組委員會議，由委員3 人組成」，縱使分組委員會決議係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即國家通訊傳播委員會組織法關於會議決議之最低可決數4 人之門檻。

⑵故鈞院於被告之數裁罰案件中宣告，被告為處理國家通訊傳播委員會組織法第8條第2項第5 款案件所訂定之作業要點，其中關於處分案規定減縮由3 人組成分組委員會全體同意決議部分，顯然無法律授權，而牴觸母法就委員會會議可決數最低門檻之規定，該作業要點當屬違反法律保留而違法，是以，依據該作業要點作成之處分，當屬違法。

⑶被告按作業要點第2點、第3點第20款，決議不將本件裁罰案件交予其「全委員會」審議決定，僅於99年7月9日召開被告第239 次分組委員會，並作成原處分，其違反權限分配已如前述；又按作業要點第5 點，該次分組委員會僅由被告委員3 人出席並作成決議，該分組委員會組織顯然不合法，從而，原處分當屬違法，訴願決定未予糾正，亦有不合等語。並聲明求為撤銷原處分及訴願決定。

三、被告答辯略以：

㈠被告依行政程序法第104條第1項及行政罰法第42條規定，於99年4月15日通傳播字第09948015850號函請原告對於本件違法事實陳述意見，雖經原告於同年5月7日提出書面陳述意見，惟經被告審酌意見陳述書及相關事證後，於99年7月9日召開第239 次分組委員會議決議，認為節目表現聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告明顯分開，應依衛星廣播電視法規定核處，此有原處分案卷附被告第239 次分組委員會議紀錄及節目側錄光碟可稽，違法事實足臻明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。

㈡原告主張原處分作成程序，違反權限分配乙節，答辯如下：

⒈按國家通訊傳播委員會組織法第8條第1項規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」同條第2項第5款規定：「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」是以，該項所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言，而被告分組委員會議依前揭組織法第9條第4項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」故被告分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在國家通訊傳播委員會組織法第8條第2項禁止授權範圍之列。

⒉憲法增修條文第3條第3項、第4 項規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定；各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」依國家通訊傳播委員會組織法第9條第4項明文規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量、時程急緩及行政效率等因素，如待每件公告案、許可案及處分個案皆須依行政簽核提報委員會後決議是否召開分組委員會，恐無從兼顧人民權益及行政效能，爰被告依上開組織法第9條第4項之準則性規定，於95年5 月25日經被告第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。且依上開作業要點第3 點第30款（註：應係第29款之誤植）負面表列「其他經委員會決議應提報委員會議審議之案件」、第7 點「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議。」、第11點「本要點應由委員會議定期檢討修正。」規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整（該要點前後經被告委員會議決議共修正6 次，第6 次修正亦經由98年3 月11日被告第289 次委員會議決議通過沿用迄今）。是以，國家通訊傳播委員會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定上開作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合上開組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項禁止授權範圍之列，無違法律保留原則。故此，被告之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會形態。

⒊國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項係就「委員會議」決議所設之規範，分組委員會議應無該規定之適用：

⑴上開組織法第9 條第3 項雖明文「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」惟自上開組織法第9 條條文編列順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2 項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9 條第4項），係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9 條第3 項），由此可推知，第9 條第3 項僅適用於被告之委員會議，分組委員會議應無第9 條第3 項規定之適用。且同條第4 項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中上開要點第6 點規定，「分組委員會議，由委員3 人組成之；……，其決議應以全體委員同意行之。」是以，被告委員會議基於組織法第9 條第4 項之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項行使方式之適用。

⑵復按國家通訊傳被委員會組織法第9 條第3 項之會議決議應以委員總額過半數同意行之（即至少須4 名委員同意），係以委員會議由7 人組成為計算基準而設之過半門檻；然由被告委員會議決議召開之分組委員會，無論自文義解釋抑或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數係少於7 人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7 人為分母，其決議之門檻自無同法第9 條第3 項之適用。

⑶綜上，國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項係就「委員會議」決議所設之規範，被告委員會議基於第9 條第4項 之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項行使方式之適用。

⒋退萬步言，即便如原告所言，本件由分組委員會議決議作成之處分，不符合國家通訊傳播委員會組織法第9條第3項應以委員總額過半數同意行之，即至少須有4 名委員同意之要求，惟被告於99年12月22日第392 次委員會議決議：確認原處分致被告99年2月26日通傳營字第09800530750號函所附之解除條件已成就，並於99年12月24日以通傳營字第09941084350 號函知原告解除條件已成就，原告應即停止該頻道之經營與播送，上述99年12月24日之函業經行政院100年7月19日院臺訴字第1000100327號決定書予以肯認。是以，原處分業於99年12月22日經被告委員會審議確認，按行政程序法第114條第1項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。……」同條第2項前段規定：「前項第2款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之」，行政院於100年3月16日作成原處分之訴願決定，而被告於99年12月22日第392 次委員會議審議決定，業已完成行政處分瑕疵之補正，故原處分應屬合法。

⒌原告稱被告當次分組委員會議平均每件僅以1.35分鐘審查，無法完全確認案件事實，未實質「審議」一事。按上開要點第5點規定，分組委員會議審議之案件，於會議前1日即將提案單及必要資料影本，分送出席委員審視，俾讓分組委員事先知悉案件，以縮減審查會議之時間。因此，雖被告召開分組委員會議審查時間短，審議之案件量多，並不代表原處分未經充分審查。

㈢有關原告主張原處分未經聽證程序，而有重大明顯瑕疵，應屬無效，或縱認該瑕疵非屬重大明顯，原處分仍罹於程序瑕疵，當屬違法乙節：

⒈依行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第105條第3項規定：「不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」可知，行政機關作成負擔行政處分前，原則上應給予該處分相對人陳述意見之機會，其目的在於保障處分相對人之權利，以及防止行政機關之專斷，使行政機關於作成處分前，充分了解案件相關事實證據，以提升行政行為之正確性；惟法律另有規定無須當事人陳述意見，或已舉辦更正式之聽證程序，則無須由當事人陳述意見。

⒉被告為調查本件事證，依行政程序法第104 條第1 項及行政罰法第42條之規定，曾於99年4 月15日以通傳播字第09948015850 號函請原告就上開違法事實提出陳述意見書，並經原告於同年5 月7 日提出書面陳述意見。是以，被告內部提報個案予分組委員會議或委員會議決議前，雖未舉行聽證程序，然業依行政程序法第102 條及第104 條規定賦予原告陳述意見之機會，該行政程序合法正當而難謂有程序瑕疵。再者，系爭節目內容一再呈現特定商品之特性、製造技術及使用效果，並訪問該特定商品之生產者，顯係藉資訊提供而推介特定商品廣告意圖明顯，其違法事實洵堪認定。如被告每件裁處案件無論是否涉及民眾權益重大事項均須舉行聽證，其所耗費之成本與掌理業務之監理成效間則難以平衡。

⒊被告從函請原告陳述意見至裁處之作成，莫不謹慎為之，程序上依行政程序法第104 條及行政罰法第42條規定函請原告意見陳述，經被告先行審查、復經分組委員會審酌原告之陳述意見及調查事證後始決議作成裁處處分，於實體部分函請原告意見陳述之文書及裁處書中均詳載原告違法事實播出日期、時間、播出內容描述及所依「理由及法令依據」，核處金額計算亦考量系爭節目違規情節輕重程度、3 年內之違規次數等情狀，是以不論程序或實體部分，均一再自我審視，並無違背正當法律程序之要求。

⒋再者，依行政程序法第107 條及被告召開聽證會作業要點之規定，原處分未達標準，無需召開聽證會。又前揭要點係被告是否召開聽證會之判斷基準，該基準具有避免各執法人員於相同事件恣意為不同裁量之功能，被告為協助屬官統一行使裁量權，參諸行政程序法第159 條第2 項第2款規定意旨，並非法所不許，非原告所稱明顯違法。被告依法核處，誠屬適當及適法，原告不思其得為陳述意見之機會，卻以本件未行聽證程序、無法保障行政程序法之根本要求云云指摘原處分違法，實不足採。

㈣原告主張被告所據以裁罰之處理要點及評量表違反法律保留與授權明確性原則乙節：

⒈依行政程序法第159 條第1 項及第2 項第2 款之規定，可知行政規則係以行政體系內部事項為內容，原則上無須法律授權，行政機關得依職權訂定，其以本機關、下級機關及所屬公務員為規範對象，以對內生效為原則，用以規範行政內部之普遍抽象規定，為內部法之法源。又裁量性及解釋性之行政規則，常因於具體處分行為引用，而有間接對外之效力，但基本上仍不改變該行政規則之內部法性質；此與未經法律之授權、逕依職權制定而直接適用於外部關係之普遍抽象規定之職權命令並不相同。次按，司法院釋字第367 號解釋理由略謂：「……若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該主管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」釋字第443 號解釋理由亦闡釋：「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範。」是以，如行政機關為行使裁量權、執行法律等細節性事項，本得依其權限或職權訂定裁量基準及解釋性規定，如該規則符合上開要件且無牴觸上位規範，自屬合法。

⒉上開處理要點內容，如第2 點「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表……，適用於下列裁處罰鍰之案件：……㈢依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者……」、第4 點「㈡……衛星廣播電視法第37條所稱『1 年內經處罰2 次，再有前2 條情形者。』，指自本次行為發生日起，追溯至前2 次受裁罰日止，未逾365 日，再有同類型之違法構成要件之行為者。」等觀之，該處理要點僅係被告於廣電三法罰則規範之罰鍰範圍內，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使裁量權所訂頒之解釋性規定及裁量基準，屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則。

⒊被告就原告上開違規行為係依據衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定，裁處罰鍰60萬元，至於上開處理要點僅係規定行政機關就法律科處罰鍰額度範圍內行使裁量權之方式，以確保裁量行使之統一，而並非本案裁處之法律依據，僅屬執行法律之細節性、技術性之事項之規範，是以被告本得依職權發布處理要點，無違法律保留原則，亦依循廣電三法罰則規範之罰鍰範圍內所定之處理基準，而無牴觸上位規範之疑慮。

⒋次按衛星廣播電視法第37條第1 項規定之罰鍰金額為20萬元以上、200 萬元以下，即授權被告得就個案情節輕重並審酌原告歷次核處之紀錄，而為罰鍰金額之裁量。被告依處理要點規定，裁處原告罰鍰60萬元，仍在衛星廣播電視法第37條第1 項所明定之範圍內，原告聲稱處理要點為原處分之裁罰依據，違反法律保留及授權明確性原則、任意擴張法律所無之限制云云，顯屬違誤。。

㈤有關原告主張衛星廣播電視法第19條違反法律明確性原則部分：

⒈憲法第11條明文保障言論自由為人民之基本權利，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮，此為司法院釋字第509 號對言論自由之闡釋；惟前開言論自由並非毫無界限，如為維持社會秩序或增進公共利益所必要者，得依憲法第23條規定以法律限制之。衛星廣播電視法第19條第1 項規定「節目應維持完整性，並與廣告區分」，並於第35條至第37條定有罰則規定。其規範目的主要為衛星廣播電視之經營者既向訂戶收取費用，於節目品質上，業者自應被課以較高之要求使該節目維持其完整性，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益。電視傳播內容表達意見雖屬憲法第11條所保障之言論自由範疇，但亦因電視媒體無遠弗屆，深入家庭、對社會影響既深且廣，故享有傳播自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事，其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會秩序或侵害他人權利等情形，國家自得依法予以限制，是以衛星廣播電視法第19條第1 項係本於同法第1 條「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益」之立法意旨所訂定，如受規範業者有事證足認違反該法第19條第1 項之情事，自應受相關罰則之處罰，無違憲法第11條規定，合先敘明。

⒉次按，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。不確定法律概念其涵義依其文義及該法之立法目的解釋，如並非難以理解，為受規範者所得預見，且於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可經由司法審查予以確認，尚與法律明確性原則無違（司法院釋字第432 號、545 號及617 號解釋參照）。衛星廣播電視法第19條第1 項既係法律規定，且明定「節目應維持完整性，並與廣告區分」，縱屬評價性之不確定法律概念，然其定義既非定於一尊，且其涵義依其文義及該法之立法目的解釋，可知該規定顯已明示節目進行中之時段，內容不應具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現，並非難以理解，為受規範者所得預見，且於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可經由司法審查予以確認，故無違法律明確性原則，此亦經鈞院96年度訴字第1388號判決肯認之。原告僅以衛星廣播電視法第19條為規範性之不確定法律概念、被告未訂定相關具體解釋性行政規則或是評價判斷規則，俾使業者可資遵循、隨經手人之主觀意識浮動判斷標準、無法確保公平正義而遽稱有違正當行政程序云云，實難謂有理。

⒊又所謂節目廣告化之表現形式，係於節目進行中，非屬廣告時段，對於不特定之電視觀眾，為特定商品宣傳或廣告，其表現方式亦有在節目中未提及產品、公司名稱等，卻刻意利用見證者、專家或名人推薦之可信度效果，使觀眾產生混淆而無法分辨該片段係傳遞資訊之節目抑或推銷商品之廣告。觀之系爭節目內容聚焦於魚膠原蛋白商品之介紹，內容說明原料來源、製造技術及膠原蛋白對人體之重要性，標榜使用該商品之便利性及功能，乃至由見證人強調服用成效，皆有正面且詳細之描述等，詳如前述違規事實，節目明顯表現原告為某種商品宣傳之意涵，而未與廣告區分，有違衛星廣播電視法第19條第1 項「節目應維持完整性，並與廣告區分」之規定應屬無疑。

⒋原主管機關行政院新聞局為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而於90年5 月30日訂頒「節目廣告化或廣告節目化認定原則」（下稱認定原則），迄今已實施近10年，內容詳實，並非無從確認，且該認定原則除作為主管機關認定事實之基準，亦提供電視業者編審人員審核之依據。被告於95年2 月22日成立，依國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定，自被告成立之日起，通訊傳播相關法規包括衛星廣播電視法，涉及該會職掌，其職權原屬行政院新聞局者，主管機關均變更為被告。爰行政院新聞局所訂頒之上開認定原則，被告自得依法引用。原告經營媒體多年，具有專業知識，理應不難由上開認定原則及經驗，知悉系爭節目播出內容會構成「節目廣告化」，原告上開主張，顯不足採。

⒌媒體自律本是最理想的「自我治理」規管方式，如果媒體自律效力能夠發揮，民主體制的政府規範便會傾向限縮其權限。被告以推動媒體自律做為出發點，期廣電業者共同扮演傳播內容管理者的角色，自97年起，每年均特別函請中華民國電視學會、中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會協助轉知所屬會員，於製播節目時應符合節目與廣告區分之規定、確實遵守節目應與廣告區分之規定，並屢次重申3 大查察重點：⑴節目中不得有所推介商品之實品展示；⑵不得針對某特定商品進行成分、功能之詳細說明；

⑶節目諮詢電話僅得於節目結束時以疊印方式播送，不得於其他時間出現。原告經營媒體多年，具有專業知識，理應不難由上開認定原則及經驗，知悉系爭節目播出內容會構成「節目廣告化」，原告及所屬公會團體自律工作不力，致播出節目內容明顯未符合應與廣告區分之規定而受罰，本應引以為戒，反求諸己，現竟以衛星廣播電視法第19條欠缺文義之可理解性或是評價判斷規則，即指摘其違反法律明確性，是其所稱，核不足採。

㈥有關原告主張其播映行為乃「同一行為」，在換照審議期間業經被告審認合法，其嗣後翻異原合法認定，違反行政程序法第8 條之誠信原則乙節：

⒈在行政罰法上，「一事」固指「一行為」言，但在此之「行為」並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為「行為規範」所形成的「行政義務個數」來判斷行為的個數，即行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」。有關衛星廣播電視法第35條至第37條適用主體，均為「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業」，即係以「事業所經營之單一頻道」（即頻道業者）違反「同一法條規定之行為」（即同類型構成要件之行為）為裁罰之行為主體，亦即頻道業者公開播送一次節目與廣告未區分之違法節目即認定為一次違法行為，是以原告不同日期播出之節目則視為不同數行為，非屬原告所辯「……公會審查節目後認為審查合格，僅一個函件核准。是以，原告播映行為乃同一行為」之情形，此係顯為原告誤解法令規範之詞。

⒉被告對於電視節目內容之管理，係採事後追懲制，系爭節目於換照期間播出時，其違規情節雖未被舉發、裁處，並不表示主管機關已以行政行為認定系爭節目內容符合規定，且信賴保護原則之適用，除須有信賴之基礎事實外，尚須對於構成信賴基礎之事實，有客觀上具體表現之行為始可。參照最高行政法院92年判字第275 號判決：「……如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。……」被告於換照期間並未審認系爭節目為合法，並無信任基礎存在，被告於換照後之查察裁處，係屬依法執行公權力，對系爭節目內容，並無翻異認定之情，故原告指稱被告違反誠信原則，與事實不符，不足採信。

㈦廣播電視傳播效果無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。原告經營電視事業多年，理應知悉並遵守各項法令規定，況原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，3 年內業經被告核處13次在案，尤應注意其節目與廣告之區分，詎料仍有本件違規行為之發生，更難辭其責，且其未善盡審查義務，任令其節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條規定，自應就其違法行為負法律上責任。原告所辯理由，核不足採等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點首須審究者厥為被告未經全體委員會會議決議，而由分組委員會會議決議作成原處分，是否適法？次為如原處分作成之程序不影響其效力，原告播送系爭節目有無違反衛星廣播電視法第19條第1 項之規定？

六、本院判斷如下：

㈠按國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項前段略以：「本會置委員7 人……。」第8 條第1 項及第2 項第5 款分別規定：「（第1 項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」「（第2 項第5 款）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」第9 條第3 項、第4 項規定：「（第3 項）會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。」「（第4 項）本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」次按國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點第1 點規定：「國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）處理本會組織法第8 條第2 項第5 款案件，為兼顧人民權益及行政效能，特訂定本要點。」第2 點規定：「委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議。」第3 點第29款規定：「下列許可案及處分案應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議：……（29）其他經委員會議決議應提報委員會議審議之案件。」第7 點規定：「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議。」第11點規定：「本要點應由委員會議定期檢討修正。」又按衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」第35條第1 項第3 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰……三、違反第18條第1 項、第3項、第19條或第20條第1 項準用第18條第3 項、第19條第2項規定者。」第36條第1 項第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」第37條第1 項第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一、一年內經處罰2 次，再有前2 條各款情形之一者。」

㈡經查：被告就原告播出系爭節目之處分案件，係交由3 位委員組成分組委員會於99年7 月9 日召開分組會議審議決議通過，並未經召集全體委員會議審議之程序，旋即據以作成原處分等事實，為兩造所不爭執，並有卷附被告第239 次分組委員會議紀錄（見原處分卷第74頁及第94頁) 、原處分（見原處分卷第67至72頁) 可稽，堪予認定。

㈢本件被告辯稱：被告分組委員會議就上開原告違規處分案件具審議權限，原處分並無違法云云，無非以：⒈分組委員會議係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不受國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2 項規定之限制；⒉依被告95年5 月25日第61次委員會議決議通過之前引國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點第3 點第29款、第7點、第11點之規定，被告分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議之，上開原告違規處分案件係屬被告委員會決議授權分組委員會審議之事項，且分組委員會議毋庸依國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項規定之程式為決議；⒊縱認本件由分組委員會議決議作成之處分，不符合國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項之規定，被告亦已以99年12月22日第392 次委員會議決議為補正，故原處分應屬合法等情詞，為主要論據。

㈣按行政程序法第第114 條第1 項第4 款及第2 項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。……」「前項第2 款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」準此以論，依法須經委員會議決議始得作成之行政處分，如未經決議或參與會議決議之委員組成不合法，其據以作成之行政處分自屬違法，倘未予補正，即構成撤銷之原因。再者，法律明定獨立機關須經委員會議審議，始得作成負擔處分，旨在貫徹委員制之精神，期經由合議制以認定違規事實及行使裁量權，用能確保認事用法之專業精確與公正客觀，當屬為保障處分相對人利益而設之必要程序，故除法律另有規定外，行政機關未予踐行所作成之處分，即構成違法。且上開關於行政處分作成應遵守之正當程序規定，核屬立法裁量之權限，行政機關非經法律授權不得逕以命令或規則變更之，若行政機關頒行之法規命令或行政規則有牴觸法律規定者，即屬無效，不得援為作成行政處分之準據。揆諸前引國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項及第2 項第5 款之規定，足見被告對於通訊傳播業務之處分案之審議，應提委員會議決議，不得授權內部單位為之。且觀之前引國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項前段及第9 條第3 項之規定，被告之委員會係由委員7人以組成，委員會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之，顯認分組委員會議既非由被告之7 位委員所組成，自非屬國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2 項所稱之委員會議，即不得就該項各款規定專屬於委員會議權限之事項為審議至明。是被告頒行之國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點雖限縮國家通訊傳播委員會組織法有關應專屬委員會議決議之法定事項範圍，但因與現行法牴觸，且未據法律有效授權，自不具規範效力。又國家通訊傳播委員會組織法第9 條第4 項固規定被告得經委員會議決議，召開分組委員會議，然其旨趣僅為發揮委員專業分工之效能，而賦予分組委員會議之法律地位，俾能處理非專屬委員會議審議之事項，不得解為委員會議得將法定專屬其審議之事項決議授權分組委員會議代為行使之依據。易言之，分組委員會議所得審議之事項，須以非屬國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2 項各款所列之具相當重要性之事項為限，凡屬該項各款所列事項仍不得逕行由分組委員會議決議行之。本件原告上開違規處分案件，顯屬前引國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2 項第5 款規定之通訊傳播業務之處分案至明，自應提委員會議決議，不得經委員會授權分組委員會為之。是故被告以其頒行之國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點已規定委員會議得授權分組委員會議審議處分案件，且上開原告違規處分案已據委員會議決議授權分組委員會議審議為由，辯稱被告逕由分組委員會會議決議作成原處分並無違法云云，揆諸上開說明，容欠允洽，不能採取。

㈤被告雖復主張被告就上開原處分之程序瑕疵，已以99年12月22日第392 次委員會議決議予以補正云云，惟依前引行政程序法第114 條第1 項第4 款及第2 項之規定，行政處分未經應參與之委員會決議者，固得於訴願程序終結之前（得不經訴願程序者，於向行政法院起訴之前）作成決議予以補正，然被告已否補正則應依證據認定之，無從徒憑其陳述為據。稽之卷附上開被告所指99年12月22日第392 次委員會議紀錄（見本院卷第201 頁正面至202 頁），其涉及本件原告者為第五案部分，觀其內容乃載稱：「第五案：大禾多媒體股份有限公司經營之『年代綜合台』頻道違反衛星廣播電視法第19條規定，涉及該頻道許可換照之解除條件討論案。說明：

一、依衛星廣播電視法及行政程序法等相關規定辦理。二、本會前於審查大禾多媒體股縣公司經營之『年代綜合台』頻道換照案時，鑑其違規紀錄偏高，爰以99年2 月26日通傳營字第09800530750 號函附解除條件許可其換照，解除條件為㈠自換照日起1 年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定之情事；㈡自換照日起6 個月內，節目首播率未達40％。上揭條件其中之一成就時，該換照許可處分失其效力。三、年代綜合台嗣於99年3 月16日再次違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，經本會於99年7 月13日以通傳播字第09900216560 號函核處罰鍰新臺幣60萬元，並於99年7月15日送達該公司，已成就前揭解除條件㈠。四、對於年代綜合台執照效力及其停播後相關因應措施等，營運管理處並召開學者諮詢會及與相關業務處進行討論，僅提出研析意見及處理方案。決議：一、大禾多媒體股份有限公司經營之『年代綜合台』頻道，因本會99年2 月26日通傳營字第09800530750 號函所附之解除條件已成就，其換照許可自解除條件成就日起失其效力，請營運管理處儘速函知該公司應及停止該頻道之經營與播送。二、該頻道解除條件成就後之無照經營部分（自99年7 月15日裁處書送達次日迄今），依衛星廣播電視法第40條規定核處罰鍰新臺幣210 萬元。三、營運管理處應儘速將前揭決議函知有線電視系統經營者，請其依有線廣播電視法及其相關規定通知訂戶並配合停止播送年代綜合台頻道之節目或廣告。」等語，顯認此次委員會議純係就先前核准原告換照許可所附之解除條件是否已成就及原告後續相關違規事項討論及決議無訛，未見有就原處分未經委員會議決議之瑕疵為補正之情事；再參佐被告為補正其他僅由分組委員會議決議之霹靂國際多媒體股份有限公司等10件違規處分案件，所召開之100 年8 月5 日第432 次委員會議紀錄（見本院卷第251 頁反面至253 頁反面關於臨時提案部分之記載），可見被告委員會議就上開各違規處分案補行決議，皆對於各該案件之違規事實成立與否及應裁處之結論予以決議，益證被告99年12月22日第392 次委員會議於主觀上並未認識原處分有瑕疵須補正，自無補正之意思，在客觀上更不具補正之形式與實質要件，殊難謂被告對原處分未經委員會議決議之瑕疵已於期限內完成補正。

㈥是故，本件被告作成原處分未依法由委員會議決議，且未於期限內補正，原處分自屬違法，構成撤銷之原因。

七、綜上所述，本件原處分因其作成未經被告委員會議之決議，且未於訴願程序終結前予以補正，已具備違法，應予撤銷之事由，自無從維持，訴願決定未予糾正，即有違誤。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，自應由本院予以撤銷，由被告依法另為適法之處分。

八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘爭點暨相關陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭