臺北高等行政法院判決

102年1月10日辯論終結

原告

趙毅倫

被告

教育部

代表人

蔣偉寧（部長）住同上

訴訟代理人

黃旭田律師

訴訟代理人

許嘉容律師

複代理人

顏 榕律師

上列當事人間有關教育事務事件，原告提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以101年度訴字第3302號裁定移送審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於94年間，奉被告教育部令擔任「教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班」區隊長，級職為「少校教官」，支援被告替代役。茲原告以其依慣例可獲被告核頒獎狀及記小功，惟被告竟僅記小功乙次，未核頒獎狀為由，請求被告應補給付教育部長獎狀予原告，向臺灣臺北地方法院（以下簡稱臺北地院）提起民事訴訟，經臺北地院於101年8月22日以101年度訴字第3302號裁定，認原告主張之「教育部教育服務役專業訓練班及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班辦班輔導幹部獎勵原則」，係基於公法關係獎懲之爭議，將本件訴訟移送本院審理。

二、本件原告主張：

㈠原告於94年3月至4月間，擔任「教育服務役專業訓練班」少校區隊長，依慣例（司法院大法官會議釋字第419號解釋），可獲被告頒發獎狀及記小功。惟被告94年7月4日台軍字第0940091878號函（以下簡稱被告94年7月4日函），以「溯及既往」方式，違反民法第148條誠信原則，將原告列為「一般辦班幹部」（少校官階），僅記小功乙次，卻未核頒獎狀（按：同梯隊之中、上校仍依慣例頒發教育部長獎狀，係因表示對中、上校之尊崇）。依據「行政三聯制」，中校負責計畫、少校及上尉負責執行、上校執行官及副執行官負責考核；各司其職。原告不解為何中、上校依慣例發給教育部長獎狀，而少校卻未給予教育部長之獎狀。

㈡原告因系爭獎狀未核頒，須以少校身分退伍，致喪失軍人（即公務員）身分：

⒈司法院大法官會議釋字第629號解釋理由書「．．．按法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，迭經本院解釋有案。」，故立法者不得隨意制定具有溯及效力之法律，且行政機關亦不得隨意將法律溯及適用。況依民法第99條，完成役男受訓，且成效良好，依當初約定條件，就應發生效力。「信義為立業之本」，前任軍訓處長既無誠信，有何嚴面居朝堂之上。

⒉系爭「教育服務役專業訓練班及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班辦班輔導幹部獎勵原則」違憲，因前司法院大法官城仲模所著「法治國建制上之基本原則」指出不溯及既往原則為我國法制國之建制基本原則，並以司法院大法官會議釋字第574、580、605號解釋為例。

⒊原告93年支援內政部替代役、94年3至4月支援教育部替代役，被告卻於94年7月才頒布該獎勵原則，況「中央法規標準法」第3條也無「原則」之規定。如此，原告「資績分」總分少2分（一張獎狀1分），須於96年10月30日退伍，喪失續服軍職之工作權。

㈢系爭「教育服務役專業訓練班及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班辦班輔導幹部獎勵原則」無效：按行政程序法第158條規定，牴觸憲法以及無法律授權而剝奪人民權利之命令無效。被告以無效之命令，拒發原告支援教育部替代役之部長獎狀，該行政處分依行政程序法第111條無效。

㈣司法院大法官會議釋字第430號解釋「軍人為廣義之公務員，與國家間具有公法上之職務關係，現役軍官依有關規定聲請續服現役未受允准，並核定其退伍，如對之有所爭執，既係影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利，自得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟。」，故系爭獎狀未允核發，關係原告「資績分」之計算，亦關係原告軍人身分之存續。況信賴保護原則為我國法制國之建制基本原則，被告過河拆橋，有失君子風範與作為。另本案係契約行為，請求權時效為15年；並聲明求為判決被告應補給付教育部長獎狀予原告。

三、被告則以：

㈠系爭獎狀之核頒，核屬被告立於監督者之立場，審酌原告擔任教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班區隊長之工作表現所為之獎勵措施，核屬人事管理措施，並不影響原告擔任軍職之身分關係，尚不得對之提起行政訴訟，是原告提起本件行政訴訟，尚難認為合法，應予駁回：

⒈按「憲法第16條規定人民有訴願及訴訟之權，人民之權利或法律上利益遭受損害，不得僅因身分或職業關係，即限制其依法律所定程序提起訴願或訴訟。因公務員身分受有行政處分得否提起行政爭訟，應視其處分內容而定，迭經本院解釋在案。軍人為廣義之公務員，與國家間具有公法上之職務關係，現役軍官依有關規定聲請續服現役未受允准，並核定其退伍，如對之有所爭執，既係影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利，自得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟．．．」，固據司法院大法官會議釋字第430號解釋在案，惟何謂係「影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利」，則參照有關公務人員之規定，依司法院歷次相關解釋（司法院大法官會議釋字第187號、第201號、第243號、第266 號、第298 號、第312 號、第323 號、第338 號、第483 號、第539 號解釋），須足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始可依公務人員保障法所定復審、再復審程序請求救濟，並提起行政訴訟。至於未改變公務員身分之記大過、記過處分、考績評定、上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令、服務機關對公務人員為同官等、同職等（官階）、同陞遷序列及同領導職責程度之遷調或其他工作條件及管理必要之處分，並未改變公務人員身分之法律地位，對公務人員權利難謂有重大影響，則不許提起行政訴訟（最高行政法院95年度裁字第2027號裁定、93年度裁字第548 號裁定、92年度裁字第676 號裁定，其見解均資參照）。

⒉經查原告擔任教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班區隊長，認真負責，被告依94年7月4日頒發之「教育部教育服務役專業訓練班及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班辦班輔導幹部獎勵原則」，予以記功一次以茲獎勵，合先敘明。

⒊原告所請求核頒「部長獎狀」乙節，依該獎勵原則第3點第1項第1、2款規定，僅有中校階以上之軍官擔任執行官、副執行官、參謀官、中隊長等職務方有核頒部長獎狀之資格。惟原告任職時僅為少校身分，且其擔任職務為「區隊長」，僅為「一般辦班幹部」，依該獎勵原則第3點第1項第3款規定，縱原告考評優秀，亦僅得記功一次以玆獎勵，並無核頒部長獎狀之資格，被告以台軍字第0940068902號令核定記功一次作為獎勵，並無違誤。

⒋又無論係記功一次或核頒部長獎狀，均為人事管理措施，不影響原告軍人身分之存續，依前揭大法官解釋及實務見解，尚不得對之提起行政訴訟。是原告提起本件行政訴訟，尚難認為合法，應予駁回。

㈡退步言之，原告並無任何主觀公權利請求被告核頒獎狀，原告之訴顯不備起訴要件，應逕予駁回：

⒈按人民向行政機關請求為行政處分或特定行為之公法上請求權，該請求權基礎，應具有請求權結構之法規範始得為之。若人民就其請求事項，法令並無賦予人民申請權，則人民自不得提起行政訴訟，否則其起訴應認不備要件，最高行政法院100年度判字第2050號判決可供參照。經查原告就主張被告應核頒部長獎狀乙節，原告並無任何主觀公權利，亦無任何公法上之請求權，本即不符起訴要件，自應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回其訴。

⒉再者，就同一事件，原告曾於94年間提起兩次訴願（94年9月21日院臺訴字第0940090117號、95年3月6日院臺訴字第0000000000），均經訴願管轄機關作成號訴願不受理之決定。原告復於96年間就同一事件再次提起三次訴願（96年1月24日院臺訴字第0960080901號、96年1月29日院臺訴字第0960081023號、96年2月5日院臺訴字第0960081473號訴願）並經鈞院96年度訴字第1080號裁定駁回在案，是原告實對同一不具公法上請求權之主張，反覆多次提起行政爭訟，浪費司法資源，實有濫訴之嫌。

㈢被告「教育服務役專業訓練班及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班辦班輔導幹部獎勵原則」，係被告所發布之行政規則，無須法律授權即可為之：系爭獎勵原則係被告94年7月4日函所頒訂，其目的係為使教育服務役專業訓練及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班工作執行順遂，並鼓勵及獎勵參與訓練工作之教官而設，性質上屬行政程序法第159條第1款，規範機關內部人事管理之行政規則。又行政規則僅係規範機關內部之一般性規定，並非直接對外發生法規範效力，並不影響人民之權利義務關係，無須法律授權即可為之。

㈣晉升中校之程序：現行法下晉升中校之管道有二，可分為「資積分數晉升」與「推薦晉升」兩者，晉升員額部份，依軍訓教官晉任上階職務推薦作業要點第6點第1項規定，其中「推薦晉升」占當年度晉升總額百分之20，其餘百分之80為「資積分數晉升」之額度，茲將相關程序說明如下：

⒈資積分數晉升程序

①候選晉任名冊審查：依據被告定期候選晉任中、少校作業說明規定，由各單位（學校）完成所轄符合候晉中校資格人員名冊函報被告審查確定。②晉任資積分審查：經審查符合候晉校資格人員，由各單位（學校）完成候晉人員資積分初審後函送被告彙整，由被告編組資積分審查複審作業小組○區○○○段交互審查後，交由候晉人員校對確認資積分數。

③依資積分排序晉任：系爭96年第1梯次候晉之晉任資積分為61.42分，原告該梯次之資積分為60.22分，尚不足晉升標準。

⒉推薦晉升程序

①由各單位（學校）推薦人選由各單位（學校）依軍訓教官晉任上階職務推薦作業要點規定辦理推薦，中校階推薦人選資積分數須達總排序前二分之一。②由被告推薦績優人員陳核由被告彙整各單位（學校）推薦人員資料後，綜合考量後，推薦績優人員陳核。

㈤少校資格擔任教育服務役暨管理幹部役區隊長一職者，如表現優良，歷來最高僅記功乙次以茲獎勵：

⒈系爭獎勵原則第3點第1項第3款規定：「各類人員獎勵種類如下：一般辦班幹部，獎勵總類以記功一次為主。」，又所謂「一般辦班幹部」依獎勵原則第2點第1項第3款、第2項第2款規定，均係指少校階以下之幹部。而可獲頒部長獎狀者，依上開獎勵原則第3點第1項第1、2款規定，僅限中校階以上之幹部，又原告擔任教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班區隊長，認真負責，被告依上開獎勵原則，予以記功一次以茲獎勵。

⒉少校資格擔任教育服務役專業訓練暨管理幹部訓練班區隊長一職者，無論是30梯次專業訓練暨第15期管理幹部訓練班、31梯次專業訓練暨第16期管理幹部訓練班、及原告參加之32梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班，獎勵方式上，僅有一位記功兩次，其餘大多記功乙次，甚至有六位僅記嘉獎者，並未有少校資格擔任區隊長者獲頒部長獎狀之情形。是原告所稱「依慣例」少校資格者亦可獲頒部長獎狀，實屬無據。

㈥縱使原告獲頒部長獎狀（資積分加1分），則原告加分後之資積分為61.12（記功前之原始分數為60.22-0.1=60.12+獎狀分數1），或記功兩次（資積分加0.2分），則原告加分後之資積分為60.32（記功前之原始分數60.22-0.1=60.12+記功兩次0.2），均仍不足96年第梯1次晉任資積分61.42，是原告獲頒部長獎狀或是否記功兩次與否，均不影響其晉升權益；並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥為原告提起本件給付行政訴訟是否於法有據？本院之判斷如下：

㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」，行政訴訟法第8條定有明文。

㈡第以行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付；惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他訴訟類型，特別係以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許當事人逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性而須遵守之「訴願前置主義」；如此一來，原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，即堪確定。

㈢準此，欲提起一般給付訴訟，既以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，亦即，以公法之實體法規，業已規定人民得「直接」請求行政機關給付金錢或為一定行為之公法上給付請求權，始得提起公法給付之訴訟。是該公法給付之訴，以該公法上原因發生之財產給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，係不具行政裁量空間者為要件，此一要件如不具備，而其情形又不可以補正，則行政法院自得依法予以駁回其訴。

㈣本件原告以其前於94年間，奉被告教育部令擔任「教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班」區隊長，級職為「少校教官」，支援被告替代役，依慣例應獲被告核頒獎狀及記小功，惟被告竟僅記小功乙次，未核頒獎狀為由，請求被告應補給付教育部長獎狀予原告，兩造並主張如事實欄所載。經查：

⑴按公法上債權之發生有二種情形：其一為因特定事實符合法律規定之構成要件，致使債權當然發生，其間不須由行政機關透過行政處分之作成以形成，通常是事實簡單，法律構成要件結構單純者，諸如消費券、老人年金之發放等，但該等情形在公法上發生之情形甚少，此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式係依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起給付訴訟；其二，則是債權之發生必須由行政機關形成，而且通常是以行政處分之方式為之，蓋公法上法律關係之形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限，且在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，應由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實、適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性，是凡此種應經由行政處分所形成之公法上債權關係，權利人之請求及救濟方式均係先請求行政機關作成授益處分，而在遭行政機關拒絕後，經由訴願行政爭訟程序，再依行政訴訴法第5條規定之課予義務訴訟方式為之。

⑵本件原告對其前於94年間，在教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班擔任「區隊長」（被證2「教育部教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班輔導幹部名冊」參照），職稱為（編組：一中隊）「二區隊長」、級職為「少校教官」之事實固不否認，惟以被告所稱獎勵原則係伊支援完成後始頒訂，在支援當時不論係上校、中校、少校甚至上尉、中尉，均核發部長獎狀，並無區別，而獎勵原則係以溯及既往方式不發給少校階以下一般幹部，殊屬違憲，依行政程序法第158、111條規定，該無效之法規命令自不能拘束原告云云資為主張。

⑶然依94年7月4日頒訂之「教育部教育服務役專業訓練班及支援內政部公共行政役管理幹部訓練班辦班輔導幹部獎勵原則」（以下簡稱系爭獎勵原則；見被證1）顯示，其獎勵對象按辦班幹部編組區分，其中「專業訓練班」部分，「執行官、副執行官」係由上校階以上擔任，「參謀官、中隊長」係中校階擔任，少校階以下只能擔任「一般辦班幹部」（即「區隊長」），至「內政部公共行政役管理幹部訓練班」部分，「隊長、副隊長」係由中校階擔任，「一般辦班幹部」（即「區隊長」）係少校階以下；至各類人員獎勵種類及權責劃分，則係「執行官、副執行官」（上校階以上）及「參謀官、中隊長」（中校階）《按：以上2者屬「專業訓練班」部分》暨「隊長、副隊長」（中校階），獎勵種類皆以「部長獎狀」為主，「一般辦班幹部」部分，獎勵種類則係以記功一次為主《按：「內政部公共行政役管理幹部訓練班」部分，獎勵種類以大功一次為主》等情，業據被告提出系爭獎勵原則陳述甚明在卷。是被告以原告擔任「區隊長」（即「一般辦班幹部」）時之位階係「少校」，獎勵種類以記功一次為主，故予以記功原告一次，即非無憑。

⑷茲原告主張依公務人員升遷法規，在少校位階比資績分，誰的資績分高才可以升中校，依軍人服役條例，少校係20年退伍，中校則係24年退伍，因核發部長獎狀係加1分，記功則僅加0.1分，原告因未獲核給教育部長獎狀，致影響升遷晉升中校，遂於96年10月30日非自願退伍云云，固非全然泛稱無據。

⑸惟查原告前於94年間，在「教育部教育服務役第○梯次專業訓練暨第○期管理幹部訓練班擔任「二區隊長」（職稱）支援完畢，因不服被告不發給教育部長獎狀，以損及其身分權及工作權為由，分別於94年間提起兩次訴願，分遭訴願決定機關予以不受理（94年9月21日院臺訴字第0940090117號、95 年3月6日院臺訴字第0000000000）；嗣於96年間，復就同一事件再次提起訴願（96年1月24日院臺訴字第0960080901號、96年1月29日院臺訴字第0960081023號、96年2月5日院臺訴字第0960081473號訴願）及行政訴訟，亦經本院以96年度訴字第1080號裁定駁回原告之訴在案，有上開裁定列印在卷可佐。

⑹是以，關於被告依系爭獎勵原則，僅給予原告記小功一次而未核頒教育部長獎狀，究有無違誤一節，既經原告提起行政爭訟及行政訴訟爭執在案，難謂其未依法尋求救濟過。依前揭法理說明，關於系爭獎勵核給案，原告苟對獎勵種類（即究應核頒教育部長獎狀抑僅記功一次）為之爭執，應依法提起訴願、撤銷訴訟，請求撤銷或變更原為之「記功一次」處分（或核定）後，始得據以向有給付核頒教育部長獎狀義務之機關（即被告）請求給付，而不得逕行提起給付之訴，亦即本件教育部長獎狀之核發，乃須經被告行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，至為灼然。

⑺又原告雖稱其請求被告核發「部長獎狀」之法律依據為其退伍令（見行政補充狀附件2），然查退伍令僅顯示其退伍時間（96年10月30日）及退伍時之軍階（陸軍財務少校）等而已，尚與所謂公法上債權無涉，並非具有公法上原因發生之給付請求權之依據，自不能為何有利之證明。是本件依原告起訴意旨，尚無以導衍出其對於被告機關有何公法上核頒教育部長獎狀之請求權，即堪以確定。

⑻至若被告於94年間頒發部長獎狀予原告，原告是否即可進入中校晉升之安全名單內（按：被告係主張晉升中校須經遴選，必須在當期晉升名單中擇優，並非當然晉升，其程序見被告答辯一欄㈣所載）一節。經查原告雖主張其因未獲核給教育部長獎狀，致影響升遷晉升中校云云；然「是否晉升中校」本與應否核發「教育部長獎狀」，兩者原因不同，其要件及程序復各異，本不能謂有必然性之因果關係，且縱列入晉升名單中，亦非當然晉升中校，尚須擇優，業經被告陳述在卷，可見本件應否核發「教育部長獎狀」確與「是否晉升中校」係屬二事無疑，至於原告所提「95年第2次候晉中校人員資績計分試算表」1份，因僅係當時候晉中校程序中之資績計分試算表，非屬公法之實體法規，尚無法據此逕認原告對被告具有得「直接」請求其核頒教育部長獎狀之公法上給付請求權，自不得遽行提起本件給付訴訟。

⑼職是，原告逕向本院起訴請求被告給付核頒教育部長獎狀，徵諸前述應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟始能達其訴訟目的者，不得逕行提起給付訴訟之說明，本件既不該當於提起公法給付訴訟之要件，即核頒系爭教育部長獎狀之給付，非屬因公法上原因發生之其他非財產上之給付，原告尚無得「直接」行使之給付請求權，係不具行政裁量空間之情形，則其遽行提起給付訴訟，顯非法之所許，自應予以駁回。綜上所述，原告所提本件給付訴訟，因不備實體法上之請求權規範基礎，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭