臺北高等行政法院判決

105年3 月24日辯論終結

原告

侯虹蓮

訴訟代理人

黃慧萍 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

楚曉雯 律師

被告

交通部公路總局

代表人

趙興華（局長）住同上

訴訟代理人

林材忠

　包蓓琳

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104年7月27日交訴字第1041300496號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告交通部公路總局所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）據民眾檢舉資料，調查發現登記原告所有之1630-MS 號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國103 年12月25日在新北市三重區搭載乘客，並收取費用，遂以104 年2月5 日交公北監字第0000000 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，嗣被告以104 年3 月24日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告新臺幣（下同）5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）原告前於訴願程序請求到場陳述意見或言詞辯論，然訴願審議機關對此請求竟棄置不理，遽為不利原告之決定，其訴願審議程序實有瑕疵，於法不合。原告於訴願程序中曾依訴願法第63條第3 項、第65條規定，請求訴願機關予以到場陳述意見、言詞辯論。依前開訴願法規定意旨，訴願機關應准予原告到場陳述意見，或行言詞辯論。然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論，即遽行作成不利於原告之訴願決定，實與訴願法前開規定不合，其訴願決定程序自有瑕疵，於法不合。

（二）原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法：

１、被告雖於原處分「違反時間」、「違反地點」等欄，各自記載被告所認原告之違章行為，然於「違反事實」欄，則僅稱「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語。查被告所屬臺北區監理所雖於原處分作成前，曾以104 年2 月5 日以北監運字第1040015775號函通知原告，略以：「依據Uber會員檢舉」、原告於103 年12月25日搭載乘客等語。惟按行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書面行政處分更須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行政處分，應予撤銷。

２、原處分雖載列被告所稱原告之違章行為（「未經申請核准而經營汽車運輸」），然就原告究係如何從事被告所認違章行為，原處分則未置一語。原處分關於違反事實部分，雖載列被告所稱原告之違章行為，然就違反時間僅有記載日期，並無具體之時間，就違反地點則僅空泛記載「新北市三重區」，就此以觀，依原處分記載之違規事實，顯然未達可得特定被告所認定違規事實及判斷是否正確適用法律之程度，被告作成原處分顯違反行政程序法第96條第1項規定，於法已有不合。原處分不僅並未敘明原告所為「違章行為」為何，就其「時間」、「地點」亦均未明確記載，確有「事實記載不完備」之違法。再者，被告究係如何認定原告於前開時間、地點有被告所認違規行為，原處分亦未載明其理據為何。從而，原處分關於「事實」、「理由」之記載俱有欠缺，不符行政程序法第96條第1 項第2 款規定之法定程式，且亦有欠明確，而有違反同法第5條規定之違失。

３、至於臺北區監理所雖曾函知原告，本件係「依據Uber會員檢舉」而為舉發等語。然所述極其空泛，仍無從自該等記載理解被告據以裁罰之違章行為之具體事實、內容為何、所謂Uber會員之檢舉理由為何、被告是否及何以得採為裁罰原告之基礎等，益見原處分確有未盡說明理由義務之瑕疵，原處分確有違法，至為明確。

（三）原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：

１、行政機關應盡調查證據之職責，並依證據認定事實。按行政程序法第36條、第43條及最高行政法院39年判字第2 號判例意旨，準此，認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。依原處分書之「違反事實」欄所載，被告認原告違反汽車運輸業管理規則，無非僅憑原告「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語。惟依前揭行政程序法明文規定，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。

２、被告未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原告所為違規行為，即遽認原告有違規事實，其調查證據、認定事實均有違失。細譯原處分書內容後可知，原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。由此可知，被告自始即未依職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實。於諸多重要事實均未經查明之下，被告遽認原告有經營汽車運輸業等違規行為云云，此實與事實有間。被告未憑證據，即驟然認定原告涉及違規情節，原處分自有違法不當，當依法撤銷。

３、被告正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2 號判例之違法，應予撤銷。

（四）原處分錯誤適用公路法第2 條第1 項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，自非適法：１、按公路法第2 條第1 項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸為業」，始足當之。參諸本院96年度訴字第1850號、92年度訴字第2641號判決見解，被告應負擔舉證責任，提出證據證明行為人確係以「經營汽車運輸為業」，亦即確有「反覆實施同種類汽車運輸行為」之事實，否則即不得逕以公路法第2 條第1 項第14款、第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條等規定相繩。申言之，倘行為人僅單純從事少量、個別性、臨時性的汽車運輸服務，即與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」不符，自難據以為裁罰之基準。

２、原告並非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」。原告為「自然人」而非「事業體」，顯無從該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。再查，「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」（car pooling）需求的軟體平台。原告加入「Uber APP軟體」平台，可於「平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置」時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。申言之，原告僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，所收取之費用，並非由原告向乘客收取報酬，乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付，原告並無反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為。是依上開最高行政法院99年度判字第32號判決、本院96年度訴字第1850號判決意旨，原告絕非經營汽車運輸為業之事業，尚祈明鑒。

３、綜上，原告並無反覆性、繼續性利用所屬自小客車實施運輸行為，尤非「以經營汽車運輸為業」，自不該當公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸「業」之裁罰要件。原處分未詳為查證辨明上開事實，誤認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行為，其認事用法確有違誤，應予撤銷。

（五）原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未能說明理由及其法令依據，即驟然裁罰原告，顯非適法：１、原處分雖以原告利用所屬自用小客車違規載客、收取費用，並據此認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為，並據此對原告裁處罰鍰並吊扣牌照之裁罰。惟縱謂被告所認「載客、收費事實」存在，然本件被告所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2 項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。然而，前此情節不僅涉及被告所稱違規行為之具體事實為何，更與被告因該違規行為而依法所應裁罰之對象為何人，至為攸關。

２、尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就前開違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？系爭車輛之所有人與從事前開所謂違規行為之行為人如有不同時，其各該責任為何？亦均未究明，且未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。

３、惟查，被告就前開事項，不僅未載明於原處分之「事實欄」、「理由欄」，更未於理由欄說明其所以認定原告即為本件應予裁罰對象之理由、法令依據予以載明，致使本件原告是否即為被告所稱違規行為之實際行為人、所應裁處之對象為何人、原告就違規行為有無故意過失、原告依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務等節，均陷於未臻明確之狀態。凡此，俱足彰顯原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，其遽認原告即為本件所應裁罰之對象，不僅顯屬率斷，其認事用法亦有不當。原處分既有前此程序上、實質上之違法情形，自當依法撤銷，以符法制。

（六）關於被告對原告為裁處所憑檢舉資料，亦無從作為認定原告有經營汽車運輸業之證明：

１、依被告所憑作成原處分之檢舉資料，原告所屬小客車縱有於103 年12月25日搭載乘客之行為，然檢舉資料清楚顯示從事搭載之實際行為人並非原告，原告並無經營汽車運輸業之行為，被告未經調查，即逕對原告作為原處分，原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。

２、況原告所屬小客車縱有於103 年12月25日遭原告配偶使用於搭載乘客行為，然配偶間共用車輛本屬常見情形，亦非法令所禁止之行為，原告縱身為系爭車輛之所有人，既非實際從事被告所認經營載客收費之行為人，被告對車輛所有人之原告為裁罰，顯於法無據：

⑴縱原告有被告所稱以所屬自有小客車違規營業搭載乘客收取費用等情，基此。對照公路法第34條第2 項關於汽車運輸業之分類定義規定，被告顯係認定原告有未經申請核准經營計程車客運業之情事而為裁處。然所謂「經營計程車客運業」，依前揭規定，乃指以小客車出租載客為營業，而依該法定構成要件係處罰「營業行為」以觀，解釋上乃指以營利為目的，以出租小客車之方式，繼續性、經常性反覆經營載客收費之行為。換言之，除行為人主觀上必須有經常為營利行為以圖獲利之認識外，在客觀上亦須行為人即搭載者處於得與不特定人之搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之反覆交易狀態。況通常所謂「經營」主要之核心業務活動應係始於招攬，繼而提供服務或產品銷售，再發生交易結果之連動式商業活動。

⑵再參諸汽車運輸業管理規則第19條、第35條、第40條第2 項、第41條等有關汽車客運業之經營及核准之相關規定，立法上均係以大眾運輸需要或大眾運輸發展為行政目的可知，從立法目的上以論，公路法第77條第2 項所定「經營汽車運輸業」解釋上應係指以營利為目的，為不特定大眾提供客運運輸服務，而直接獲利取得對價之經常性營利活動而言。

⑶承上，原告單純為車輛所有人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，既無沿街招攬乘客之行為，亦未直接向搭乘者收取車資，顯然並未該當於公路法第77條第2 項規定所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。況原告所屬小客車縱有於103 年12月25日由原告配偶使用於搭載乘客行為，然配偶間共用車輛本屬常見情形，亦非法令所禁止之行為，斷不得僅憑原告配偶使用系爭車輛，即遽認原告同有違反行政法上之義務之行為。原告單純提供車輛供配偶使用之行為，或原告所屬自用小客車遭使用於載客之事實狀態，顯未該當於公路法第77條第2 項所定裁罰要件。

３、況查，原告配偶僅係透過Uber APP平台之資訊，使用系爭車輛提供同屬Uber APP會員之特定人共乘服務，單純提供Uber會員此等特定人分享使用系爭車輛之閒置座位資源，滿足特定人間共同之私人旅程，並非針對不特定人所提供之大眾運輸，亦非與不特定人之搭載大眾達成以出租小客車載客之交易合意，要非屬公路法所規範大眾汽車運輸之範疇，性質上乃屬法律所未禁之共乘服務之範疇，此有新北市政府環境保護局亦推動「桃北北基共乘網」，使民眾得於該網路平台上，尋找適當共乘對象，以使車輛使用發揮其最大效率，並適度減少不必要的車輛使用。由此可知自用小客車共乘之推廣，乃環境保護之趨勢使然，與公路法所規範之汽車運輸業係以針對不特定大眾提供運輸服務並以營利為主要目的，顯有差異。

（七）退萬步言之，縱認原告所屬自用小客車於103 年12月25日搭載乘客等情，屬未經申請核准經營計程車客運業之行為，然被告依據公路法第77條第2 項規定，對原告為連續處罰，於法無據，亦有重複處罰之違法，並有違反一行為不二罰之原則：

１、公路法第77條第2 項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，而非單一之一次或少量給予特定人之搭載行為，被告卻認定原告所屬自用小客車有多次違規行為，依據公路法第77條第2 項規定對原告予以多次處罰，就此，顯有違反一行為不二罰之原則。依公路法第34條第1 項第4 款、同法第77條第2 項之規定，公路法乃係以小客車出租載客為營業之行為，作為處罰之構成要件，而依該法定構成要件係處罰「營業行為」以觀，解釋上乃係處罰以營利為目的，以出租小客車之方式，繼續性、經常性反覆經營載客收費之行為，況所謂「經營」在概念上本存在持續反覆從事一定之商業活動，易言之，公路法第77條第2 項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，而非單一之一次或少量給予特定人之搭載行為。

２、查被告以原告所屬自用小客車搭載乘客等情，在法律評價上縱認屬未經申請核准經營計程車客運業之行為，然查，被告前於104 年2 月25日即以第00-0000000號處分（下稱第一次處分），針對原告所屬自用小客車違規營業載客收取費用之行為為裁罰，基此，依上開學者見解及公路法處罰要件之說明，此等行為法律上應僅得評價為一個經營行為之範圍，惟被告卻分別就原告所屬小客車於103 年12月28日及同年月25日之載客行為，認定原告有多次違規行為，依據公路法第77條第2 項規定對原告予以多次處罰，就此，顯有違反一事不二罰之原則。再者，公路法第77條第2 項規定並無對經營客運運輸之行為人為連續處罰之明文規定，遑論原告僅係身為車輛所有人，顯見立法者對於該規定所欲規範之違規事實持續或一直存在之行為，並無按次連續處罰之考量，惟被告卻依據公路法第77條第2 項規定，恣意對原告為連續處罰，不僅於法無據，亦有重複處罰之違法。

３、退千萬步言之，縱認被告得依據公路法第77條第2 項規定，對違規行為人之違規事實得分割看待而予以多次處罰，然參諸下列最高行政法院99年度判字第124 號判決、99年度判字第148 號判決及98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議所揭示意旨，被告依據公路法第77條第2 項規定，以原告所屬自用小客車分別於103 年12月28日及103 年12月25日之二次搭載乘客行為分別予以處罰，亦有重複處罰之違法。依前揭最高行政法院目前一致之見解，在有按次連續處罰之明文規定下，在前處分送達生效前，屬前處分已處罰之範圍，已不得再對前處分送達生效前所發生之任何違規行為，予以處罰，則在公路法第77條第2 項規定，並無明文規定得按次連續處罰之情形下，被告得否逕自割裂所謂「違規事實」而對原告分次處罰，已有疑問。縱認被告得切割違規行為人之違規事實，解釋上亦應依前開最高法院判解意旨，採相同判斷標準，作為區隔違規行為次數之標準。

４、承上，參諸上開最高行政法院針對郵政法第6 條第1 項、第40條第1 項規定「按次連續處罰」所作成決議及見解，縱認在違規事實持續之情形，該持續之違規事實會因行政機關介入而區隔為一次違規行為，即縱認被告處分有切斷原告於接獲處分書前之違規行為為單一性之效力，對於原告於104 年2 月26日接獲第一次處分前之任何時段所為搭載行為，包括103 年12月25日及103 年12月28日二次搭載乘客行為，僅能視為一個違規行為，予以一次處罰，不得再就原告於104 年2 月26日接獲第一次處分前之任何搭載行為，再為處罰。否則，即有重複處罰之違法。

（八）綜上，原處分及訴願決定認事用法均有違誤，原告實難以甘服，爰依法提起本件行政訴訟並聲明：１、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。２、確認被告民國104 年3月24日第00-0000000號有關吊扣車號0000-00 車輛牌照之處分違法。３、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯則以：

（一）按訴願法第63條及第65條規定，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，尚難謂訴願程序有瑕疵。查原告雖有申請陳述意見，惟依訴願法第63條第3 項規定，須訴願人請求陳述意見且有正當理由時，始應予到場陳述意見之機會，而非一經請求即應給予到場陳述意見之機會，是原告主張於法無據。是原告主張訴願審議程序實有瑕疵云云，顯屬無稽。

（二）原告行為業已構成公路法第2條第1項第14款所定之要件，被告爰依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處並無違誤之處：

１、按公路法第2 條第1 項第14款、第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，可知，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之。申言之，倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為即應為上開規範所規制。原告雖主張「乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付」云云。惟查，依據檢舉資料可證本案係乘客以信用卡支付車資365.19元之報酬，由此可證原告有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，被告依法裁處並無違誤。即倘運送旅客之雙方當事人就車資合意時，即已違反公路法第2 條第1 項第14款要件，不論該行為係屬原告第幾次行為，均應認定原告確係經營汽車運輸業而有違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，應依公路法第77條第2 項規定舉發。

２、原告雖自稱「加入『UberApp 軟體』平台，可於『平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置』時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。申言之，原告僅『偶然地』於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，所收取之費用，並非由原告向乘客收取報酬，乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付」。惟查本件係由乘客以信用卡方式支付車資計365.19元，爰原告主張「乘客車資係以Uber乘車點數扣點之方式支付」顯不足採。再者，由上述陳述更可證明原告有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯見原告有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，而非其所主張單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。

（三）原處分並無原告所稱關於事實、理由之記載俱有欠缺，不符合行政程序法第96條第2 款規定之法定程式，且易有欠明確，而有違反同法第5 條規定之違失，以及被告未能究明本件違規行為實際行為人、所應裁處對象究應為何人之違法。查原處分之表格式顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實( 含備註) 、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，原處分右上角備註欄記載「所屬自用小客車( 1630-MS)違規營業載客收取費用」，敘述詳實，是依前開判決意旨，原處分並無原告所訴因記載欠缺致違反行政程序法第5 條及第96條規定之情形。再者，臺北區監理所已於104 年2 月5 日以北監運字第1040015775號函（該函於104 年2 月10日完成送達），敘明認定原告違反之相關法規及事實內容，原告應得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載。原告亦未依該函說明二，對本案舉發情節有異議者，請於應到案期限內檢具相關證明文件向臺北區監理站說明。且原告於104 年5 月26日提出訴願理由書第6 頁已承認有違規營業收取費用之事實。故原處分依法裁處原告應屬合法，並無不明確及認定事實之錯誤。爰臺北區監理站依行政罰法第42條規定製開處分書，並通知原告，應無違誤。

（四）本案違規事實係原告所有系爭車輛違規搭載乘客並收取費用，屬未經申請核准而經營計程車客運業者，故依公路法77條第2 項之規定裁處，並無違誤；至於公路法第77條第3 項規定之處分對象係計程車客運服務業，非汽車運輸業，與本案有異。原處分亦符合交通部94年5 月27日交路(一) 字第09400054871 號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表之規定，並無違誤。爰以此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造聲明陳述同上，即兩造對「原告所有系爭車輛，於103年12月25日在新北市三重區搭載乘客，並收取費用等事實」並未爭執，因此本件首要爭點乃原處分之裁罰是否違法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、按「本法用詞定義如左：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2 項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。」、「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……

三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」「（第2 項）未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」、「（第5 項）汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」公路法第2 條第14款、第34條、第37條、第77條第2 項、第79條第5 項定有明文。

２、次按汽車運輸業管理規則（下簡稱管理規則）第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138 條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」又法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480 號、第606號及第651 號解釋理由書）。又司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（即公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾載母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524 號解釋意旨，本院自予尊重。因此，未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138 條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。

３、行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5 條及第96條第1 項定有明文。而行政行為唯有在其要件與內容的描述上，能使人民認知其所處的法律地位與狀態以及因此知悉應如何行為，如此才能符合明確性要求。上開行政行為所揭示明確性原則乃由憲法上法治國原則所導出的內容，為依法行政原則之主要依據，亦由憲法位階所形成的原則。

⑴雖然行政程序法第5 條僅規定行政行為為適用對象，然基於憲法法治國之要求與依法行政之適用，明確性要求並不僅限於行政行為，如行政命令及行政處分等，同時亦應包含於法律與法規命令規定之內容亦必須明確，特別涉及人民權利義務事項，更應有明確具體之內容與範圍（參照學者陳慈陽，行政法總論二版，2005年10月，第140 頁）。

⑵學者吳庚認為所謂「內容應明確」解釋上不限於狹義的內容，實兼指行政行為之各項重要之點均應明確，故行政處分書之內容雖非不明確，但受處分之相對人不明確者，例如記載某某等5 人，便違反行政程序法第5 條之規定（參照吳庚，行政法之理論與實用增訂十版，2009年8 月，第71頁、72頁）。

⑶行政處分是以書面作成，書面的記載的內容亦應充分明確，行政處分若是必須附記理由，其所記載的理由部分也必須明確。明確性要求與行政處分的內容有相當緊密的關係，因此乃是行政處分實質合法性的要件。既然明確性原則要求行政處分作成的內容要足夠明確，因此可以從行政處分作成的個別要素檢視：①行政處分是一個高權措施，行政機關應明確表明其所作成的是一個高權措施，亦即要表明作成的是一個單方具拘束效果的規範，而非僅是一個單純通知；②明確性原則要求經由行政處分的作出，可以充分明確地直接辨識作成行政處分的行政機關為何；③明確性原則要求行政處分的相對人必須足資辨識，在有複數相對人時，例如作成一般處分時，依其一般性特徵可得確定的複數相對人範圍亦應加以確定；④行政處分的規範內容應該要明確。首先要求的是行政機關要明確表達其所具備的意圖，基此，行政處分所作成之目的、意義以及內容要清楚可辨。另一個可判斷行政處分內容不符明確性原則要求的特徵在於，行政機關作成處分時，理應當透過行政處分將立法者使用的不確定抽象概念在個案中具體明確化，若捨此未為，甚至於只是重複法律規定的抽象條文時，即應認為該行政處分違反了明確性原則之要求（學者程明修，行政處分之明確性，法學講座第9期，2002年9月）。

⑷綜上，行政處分之相對人若非違規行為人，而該行政處分之理由並未載明受處分之相對人為『共同實施』違規行為之人，亦無由從理由中辨識或可以確認違規行為人與受處分相對人為『共同實施』違規行為時，自不能認受處分人可以理解、可能預見為行政處分之共同違規行為人，法院亦無由就受處分人與違規行為人間是否有『共同實施』違規行為（構成要件部分）加以審查，自不符合行政處分之明確性原則而違法。

４、交通部94年5月27日交路（一）00000000000號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「……三、自用小客車、自用小貨車部分。第1 次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月。第2次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照3 個月。……」。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷、原處分卷及訴願卷可查，自足認為真實。

１、依據Uber會員檢舉原告所有車號0000-00 自用小客車（車籍資料詳訴願卷第125頁），於103年12月25日13時50分，在新北市三重區中興街口處搭載乘客，並收取費用365 元，有搭乘資料及採證照片可稽（原處分卷第115 頁）。嗣被告於準備程序時再提出附件一（本院卷第94頁至97頁）載明「您本趟搭乘信宏所駕駛的車輛」。

２、被告所屬臺北區監理所於104 年2 月5 日以北監運字第1040015775號函請原告就其所屬車輛違反汽車運輸業管理規則第138 條規定乙事，自違規填單日起15日內到案處所接受裁處，並檢具相關證明文件向應到案處所申復，並檢送10 4年2 月5 日交公北監字第0000000 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，其中記載「違規事實：所屬自用小客車( 1630-MS)違規營業載客收費」（原處分卷第116 、117 頁）。惟原告迄未到被告處所說明。

３、104 年3 月24日，被告以第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月，其中事實欄記載「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，備註「所屬自用小客車( 1630-MS)違規營業載客收取費用」，違反時間「103 年12月25日」，違反地點「新北市三重區」，理由「上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138 條之規定，依同規則第138 條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文。」受處分人則為原告（下稱原處分，本院卷第37頁）。

４、被告於105 年1 月6 日本院為準備程序詢問：「本件實際行為人（駕駛）與車主是否同一人？被告認定違規行為人是何人？」被告訴訟代理人始陳稱：「依據檢舉資料，實際駕駛是信宏，原告是車主，違規行為人是駕駛，原告將車子交給信宏駕駛，且被告請原告到場說明，原告並未到場說明，故被告認定原告與信宏是共同行為人。」「被告已經有說明是共同行為人，這也是被告當時舉發理由。」「原處分書、答辯狀雖未記載，但這是被告處分理由。」「處分書確實沒有共同行為人之記載。」（本院卷第68、69頁）。因此被告已經確認本件違規行為人為駕駛（即「信宏」），而非原告。

５、原告所有自用小客車前於103 年12月28日臺北市大同區違規營業載客收取費用，經被告以104 年2 月25日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月（本院卷第89頁），依原告提出之上開處分中被告下屬單位間即交通部公路總區臺北市區監理所函（本院卷第91頁背面第92頁），至多僅說明台灣宇博數位服務股份有限公司與系爭車輛車主即原告，有行政罰法第14條第1 項之共同實施違反行政法上義務之行為。

（三）綜上可知，本件被告原處分並未載明原告係與實際違規行為人『信宏』及或與台灣宇博數位服務股份有限公司為共同違規行為人，因此被告主張本件原告為違規行為人云云，參照上開本院見解，顯然與明確性原則相背而違法。

五、再按行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由之爭議，實務採「有條件肯定說」（例如最高行政法院94年度判字第481 號、95年度判字第2159號、96年度判字第354 號、100 年度判字第122 號、第383 號、第1811號、第1886號、101 年度判字第414 號、102 年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100 年度裁字第2010號、101 年度裁字第1753號裁定），亦認為行政法院縱基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，而允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由，惟至少應符合以下要件：⑴未改變行政處分之本質與結果（同一性）。⑵須屬於裁判基準時已存在之理由。⑶無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）。⑷須由行政機關自行追補理由。

（一）經查：⑴本件如上述本院認定事實記載，被告原處分認定原告個人為違規行為人，嗣於本院於準備程序追問時，原告先提出內部簽呈認為原告與訴外人台灣宇博數位服務股份有限公司，為行政罰法第14條第1 項之共同實施違反行政法上義務之行為人；次再說明，本件實際駕駛是信宏為違規行為人，原告是車主，原告將車子交給信宏駕駛，且被告請原告到場說明，原告並未到場，故被告認定原告為本件違規行為人，嗣於本院命被告提出原始檢舉證據時，被告始改稱本件原告與違規行為人信宏間是共同行為人等語。⑵又被告原處分及訴願程序以迄本院起訴答辯狀時，始終均以原告為違規行為人，並無片字隻語或於原處分甚或其他內部資料等，其他任何跡絲馬跡足認原告與本件違規行為人即訴外人『信宏』共同為違規行為人，或原告與訴外人信宏間有意思聯絡或行為分擔為共同行為人。⑶迄本院於準備程序依被告提出之檢舉資料提出詢問時，被告始臨訟主張原告與本件違規行為人『信宏』，為共同違規行為人加以裁處。

（二）參照前揭追補理由之說明，本件被告主張原告為系爭車輛之所有權人（車主），因未於被告為原處分前說明，經遭認定為本件違規行為人，故被告於本件審理時，主張本件原告與實際違規行為人『信宏』屬共同違規行為人，並以原處分加以裁處云云，實已改變原處分之本質與結果（即改認定『信宏』為實際違規行為人，本質變更；且以原告為違規行為人，亦改為『信宏』與原告間為共同行為人《有意思聯絡及行為分擔》，而應受裁罰結果亦因而變動，因此同一性業已改變）；且上開變動對當事人即原告之攻擊防禦（程序保障權利）顯有重大影響，因此縱採用前揭「有條件肯定說」見解，本件原處分亦不符合於行政訴訟中追加、變更或補充理由之要件；自應先予敘明。

六、再查，本件原處分以原告為違規行為人，但於本院審理時改認定原告僅為系爭車輛之所有權人，而『信宏』始為實際違規行為人，而原告與『信宏』間為共同違規行為人，參照上開規定，已經不符合理由追補之要件，不能准許。從而本件被告以原告為實際違規行為人並予裁罰之原處分，核自因原告並非原處分所指之違規行為人，而顯無理由，應予撤銷。又本件原處分應予撤銷，至原處分是否違反明確性原則，是否為營業行為，自無庸再予討論。末查，本院於準備程序期間，多次要求原告親自到庭說明本件事實經過，然原告均以各種理由拒不到庭，僅以訴訟代理人說明無法到庭，原告（或訴訟代理人）此舉雖或屬不當訴訟技巧之展現，然基於本院對撤銷訴訟有依職權調查證據之法規範，仍應再予指明。

七、綜上所述，本件原處分就事實（即認定原告為違規行為人部分），並不能再加追補理由，從而原處分認定原告為單獨（或與台灣宇博數位服務股份有限公司）即違規行為人之認定，即有違法，原處分基於上開違法事實認定而予裁罰，即失所據，核亦違法，訴願決定未詳查，認原處分未違法，亦有違誤，均應予撤銷。又本件原告起訴主張之前揭理由，雖未論及原處分上開不法，且原告一再漠視本院通知到庭說明事實而不到庭說明，雖有不當，然本院依職權調查並認定前開違法事實結果及判決結論，與原告起訴請求之結論並無二致，仍應認有理由。本件原處分吊扣牌照部分已執行畢，又因原處分裁罰及吊扣牌照均違法，爰判決如主文所示。至兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭