臺北高等行政法院判決

107年11月14日辯論終結

原告

吳靜儀

訴訟代理人

林德盛 律師

被告

行政院農業委員會

被告

林務局花蓮林區管理處

代表人

楊瑞芬（處長）

訴訟代理人

王元均

訴訟代理人

蔡文明

訴訟代理人

黃健弘 律師

輔助參加人

行政院農業委員會林務局

代表人

林華慶（局長）

訴訟代理人

陳麗玉

上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年4月13日農訴字第1040729570號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）被告機關代表人於起訴時為吳坤銘，訴訟繫屬中變更為楊瑞芬，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。

（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國105年5月27日起訴時，原聲明：「壹、先位聲明甲：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就97年12月26日花政字第0978210940號函核准原告造林面積34.28公頃部分，應作成99年度、100年度、101年度檢測合格之行政處分。⒊被告應給付原告新台幣（下同）411萬3,600元，及其中137萬1,200元自99年11月26日起；其中137萬1,200元自民國100年6月16日起；其中137萬1,200元自101年6月16日起；均至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。貳、先位聲明乙：⒈被告應給付原告411萬3,600元，及其中137萬1,200元自99年11月26日起；其中137萬1,200元自100年6月16日起；其中137萬1,200元自101年6月16日起；均至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。參、備位聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告就97年12月26日花政字第0978210940號函核准原告造林面積34.28公頃部分，自104年度至106年度經檢測合格，被告應給付原告每年每公頃4萬元造林獎勵金；自107年度起之14年經檢測合格，被告應給付原告每年每公頃1萬元造林獎勵金。」（見本院卷第9至11頁）。嗣於105年9月8日準備2狀、105年11月3日準備3狀、分別變更訴之聲明如本院卷第179至181頁、第231至233頁所示。嗣於106年5月24日言詞辯論期日，將訴之聲明變更為：「一、先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就97年12月26日花政字第0978210940號函核准原告造林面積34.28公頃部分，應作成准予發給99年度、100年度、101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之行政處分。二、備位聲明：被告應將系爭造林地獎勵年度延長3年。」（見本院卷第323至324頁）。復經再行準備程序，以107年9月11日陳報狀將備位訴之聲明變更為：「確認被告97年12月26日花政字第0978210940號函核准原告造林面積36.9817公頃部分及104年5月7日花作字第1048230425號函將上開核准原告造林面積修正為34.28公頃之獎勵造林，99年度、100年度、101年度不計入可申請造林獎勵金之20年度中。」（見本院卷第525頁）；復於107年9月25日陳報狀變更訴之聲明為：「先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就97年12月26日花政字第0978210940號函及104年5月7日花作字第1048230425號將上開核准原告造林面積修正為34.28公頃部分，應作成准予發給99年度、100年度、101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之行政處分。⒊被告應給付原告411萬3,600元，及其中137萬1,200元自99年11月26日起；其中137萬1,200元自100年6月16日起；其中137萬1,200元自101年6月16日起；均至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。備位聲明：確認被告97年12月26日花政字第0978210940號函核准原告造林面積36.9817公頃部分及104年5月7日花作字第1048230425號函將上開核准原告造林面積修正為34.28公頃之獎勵造林，其中99年度度、100年度、101年度不計入可申請造林獎勵金之20年度；即102年度至106年度為獎勵輔導造林第2年至第6年，107年度至120年度為獎勵輔導造林第7年至第20年之申請造林獎勵金之造林年度法律關係存在。」（見本院卷第548、549頁）。被告雖表示不同意原告107年9月11日、同年9月25日陳報狀所為訴之追加、變更，惟核原告所為前述訴之追加、變更，其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結及被告之防禦，揆諸上揭規定，自應予准許，先予敘明。

二、事實概要：原告於97年10月27日以所承租之被告所轄玉里事業區第19林班地（下稱第19林班地），申請參加獎勵輔導造林，經被告以97年12月26日花政字第0978210940號函（下稱97年12月26日核准造林函）核准造林面積105公頃在案【核准105公頃】。嗣被告派員辦理檢測結果，發現實際可供新植造林面積僅40.07公頃，乃以99年8月26日花玉政字第0998612036號函（下稱99年8月26日函）及99年10月28日花政字第0998163774號函（下稱99年10月28日函），核發原告97年度40.07公頃之新植造林獎勵金476萬1,498元【僅核發40.07公頃之造林獎勵金】。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）以100年6月3日農訴字第0990184287號訴願決定（下稱100年6月3日訴願決定）將原處分撤銷，由被告於2個月內查明事實另為適法之處理。嗣被告依行政程序法第117條規定，以101年2月15日花作字第1018101074號函（下稱101年2月15日撤銷處分）撤銷被告97年12月26日核准造林函中，原核准之造林面積64.93公頃，重新核准造林面積為40.07公頃【申請105公頃，核准40.07公頃，駁回其餘64.93公頃】。原告不服，提起訴願，經農委會以101年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定（下稱101年8月1日訴願決定）撤銷被告101年2月15日撤銷處分中，有關天然林林地36.9817公頃（下稱系爭林地）部分，由被告另為適法處分，其餘27.9483公頃部分之訴願駁回（其中19.3917號遭被告撤銷部分，經原告提起行政訴訟，經本院101年度訴字第1539號判決、最高行政法院102年度裁字第1927號裁定駁回確定）【申請105公頃，核准40.07公頃，駁回27.9483公頃，其餘36.9817公頃發回另為處理】。被告復以系爭林地天然林林相相鬱閉良好，再為造林，將嚴重影響於其林下栽植之幼苗生長，強行於林下栽植幼苗，難以使幼苗長大成林而終致死亡，乃再以101年10月3日花作字第1018230615號函（下稱101年10月3日撤銷處分）撤銷被告97年核准造林函中有關系爭林地36.9817公頃之部分。原告再度提起訴願，復經農委會以102年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定（下稱102年3月5日訴願決定）撤銷被告101年10月3日撤銷處分，回復系爭林地核定98年獎勵輔導造林計畫36.9817公頃部分之資格有效。經被告測定實際造林面積後，以104年5月7日花作字第1048230425號函（下稱104年5月7日更正面積函）更正確認前開獎勵造林面積36.9817為34.28公頃（下稱系爭林地），並分別核發經檢測合格之98年、102年及103年之造林獎勵金。惟原告就系爭林地造林面積（即34.28公頃），於104年7月21日提出申請書，向被告申請核發99年至101年3年度之造林獎勵金合計411萬3,600元，並依年息百分之5之法定利率加計利息，經被告以104年7月24日花作字第1048104565號函（下稱原處分）略以：99年至101年訴願期間，因被告就系爭林地造林面積部分與原告間無公法關係，且未執行造林成果檢測，102年度檢測成果亦無法證明99年至101年度造林成果符合獎勵輔導造林辦法相關規定等語，否准其申請。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）本院101年度訴字第1539號判決審理之範圍僅有「19.3917公頃及重複申請造林7.1693公頃，共計26.561公頃部分」；況且該案之訴願決定係將被告原「關於天然林林相36.9817公頃部分」之行政處分撤銷，並命被告另為適法之處分，原告顯不可能對該部分提起行政訴訟。被告稱本案部分業經本院101年度訴字第1539號判決確定，原告復提起同一訴訟云云，顯與事實不符。

（二）有關原處分稱無公法關係乙節：

⒈按撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，使當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。又行政程序法第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」因行政處分成立時即具瑕疵，行政處分之撤銷，原則上溯及失效，使該行政處分自始失其效力。又按先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實一部分時，如先前之行政處分經撤銷後，作成後行政處分所憑之事由，已失所附麗，後行政處分即因而溯及自始違法（法務部99年7月2日法律字第0999025062號、同年1月8日法律字第0980036785號函、最高行政法院99年度裁字第2032號及101年度裁字第1558號裁定意旨參照）。且依訴願法第95條、第96條規定，訴願決定確定後，就其事件有拘束各關係機關之效力；故行政處分既經訴願予以撤銷，則原行政處分溯及既往失其效力，且回復其未處分以前之狀態，乃當然之解釋。

⒉被告101年10月3日撤銷處分，有關撤銷系爭林地獎勵造林資格部分，業經農委會102年3月5日訴願決定撤銷在案，而回復系爭林地核定98年獎勵輔導造林計劃資格，復由被告作成104年更正面積函，更正獎勵面積為34.28公頃。依前揭說明，可確認被告101年10月3日撤銷處分，應溯及既往失其效力，而回復其未為撤銷前之狀態，則當視為被告97年12月26日核准造林函之處分，自始有效存在。

⒊況本件訴願決定亦稱略以，原告與被告就系爭造林地部分，於99年至101年仍存在獎勵造林之公法關係等語；從而被告於原處分謂：「99年至101年訴願期間因本處與案地無公法關係」云云，顯無依據，自無可採。

（三）有關原處分稱系爭造林地於99至101年度未執行造林成果檢測，102年度檢測成果亦無法證明99年至101年度系爭林地成果符合獎勵輔導造林辦法相關規定乙節：

⒈按行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響（改制前行政法院63年判字第558號行政判例參照）。農委會100年6月3日訴願決定書載明：「原處分機關於實地檢測後縱認系爭林地上可供新植造林面積僅40.07公頃，部分面積應予扣除，惟原處分機關迄未撤銷訴願人以105公頃面積參加獎勵輔導造林之核准處分，則對於後續撫育造林之面積，原處分機關逕以可歸責於己之事由僅核發40.07公頃之造林獎勵金，是否妥適？亦不無疑義。」等語，可知至100年6月3日止，被告並未撤銷系爭林地參加獎勵輔導造林之核准處分。又被告以101年2月15日函，撤銷其前揭97年12月26日函所核准之部分造林面積64.93公頃，並核准造林面積為40.07公頃；原告不服提起訴願，經農委會於101年8月1日訴願決定：「本會林務局花蓮林區管理處101年2月15日花作字第1018101074號函關於天然林林相36.9817公頃部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分；其餘27.9483公頃部分之訴願駁回。」是系爭林地至101年8月1日又回復參加獎勵輔導造林核准處分之狀態，被告此時亦無於101年不依造林辦法第10條第2項規定，對系爭林地實施檢測之正當理由。況被告亦自承：「本件獎勵造林計畫年度起算時間點為每年6月1日至隔年5月31日」、「最終經行政院農業委員會102年3月5日訴願書決定『原處分撤銷』確定，回復系爭林地核定98年獎勵輔導林計畫36.9817公頃資格有效」等情不諱。則至102年3月6日起，本件獎勵造林尚在101年度內，被告更無理由不依獎勵輔導造林辦法第10條第2項規定，對系爭林地實施101年檢測。

⒉依最高行政法院92年度判字第1737號行政裁判見解，行政機關之行政怠惰，不可將因此衍生之不利益歸由人民負擔。原告於99年至101年間，逐年向被告陳報造林撫育之開工及完工面積均為105公頃；即原告歷年向被告陳報造林撫育之面積，均包括系爭林地造林面積34.28公頃部分，足證原告縱在訴願期間，對於系爭林地均有加以造林撫育，並向被告陳報造林撫育之開工及完工之事實。依獎勵輔導造林辦法第10條第2項規定，被告即有義務「排定日期，赴實地核對地籍圖，檢查造林情形，並實測造林面積，將實際檢測結果拍照存證，登記於造林檢查紀錄卡」；其未依上開規定辦理，自屬行政怠惰，揆諸前揭判決意旨，自不得將此項不利益歸由原告負擔。

⒊原告之99年度開完工報告表所填報之面積為105公頃，且均經被告玉里工作站主任核章。另原告之100、101年開完工報告表，僅為部分並非全部，乃因被告堅持要原告補填報40.07公頃開完工報告表，否則不發給該40.07公頃部分之造林獎勵金，原告無奈只能照其要求填報，但事實上原告原提開完工報告表為填報105公頃。被告訴願補充答辯書就此僅謂：100年及101年開完工報告撫育面積均為40.07公頃云云，卻不敢提出全部開完工報告表，可證原告前揭所述，均屬事實。況依農委會林務局101年5月14日林造字第1011741220號函（下稱101年5月14日函釋）：「有關獎勵造林之撫育檢測方式，貴處應於每年度開始時即排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並請獎勵造林人配合辦理。倘造林地已成林，獎勵造林人雖未實施撫育作業，貴處仍應排定日期辦理檢測，造林人雖未向貴處申領造林獎勵金，只要經現勘檢測其樹種、株數、生長狀況、成活率符合規定之標準，且無違約使用土地情形，則可依規核發造林獎勵金」等語，可知獎勵輔導造林關於第2年以後之撫育檢測，應由被告主動於每年度開始時即排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並請獎勵造林人即原告配合辦理，無須由原告申請檢測或申領獎勵金，並無被告所稱該函文僅適用於「林地已成林」之情形。且獎勵輔導造林辦法第10條第2項亦僅規定，新植完成3個月後應向受理機關提出報告，並未規定其他年度亦應提出報告。綜上說明，不論原告開完工報告表究係填報若干面積，並不影響被告應主動執行系爭林地造林成果檢測之職責，故堪認被告確實有行政怠惰之違誤。

⒋再依獎勵輔導造林辦法第11條規定，如被告有就系爭林地按年檢測，縱檢測不符合該辦法第9條第1項規定，原告仍可改善以符合規定而領取獎勵金。類此狀況，亦有原告經被告核准之93年度全民造林計畫100公頃，106年度（造林第14年）初驗不合格，經補植幼苗後，由被告發給造林獎勵金；及原告經被告核准之98年度獎勵造林計畫，造林面積34.28公頃，造林第9年經檢測不合格，經補植幼苗後，由被告發給造林獎勵金。被告既無證據證明於99年至101年間，原告就系爭林地造林面積34.28公頃部分，有獎勵輔導造林辦法第10條第2項後段規定之情形，即不能依102年、103年間成林狀況，作為拒絕核發系爭林地該段期間造林獎勵金之論據。又獎勵輔導造林辦法第9條第1項規定並無有關於造林木樹高、胸徑之規定，因此是否發給造林獎勵金，與樹徑或樹高並無關係。另系爭造林地於98年經核定之獎勵輔導造林面積為36.9817公頃，其中有部分地形為懸崖、河谷無法造林，故無樹木存在，而102、103年度之檢測所選取之樣區均有落在懸崖、河谷上，該樣區之成活率均為零，導致成活率不符規定之情形，經原告爭執後，被告乃以104年5月7日函更正前開獎勵造林面積36.9817為34.28公頃，此後之檢測即無成活率不足之情形。從而，被告持102年、103年度之檢測資料，拒絕給付99、100、101年度之造林獎勵金，亦無理由。更何況，林木成長有連續性而非一日可及，系爭林地之新植，符合獎勵輔導造林辦法第10條第2項之規定，並由被告發給造林新植獎勵金，嗣於102年、103年之檢測亦符合該辦法第9條規定，並均由被告發給造林獎勵金。按林木成長之規則，自可推定系爭造林地於99年至101年度間亦符合獎勵輔導造林辦法第9條之規定，始符信賴保護原則。

（四）關於被告稱系爭造林地依現地林木生長情形觀之，多為小苗，且少有6年生以上林木，顯與長期撫育造林之經驗法則有違云云部分：

⒈有關系爭林地之新植，被告係於98年6月25日完成新植檢驗，有被告之新植檢驗報告可憑（原證10）；而迄至系爭造林地102年度檢測時僅4年時間，自不可能有6年生造林木。又原告至系爭林地隨機拍照（原證11、24），現地隨處均可見有高達3、4公尺之多年生造林木，益證原告於99年至101年度期間，確實於系爭造林地履行造林撫育工作。

⒉另被告對於系爭林地102年度之檢測，一開始有採取22個樣區，其中有7個樣區落於除地範圍內，經原告異議後，排除此除地後即檢測通過，有被告103年1月20日花作字第1028109921號函（下稱103年1月20日函）、103年度檢驗報告可憑（原證12）。且被告已自行以103年1月20日函撤銷102年12月18日函，然於訴願答辯書竟又提出被告之102年12月18日函為證。而事實上系爭林地102年度檢測曾經多次複測，係因被告圖資不符（被告之玉里工作站與被告所使用之圖不相符），及所採取樣區竟有近3分之1樣區落於除地範圍內，導致影響檢測結果，此有被告103年7月7日、7月22日函及5月7日函並所附協調會紀錄（原證13、14）可憑，顯均屬可歸責於被告之事由。從而，訴願決定以原告102年度之檢測經改善後複測始通過，實難認原告99年至101年度期間於系爭林地有確實履行造林撫育工作云云，顯無可取。

（五）被告以100年8月2日函撤銷系爭林地核准造林之處分，並否准造林獎勵之發給，其理由略以，保有完整之天然林林相36.9817公頃，其林相鬱閉良好（林木鬱閉度達70％以上），若強行於林下栽植幼苗，恐因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難以成林終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，為無需造林區域等語。嗣原告提起訴願，又以100年11月11日函撤銷前開100年8月2日撤銷處分，然理由並無不同。被告嗣又以101年2月15日函撤銷100年8月2日撤銷處分及100年11月11日函；並以101年2月15日函撤銷97年12月26日函核准之造林面積105公頃，並核准造林面積為40.07公頃，其理由亦與100年8月2日撤銷處分之理由並無不同。原告提出訴願獲撤銷並命被告另為適法之處分；被告再以101年10月3日函撤銷97年12月26日函天然林林相36.9817公頃部分之核准造林面積，其理由亦與100年8月2日撤銷處分之理由如出一轍，故再次遭訴願決定撤銷。由以上被告處理系爭造林地詳情，顯見被告一直以同一理由撤銷系爭造林地之造林核准，拒絕對系爭造林地實施檢測。足堪認定被告於處理系爭造林地，有違反訴願法第95條、第96條規定之不法行為，而有故意或過失侵害原告領取本件造林獎勵金權利之行為，致原告受有損害甚明，自符國家賠償之要件。

（六）原告經被告核准辦理98年度獎勵輔導造林計畫，總面積105公頃，其中系爭林地造林面積34.28公頃部分，99、100、101年度原告均依規定撫育，故依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務之訴，請求被告作成檢測合格之行政處分如先位聲明第2項所示；並依行政訴訟法第7條、第8條第1項、國家賠償法第2條規定，請求被告依造林辦法第8條，給付系爭3年度之獎勵金411萬3,600元（4萬元×34.28×3＝411萬3,600元），及各年度如有按期檢測應發給獎勵金之日起至清償日止，按法定利率年息百分之5計算之利息。而行政訴訟法既未規定依該法第7條規定合併請求損害賠償時，應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序，乃請求判決如先位聲明第3項所示，該項聲明兩訴間，屬客觀選擇合併之訴。又原告與被告曾在104年6月3日達成共識，將未有檢測資料之3年度向後順延執行檢測，以保障原告可領取足額獎勵金之權利，有該日協調書面紀錄可憑，惟此共識遭林務局否決。然被告拒不發給99年度、100年度、101年度造林獎勵金，卻又將此3年度計入第2年至第6年之獎勵造林年度，原告爭執此獎勵造林年度法律關係，得因對於被告之確認判決而加以確認，原告顯有受確認判決之法律上利益，為此確認系爭造林地申請造林獎勵金之造林年度之法律關係，遂依獎勵輔導造林辦法第8條第1項、第9條第1項，以備位聲明請求確認系爭造林地申請造林獎勵金之造林年度之法律關係，將未有檢測資料之3年度向後順延執行檢測。亦即將102年度之檢測視為第2年之檢測（已領取獎勵金每公頃4萬元）、103年度之檢測視為第3年之檢測（已領取獎勵金每公頃4萬元）、104年度之檢測視為第4年之檢測（僅領取獎勵金每公頃1萬元）、105年度之檢測視為第5年之檢測、106年度之檢測視為第6年之檢測，以後年度順延，應無違反造林辦法第8條第1項第2款發給獎勵金金額規定之精神。

（七）關於農委會林務局107年2月21日林造字第1071652582號函（下稱107年2月21日函）稱：於新苗新植後前6年獎勵造林人須於刈草除蔓工作完成後提出完工報告以申請檢測等語。而原告就系爭造林地，於新苗新植後前6年之99、100、101獎勵造林年度，均有於刈草除蔓工作完成後向被告提出完工報告申請檢測，故該函見解不影響原告先位聲明之請求。另獎勵輔導造林辦法第8條第1項僅係就造林獎勵金發給之年度規定為20年，並非規定獎勵造林之年度僅可為20年；是該函稱獎勵造林期間為20年，被告未依上揭法規命令規定執行，逕與原告協議順延獎勵造林年限，本局依法歉難同意云云，顯係誤解上開規定，委無可採。從而，原告備位聲明請求被告應將系爭造林地獎勵年度延長3年，因其中99、100、101年度，被告未執行檢測而未發給造林獎勵金，縱被告將系爭造林地獎勵年度延長3年，原告亦僅可領取20年之造林獎勵金，應無違反獎勵輔導造林辦法規定之情形。並聲明：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告就97年12月26日核准造林函及104年5月7日更正面積函將上開核准原告造林面積34.28公頃部分，應作成准予發給99年度、100年度、101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之行政處分。⑶被告應給付原告411萬3,600元，及其中137萬1,200元自99年11月26日起；其中137萬1,200元自100年6月16日起；其中137萬1,200元自民國101年6月16日起；均至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。㈡備位聲明：確認被告97年12月26日核准造林函核准原告造林面積36.9817公頃部分及104年5月7日更正面積函將上開核准原告造林面積修正為34.28公頃之獎勵造林，其中99年度、100年度、101年度不計入可申請造林獎勵金之20年度；即102年度至106年度為獎勵輔導造林第2年至第6年，107年度至120年度為獎勵輔導造林第7年至第20年之申請造林獎勵金之造林年度法律關係存在。

四、被告則以：

（一）原告前曾就造林地面積105公頃中之64.93公頃（包含系爭造林地36.9817公頃）對被告提起給付98年至101年度之造林獎勵金之行政訴訟，業經本院101年度訴字第1539號判決駁回原告之訴，並經最高行政法院駁回原告上訴而確定。原告復提起本件訴訟，顯係重複起訴，應依行政訴訟法第107條第1項第9款之規定，逕以裁定駁回之。

（二）按獎勵輔導造林辦法第9條第1項、第10條第2項之規定，造林獎勵金之發給須經檢測符合該辦法規定之條件，始得發給。換言之，獎勵造林人提出報告（即為申請之意）後，經主管機關依該辦法之規定，實施檢測，符合規定者，始發給造林獎勵金。至於原告所舉林務局101年5月14日函，係針對造林地已成林之情形所為函示，且為避免遲誤獎勵輔導造林辦法第12條及行政程序法第124條規定廢止權2年之除斥期間，始函示被告應於每年度開始時依期程前往造林地辦理檢測，而造林地成林至少需7年之時間，本件造林地係自98年始完成造林，故99年至101年造林年度，造林地並未成林，自無上開函文之適用。再者，原告於新植造林完成後，先於98年2月17日向被告所屬玉里工作站提出申請，嗣分別於99年8月18日及同年9月20日、100年3月22日及同年4月8日、101年4月17日及同年5月3日分別提出99年度、100年度及101年度之輔導獎勵造林作業開工報告表及完工報告表，依上開報告表之記載，其中100年、101年，原告僅就40.07公頃部分提出申請，而非就全部獎勵造林面積105公頃申請，原告既未就40.07公頃以外部分之造林面積（包含系爭林地36.9817公頃）提出申請，被告自無從就該部分造林面積為檢測，審認是否符合獎勵輔導造林辦法之規定而核定造林獎勵金；故原告提起本件訴訟，於法不合。

（三）被告101年2月15日撤銷處分及101年10月3日撤銷處分，在行政救濟程序進行中未經訴願機關撤銷前，依行政程序法第110條之規定，其效力自繼續存在；此段期間，被告實無從依獎勵輔導造林辦法之規定，就系爭林地實施檢測，並無原告所稱行政怠惰之違誤。復以，系爭林地造林面積部分於102年經被告檢測後，成活率僅61.33%，未達造林第5年70%規定，嗣經被告從102年9月24日至103年1月24日止，多次前往檢測仍均不合格，迄103年6月始通過檢測標準；而原告本件獎勵造林計劃年度起算時間點係98年6月1日至99年5月31日為第1年度， 102年6月1日至103年5月31日為第5年度，故於102年度檢測時，系爭造林木應為6年生以上；然系爭林地現況多為小苗，少有6年生以上林木；故原告主張以102年及103年多次補植後檢測合格，作為推定99年至101年度亦符合造林辦法第9條之規定，提起本訴顯無理由。再者，原告所提原證11之照片位置，經被告實地勘查後，僅第10張照片係位於系爭林地範圍內，其餘12張位置均位於另外40.07公頃（即兩造原本均無爭議之造林面積）之範圍。原告另指稱被告對於系爭林地102年度之檢測，一開始有採取22個樣區，其中有7個樣區落於除地範圍內，經原告異議後，排除此除地後即檢測通過，有103年度檢驗報告及被告103年1月20日函可憑云云。惟即使如原告所指扣除上開落於除地範圍內（非本案應調查面積範圍標準地）之7個樣區，其餘樣區之成活率亦未達70％，且經原告對上開情形異議後，被告另行排定於103年1月22、23、24日辦理查測工作，經檢測後於103年2月6日之103年度檢驗報告，仍不合格，經被告限期原告改善後複測，始於103年6月間通過，原告所指上情，顯與事實不符。又被告於106年6月27日、7月12日至系爭林地檢測後，發現徑級5公分以上及樹高4公尺以上經推斷應為98年度新植造林後留存至今之林木之比例僅約為3%，而系爭林地現場林木胸徑1公分以下及樹高2公尺以下之林木佔60%以上，以該等林木胸徑及樹高判斷，顯非原告於98年度新植造林後留存至今，益証原告於99年至101年造林年度之造林，顯不符獎勵輔導造林辦法第9條之規定。

（四）本件獎勵造林計劃年度起算時間點係98年6月1日至99年5月31日為98年度，102年6月1日至103年5月31日為102年度，103年6月1日至104年5月31日為103年度。而原告就系爭林地循序提起行政爭訟，最終經農委會102年3月5日訴願決定「原處分撤銷」確定，回復系爭造林地核定98年獎勵輔導造林計劃36.9817公頃資格有效後，被告乃於102年9月間就系爭林地實施檢測，惟經被告3次檢測均不合格，經3次通知原告改善後，最終始於103年6月間通過，已如前述，因該次檢測於103年5月28日即已開始進行，屬102年度造林期間（102年6月1日至103年5月31日），故其檢測合格年度為102年度。另被告於103年11、12月間，就系爭造林地實施103年度之檢測，並於103年12月間檢測合格。而上開98年度、102年度、103年度就系爭造林地之造林獎勵金，被告一併以104年6月5日花作字第1048230504號函、104年6月5日花作字第1048230505號函及104年6月5日花作字第1048230506號函（下合稱104年6月5日函）發給原告。

（五）原告另以兩造曾在104年6月3日達成共識將未有檢測資料之3年度向後順延執行檢測為由，提起備位聲明；惟該共識方案已遭林務局拒絕同意，原告執此作為備位聲明之請求依據，顯屬無據。況且，97年12月26日核准造林之處分既屬合法，當無原告所稱類推行政程序法第116條第1項、第120條第1項適用之餘地。再者，造林辦法之獎勵金係基於對新植造林之獎勵，且針對林木自幼苗生長至成林，對不同年度有不同施作方式進行不同額度之獎勵，若依原告之請求，不計入系爭造林地99年度、100年度、101年度3個年度可申請造林獎勵金之年度，將使造林獎勵金之發放標準究應適用第2年至6年或第7年至20年之金額，無所適從；且依造林辦法第10、11條之規定，獎勵造林人須經檢測合格始發給造林獎勵金，若當年度其檢測不合格，於次一年度始檢測合格，則僅發給次一年度之造林獎勵金，故20年造林期間，並非以造林人實際領得造林獎勵金之年度為標準，縱造林人於該20年之造林期限內有某些年度未能領取造林獎勵金，亦不因此而認該未能領取造林獎勵金之年度可因而順延，是以原告備位聲明，於法不合。另，被告核准原告造林之處分，係屬授益性行政處分，依造林辦法第8條之規定，造林期限為20年，並無行政程序法可得廢止、撤銷或轉換之情形，其效力自應於20年期限屆滿時消滅，而無得不計入99年度、100年度、101年度可申請造林獎勵金年度之法令依據等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

五、參加人另以：

（一）本件申請核發造林獎勵金之法律依據是造林辦法：農委會依全民造林運動綱領第7點，於85年訂定發布獎勵造林實施要點，至93年底停止受理新申請案件。嗣農委會及行政院原住民族委員會97年9月5日會銜訂定發布造林辦法，該辦法係依森林法第48條授權訂定。因原告係於97年10月27日承租系爭造林地，斯時之法律依據為獎勵輔導造林辦法。

（二）獎勵輔導造林辦法規定申請造林獎勵金期限訂為20年，係因中低海拔造林之造林樹種輪伐期約20年即可進行初步林木伐採利用，考量造林成本及林木連續性生長特性，並兼顧政府財政。而依該辦法第8條、第9條及第10條第2項後段之規定，獎勵造林人申請造林獎勵金期限維持20年不變，係考量為達成造林木於獎勵期間可平均分布正常生長於林地，且須進行造林檢測始得發放獎勵金，並以造林年度第1年領取造林獎勵金起算20年為獎勵造林期限，並具有連續性，而無遞延獎勵造林年限之規定，故原告備位聲明，為無理由等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

六、本件如事實概要欄所載之事實，有被告97年12月26日核准造林函（見原處分卷第1、2頁）、被告99年8月26日函（見同上卷第3頁）、被告99年10月28日函（見同上卷第4、5頁）、農委會100年6月3日訴願決定（見同上卷第6至11頁）、被告101年2月15日撤銷處分（見同上卷第12至14頁）、農委會101年8月1日訴願決定（見同上卷第15至22頁）、被告101年10月3日撤銷處分（見同上卷第23至25頁）、農委會102年3月5日訴願決定（見同上卷第26至31頁）、被告104年更正面積函（見同上卷第32至34頁）、原告104年7月21日申請書（見訴願卷第54頁）、原處分（見本院卷第32至34頁）、本件訴願決定（見同上卷第35至39頁）等件影本附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：㈠先位聲明部分：⒈被告就原告申請核發99年至101年3個年度之造林獎勵金計411萬3,600元，並依年息百分之5之法定利率加計利息部分，認定於99年至101年訴願期間，被告就系爭林地造林面積部分與原告間無公法關係，且未執行造林成果檢測，102年度檢測成果亦無法證明99年至101年度造林成果符合造林辦法相關規定為由，以原處分否准所請，是否合法有據？⒉原告依國家賠償法第2條規定，請求被告損害賠償其損失，有無理由？㈡備位聲明部分：原告訴請確認其申請獎勵輔導造林獎勵金之造林年度法律關係應延長3年，有無理由？

七、本院之判斷：

（一）原告於97年10月27日以其承租之系爭林地向被告申請參加獎勵輔導造林，經被告以97年12月26日核准造林函核准造林面積105公頃。經被告派員辦理檢測結果，發現系爭林地實際可供新植造林面積僅40.07公頃，乃以99年8月26日函及99年10月28日函核發予原告97年度計40.07公頃之新植造林獎勵金476萬1,498元；原告不服提起訴願，經決定撤銷原處分，由被告於2個月內查明事實另為適法之處理。嗣被告以其中64.93公頃之獎勵造林面積有違獎勵輔導造林辦法第6條第1項規定，依行政程序法第117條規定，以101年2月15日函撤銷前揭97年12月26日函所核准之64.93公頃，並核准造林面積為40.07公頃。另就原告未經許可擅自砍伐林木面積19.3917公頃部分，依原告與被告所定國有林地出租造林契約書第7點及第13點規定，於101年2月15日向原告請求賠償4萬6,902元。原告不服提起訴願，經訴願決定「原處分關於天然林林相36.9817公頃部分撤銷，由被告另為適法之處分；其餘27.9483公頃部分之訴願駁回。被告101年2月15日函部分之訴願不受理。」原告對於未經許可擅自砍伐原生林木19.3917公頃及重複申請造林7.1693公頃，共計26.561公頃部分仍不服，遂提起行政訴訟。經本院於102年8月14日以101年度訴字第1539號判決駁回原告之訴；原告不服提起上訴，經最高行政法院於102年12月31日以102年度裁字第1927號裁定駁回上訴確定，此有前述裁判2份附卷可憑，核與本件審理36.9817公頃（嗣更正為34.28公頃）範圍不同，被告主張原告重複起訴，應依行政訴訟法第107條第1項第9款之規定，逕以裁定駁回云云，容有誤會，委無足採，先予敘明。

（二）按為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，訂有森林法。該法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第48條規定：「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」第48條之1第1項前段規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；……」另依森林法第48條授權訂定之獎勵輔導造林辦法，其第2條規定：「（第1項）本辦法獎勵輔導造林之對象如下：一、私有林地之所有人。二、原住民保留地之所有人或具原住民身分之原住民保留地合法使用人。三、於山坡地範圍內農牧用地上實施造林之土地所有人或合法使用人。

四、依本法第四條所定視為森林所有人者。五、於其他依法得做林業使用地區實施造林之土地合法使用人。（第2項）符合前項獎勵輔導造林對象者，得依本辦法規定申請造林獎勵金、免費供應種苗及長期低利貸款。」第6條第1項規定：「申請免費供應種苗或造林獎勵金者，應填具免費供應種苗或造林獎勵金之申請書，並檢附下列文件向造林所在地之受理機關提出申請，經受理機關彙整轉請主管機關現場勘查，認有實施造林之需要者核准之：……」第8條規定：「造林獎勵金之額度如下：一、第1年每公頃新臺幣12萬元。二、第2年至第6年，每年每公頃新臺幣4萬元。三、第7年至第20年，每年每公頃新臺幣2萬元。但依第2條第1項第4款規定申請獎勵者，其獎勵金減半發給。（第2項）前項所定獎勵金額度，於面積不足1公頃時，按面積比例發給。」第9條規定：「（第1項）獎勵造林之申請經主管機關核准者（以下簡稱獎勵造林人），其造林經檢測符合下列條件，主管機關得按其造林年度發給造林獎勵金：一、所植樹種及株數符合規定基準，並平均分布正常生長於林地。二、林木成活株數達百分之70以上；自造林第7年起，每年造林成活率得扣除自然枯死率百分之2。

三、位屬山坡地，無超限利用。四、租地造林地無違約使用土地情形。（第2項）前項第1款之樹種及每公頃栽植株數之基準，由中央主管機關定之。」第10條規定：「（第1項）獎勵造林人於造林獎勵期間，應接受主管機關之輔導，善加管理經營造林木，使之長大成林。（第2項）獎勵造林人於新植造林完成3個月後，應向受理機關提出報告。經受理機關轉請主管機關採系統取樣法實施檢測，主管機關應派員會同受理機關，依據所提出之報告，排定日期，赴實地核對地籍圖，檢查造林情形，並實測造林面積，將實際檢測結果拍照存證，登記於造林檢查紀錄卡。經檢測不符合前條第1項規定者，該年度造林獎勵金不予發給，並由主管機關輔導獎勵造林人限期改善。（第3項）造林檢測作業，自造林後第3年起，主管機關得委由受理機關辦理，並由主管機關每年辦理抽測。」第11條規定：「獎勵造林人依前條第2項規定於限期內改善完成並經檢測合格者，得依造林改善完成年度發給造林獎勵金。」可知輔導造林獎勵金係政府為鼓勵人民參與造林之給付行政措施，由人民接受主管機關之輔導進行造林活動，並由主管機關定期實施檢測，經現勘檢測其樹種、株數、生長狀況、成活率符合規定之標準，且無違約使用之情形，則核發獎勵金以獎勵其造林及撫育成果。

（三）先位聲明關於原告訴請被告應作成准予發給99年度、100年度、101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之行政處分部分，有無理由乙節：

⒈經查，原告於97年10月27日以所承租之系爭林地，申請參加獎勵輔導造林，經被告以97年12月26日核准造林函核准造林面積105公頃【核准105公頃】；嗣被告派員辦理檢測結果，發現實際可供新植造林面積僅40.07公頃，乃以99年8月26日函及同年10月28日函，核發原告97年度40.07公頃之新植造林獎勵金476萬1,498元【僅核發40.07公頃之造林獎勵金】。原告不服提起訴願，經農委會認被告認定其餘64.93公頃為檢測不合格，惟其認定檢測不合格之情形究屬未符獎勵輔導造林辦法第9條第1項何款之規定？被告未予論明，乃以100年6月3日訴願決定將原撤銷，由被告於2個月內查明事實另為適法之處理。嗣被告以101年2月15日函撤銷被告97年12月26日核准造林函中，原核准之造林面積64.93公頃，重新核准造林面積為40.07公頃【申請105公頃，核准40.07公頃，駁回其餘64.93公頃】。原告不服提起訴願，經農委會認被告僅依預期難以成活即認定此部分面積無實施造林之需要，而撤銷97年12月26日核准函所核准之36.9817公頃，難謂妥適，爰以101年8月1日訴願決定撤銷被告101年2月15日撤銷處分關於36.9817公頃部分，由被告另為適法處分，其餘27.9483公頃部分之訴願駁回。被告復以101年10月3日撤銷處分撤銷被告97年核准造林函中有關系爭林地36.9817公頃之部分。原告再度提起訴願，復經農委會認被告未依101年8月1日訴願決定撤銷意旨重為處分，與訴願法第96條規定顯有不符，爰以102年3月5日訴願決定撤銷被告101年10月3日撤銷處分，回復系爭林地核定98年獎勵輔導造林計畫36.9817公頃部分之資格有效。經被告測定實際造林面積後，以104年5月7日更正面積函更正確認系爭林地面積為34.28公頃，並分別核發經檢測合格之98年、102年及103年之造林獎勵金，惟未發給99至101年3個年度之獎勵金等情，為兩造所不爭執，且有前述函文影本附卷可稽，已如前述。可知本件審究之範圍為系爭造林地34.28公頃之99至101年度輔導獎勵金部分，而被告否准其申請，無非以99年至101年訴願期間，兩造間無公法關係，以致未執行造林成果檢測為由。是99、100、101年度兩造間有無公法關係，及原告有無申請檢測、被告有無檢測義務等情，均為本件首應審究之重點。

⒉按行政程序法第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政處分成立時具有瑕疵，撤銷行政處分在於排除有瑕疵行政處分之效力，原則上溯及失效，使當事人權益免受該行政處分效力之影響。又按先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，如先前之行政處分經撤銷後，作成後行政處分所憑之事由，已失所附麗，後行政處分即因而溯及自始違法（最高行政法院99年度裁字第2032號及101年度裁字第1558號裁定意旨參照）。另依訴願法第95條、第96條規定，訴願之決定確定後，就其事件有拘束各關係機關之效力；故行政處分既經訴願予以撤銷，則原行政處分溯及既往失其效力，且回復其未處分以前之狀態。被告以97年12月26日核准造林函核准105公頃，被告99年8月26日、同年10月28日函核發40.07公頃之獎勵，就其餘部分未為准駁，為農委會100年6月3日訴願決定撤銷發回另為適法處理；被告101年2月15日函駁回其餘64.93公頃部分，復經農委會101年8月1日函就該駁回部分撤銷其中36.9817公頃，發回另為適法處理；被告101年10月3日函雖再駁回上開36.9817公頃部分，復經農委會102年3月5日函撤銷，已如前述。由上開被告處理歷程觀之，被告多次撤銷（否准）原核准原告36.9817公頃面積獎勵造林資格之行政處分，均為訴願決定撤銷而溯及既往失其效力，回復其未為撤銷處分以前之狀態，即被告核准原告獎勵造林34.28公頃系爭林地之行政處分，自始有效存在，此參訴願決定亦載明：「……系爭林地造林面積前雖經原處分機關撤銷原核准造林之處分，惟嗣經本會作成原處分撤銷之訴願決定在案，故訴願人與原處分機關就系爭林地造林面積部分，於99年至101年仍存在獎勵造林之公法關係。」益明（見本院卷第37頁）。是兩造間就系爭林地造林面積部分，於99年至101年仍存在獎勵造林之公法關係。

⒊查人民參與實施造林，符合前揭獎勵輔導造林辦法第9條規定，主管機關應發給造林獎勵金。被告就獎勵造林人於造林第7年造林地已成林後，未就造林地實施撫育，亦未向主管機關申請獎勵金，此時主管機關應否主動實施檢測，以查明有無上開辦法第12條有關廢止其造林獎勵金核准之適用乙節產生疑義，以101年1月31日花作字第1018230074號函詢中央主管機關農委會林務局（見本院卷第229、230頁）。經農委會林務局101年5月14日函示：「……有關獎勵造林之撫育檢測方式，貴處應於每年度開始時即排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並請獎勵造林人配合辦理。倘造林地已成林，獎勵造林人雖未實施撫育作業，貴處仍應排定日期辦理檢測，造林人雖未向貴處申領造林獎勵金，只要經現勘檢測其樹種、株數、生長狀況、成活率符合規定之標準，且無違約使用土地情形，則可依規核發造林獎勵金。」等語（見本院卷第429、430頁）。本院為釐清其意旨，2次函詢農委會林務局，該局先以105年12月22日林造字第1051668303號函示：「……『造林地已成林』係指全民造林計畫之獎勵造林地於前6年透過妥善撫育後，自第7年起苗木已不受雜草競爭影響成活之情形，並依前函說明3辦理，至『造林地未成林』（造林未達6年）之檢測方式，該處基於林業主管機關輔導之責，請獎勵造林人於刈草除蔓工作完成後向該處提出完工報告以申請檢測。」等語（見本院卷第270、271頁）。復以107年2月21日林造字第1071652582號函示：「……按新植幼苗須加強管理及撫育，免於雜草覆蓋以利苗木生長，爰全民造林及獎勵輔導造林計畫參考國公有林造林功程標準表擬定獎勵金額度，於苗木新植後前6年編列足額刈草撫育工資，俾利造林人妥善刈草除蔓，以維持所植苗木不受雜草藤蔓影響。故獎勵造林人有責任對新植苗木執管理撫育工作，獎勵造林人須於刈草除蔓工作完成後提出完工報告以申請檢測；至新植第7年起，苗木已不受雜草競爭影響，則由林區管理處主動排定檢測期程辦理檢測，以維造林成果及辦理獎勵金之發放。」等語（見本院卷第431、432頁）。衡諸農委會林務局上開函示尚符合造林撫育方式與獎勵金發放目的，堪認農委會林務局101年5月14日函釋針對「造林地已成林」之情形，為避免遲誤上開廢止權2年之除斥期間，始函示被告應於每年度開始時主動依期程前往造林地辦理檢測。換言之，造林地已成林，不論造林人有無申請，管理處有主動安排檢測之義務；倘造林地未成林，須待造林人申請，管理處始有安排檢測之義務。查本件造林地係自98年始完成造林，系爭「99年至101年造林年度」，造林地並未成林，自無上開函文之適用。原告主張獎勵輔導造林關於第2年以後之撫育檢測，應由被告主動於每年度開始時即排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並請獎勵造林人即原告配合辦理，並無須由原告申請檢測或申領獎勵金云云，容有誤會，不足採認。

⒋被告主張原告於新植造林完成後，於98年2月17日向被告所屬玉里工作站提出申請，嗣分別於99年8月18日及同年9月20日、100年3月22日及同年4月8日、101年4月17日及同年5月3日，分別提出99年度、100年度及101年度之輔導獎勵造林作業開工報告表及完工報告表，其中100年、101年原告亦僅就40.07公頃部分提出申請，而非就全部獎勵造林面積105公頃申請，原告既未就40.07公頃以外部份之造林面積提出申請，被告自無從就該部份造林面積為檢測云云，固有上開開工報告及開工報告影本為據（見原處分卷第82至87頁）。惟查原告於99年5月4日、同年7月13日、100年7月4日及101年5月4日，均向被告陳報造林撫育之開工及完工面積均為105公頃（見本院卷第40至47頁）。衡諸原告對於被告歷次處分核准造林面積僅40.07公頃，均表不服，多次提起訴願及提起本件訴訟，訴請被告給付105公頃之造林獎勵金，是原告主張其自始欲申請105公頃面積之造林獎勵金，係因被告要求再行補填40.07公頃，否則難以核發給該40.07公頃部分之造林獎勵金，始依其要求填報40.07公頃之情，尚堪採信。從而，原告就99、100、101年度系爭造林獎勵金，業依規定提出申請，被告與原告間亦有公法關係如前述，被告自有實施檢測之義務。

⒌被告雖主張其撤銷對原告核准系爭林地造林之行政處分，因在行政救濟程序進行中，未經訴願機關撤銷被告上開處分前，其效力自繼續存在，此段期間，被告實無從依獎勵輔導造林辦法等規定，就系爭造林地實施檢測；且本件獎勵造林計劃時點係每年6月1日起至隔年5月31日，倘期間屆滿仍未檢測合格，該年度即無法核發獎勵金，而須申請次年之獎勵金；是被告處分縱經訴願機關撤銷，原告仍無法於年度期間屆滿前完成檢測云云。惟查造林獎勵金之發放，核屬給付行政範疇，林業經營須有廣闊面積且經長期撫育，然林木成長存在潛在風險，例如：天候、火災、病害、蟲害及其他自然因素，為確保完成造林目的，造林後須經檢測合格始得領取獎勵金。獎勵輔導造林辦法規定造林期限為20年，以每年度為單位，逐年申請、檢測；其處理原則如下：「㈠第1年造林年度，以新植造林3個月後，由主管機關實施造林檢測日起算1年，非以主管機核准申請案件時點為準。例如主管機關於100年6月1日核准獎勵造林，於100年11月1日實施造林檢測合格，則第1年新植造林年度為100年11月1日至101年10月31日。第2年造林年度為101年11月1日至102年10月30日止，以此類推。㈡承上，倘主管機關於100年11月1日實施造林成果檢測不合格，造林人於101年10月31日前改善完成，則改善完成年度為第1年造林年度，則可發給第1年之造林獎勵金。同理，造林人於101年11月1日至102年10月31日期間才改善完成，則發給第2年之造林獎勵金。」有農委會101年6月22日農林務字第1011741798號函（下稱101年6月22日函）附卷可憑（見本院卷第340至342頁），被告所述造林計畫起迄時間、檢測流程及獎勵金發放期限之相關程序規定，自有所據，應予遵循。本件被告所為歷次處分在未經訴願機關撤銷前，固自認其等就34.07公頃部分並無公法關係，而未實施檢測，然當其處分受訴願機關撤銷後，應立即辦理檢測，被告就99年、100年、101年3個年度未辦理檢測，固有未洽。然檢測僅係確認該年度造林是否符合發放獎勵金要件之手段，被告未為檢測，不代表原告申請即符合法定要件，仍應綜合相關事證判斷之。

⒍原告主張系爭林地造林面積34.28公頃部分，於99年至101年間，固因被告未實施檢測，而無資料判斷是否符合獎勵輔導造林辦法第9條發給造林獎勵金之規定；惟按林木之成長有一定之規則，且有連續性，非一日可及，原告有關系爭林地造林面積34.28公頃之新植，完全符合獎勵輔導造林辦法第10條第2項之規定，並由被告發給造林新植獎勵金；嗣於102年、103年之檢測亦符合獎勵輔導造林辦法第9條之規定，均已發給造林獎勵金；由林木成長之規則，自可推定34.28公頃造林地部分，99年至101年度間亦符合獎勵輔導造林辦法第9條之規定；另被告於98年6月25日完成新植檢驗，迄至系爭林地102年度檢測時僅4年時間，訴願決定竟以原處分機關於102年進行現場檢測時，現地多為小苗，少有6年生以上林木，顯見其認定事實有誤；原告至系爭林地隨機採取13處拍照，現地隨處均可見有高達3、4公尺之多年生造林木；又系爭林地102年度檢測經多次複測，係因被告圖資不符及所採取樣區竟有近3分之1樣區落於除地範圍內，導致影響檢測結果，均屬可歸責於被告之事由，被告自應給付上開造林獎勵金云云。惟查，被告主張於102年9月間就系爭34.28公頃林地經檢測後成活率僅61.33%，未達造林第5年70%規定，原告對上開檢測之樣區並無異議。嗣經被告以102年9月24日花作字第1028230689號函通知原告改善；被告於102年11月間再為檢測，成活率為58.15%，仍未達70%以上。經被告以102年12月18日花作字第1028230913號函通知原告改善，原告就該次檢測有部份樣區落於除地範圍內，提出異議，被告乃再排定於103年1月22至24日辦理檢測，經檢測後成活率為42.46%，亦不合格。被告再以103年2月21日花作字第1038230160號函通知原告改善，始於103年6月間通過等情，有102年9月23日102年度撫育檢驗報告、檢驗報告、系統取樣點位圖、檢測調查表、103年2月6日103年度檢驗報告、被告通知函等件附卷可稽（見本院卷第71、203、206至208、210、213至214頁、原處分卷第88至91頁）。是縱如原告主張上開樣區有部份係落於除地範圍內，惟扣除上開樣區後，系爭造林地經檢測之林木成活率亦均未達70%，亦有102年度檢驗圖附卷可稽（見本卷第216頁）。從而原告主張係因被告檢測樣區落於除地範圍內，致林木成活率未達70%云云，尚不足採。又被告主張其處分遭農委會102年3月5日訴願決定撤銷確定後，隨即於102年8、9月間就系爭造林地實施檢測，觀察林木樹高，樹高2公尺以上始為6年生以上林木，參諸102年度撫育檢驗報告所附調查表中號碼第4（平均樹高2至4.5）、12（平均樹高2.5至2.8公尺）之林木，其餘均非6年生以上林木，發現現地少有6年生以上林木（見本院卷第204頁）。又系爭造林地於102、103年間實施檢測，經3次通知原告改善後始合格如前述，且斯時檢測合格時，現地多為新補植之小苗，少有6年生以上苗木。參諸本件原告獎勵造林計劃年度，98年6月1日至99年5月31日為第1年度、99年6月1日至100年5月31日為第2年度、100年6月1日至101年5月31日為第3年度、101年6月1日至102年5月31日為4年度、102年6月1日至103年5月31日為第5年度，而新植通常係以1至2年生苗木出栽，故於102年檢測時，系爭造林木應為6年生以上。惟系爭造林地於102、103年間實施檢測，經3次通知原告改善後始合格，且現地多為新補植之小苗，少有6年生以上苗木，已如前述，足認原告於99年至101年造林年度，其造林顯不符合獎勵輔導造林辦法第9條有關造林種樹平均分布正常生長於林地，林木成活率達70%以上之情形，尚有所據。原告雖主張被告推測其99至101年度林木成活率未達70%，縱屬有據，然其可透過補正方式獲得合格云云。然查，林業經營須有廣闊面積與長期撫育，無法速成，且林木成長存在天候、火災、病害、蟲害及其他自然因素等諸多潛在風險，在未有確切證據證明之情況下，尚難以推測、擬制方法，遽認系爭造林地於該等年度確已符合獎勵輔導造林辦法第9條所定要件，從而原告訴請被告應作成准予發給99年度、100年度、101年度造林獎勵金合計411萬3,600元之行政處分，尚無憑據，此部分先位聲明為無理由。

（四）先位聲明關於原告依國家賠償法第2條規定，訴請被告應給付原告411萬3,600元，及其中137萬1,200元自99年11月26日起；其中137萬1,200元自100年6月16日起；其中137萬1 ,200元自101年6月16日起；均至清償日止按週年利率百分之5計算之利息部分乙節：按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」是人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償外，亦得依行政訴訟法第7條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求，二者為不同之救濟途徑，各有其程序規定。人民若選擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償法規定程序為之。若選擇依行政訴訟法第7條規定請求損害賠償時，自僅依行政訴訟法規定程序辦理即可。行政訴訟法既未規定依該法第7條規定合併請求損害賠償時，應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序（最高行政法院93年判字第494號行政判例參照）。又按因公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。是公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，或怠於執行職務之不作為，致人民之自由權利受有損害，若該故意過失之行為或怠於執行職務之不作為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，即合於國家賠償請求之要件。準此，原告提起本件行政訴訟，得依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償，無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序，惟依前揭規定及說明，須其生命、身體或財產受有損害。經查，本件原告雖主張被告未進行檢測，致其無法領取99至101年3個年度造林獎勵金，受有411萬3,600元及其利息之損害云云，然姑不論未進行檢測是否屬於公務員怠於執行職務之情形，原告申請99、100、101年度造林獎勵金合計411萬3,600元，既不符合獎勵輔導造林辦法第9條規定如前述，自難認其受有財產上之損害，核與前揭國家賠償法第2條規定要件未合，原告此部分請求，亦無理由。

（五）備位聲明部分：原告聲請確認被告申請系爭林地之獎勵造林，其中99年度、100年度、101年度不計入可申請造林獎勵金之20年度；即102年度至106年度為獎勵輔導造林第2年至第6年，107年度至120年度為獎勵輔導造林第7年至第20年之申請造林獎勵金之造林年度法律關係存在云云，無非以99至101年3個年度未實施檢測既可歸責於被告，致其無法核發造林獎勵金，遂請求將該等未有檢測資料之3年度向後順延執行檢測，以保障造林人可領取足額獎勵金之權利為其主要論據。惟查，原告承租第19林班地申請造林獎勵金，係依據森林法第48條授權規定之獎勵輔導造林辦法，有關獎勵造林之年限，於第8條第1項規定：「造林獎勵金之額度如下：一、第1年每公頃新臺幣12萬元。二、第2年至第6年，每年每公頃新臺幣4萬元。三、第7年至第20年，每年每公頃新臺幣2萬元。但依第2條第1項第4款規定申請獎勵者，其獎勵金減半發給。」其立法意旨在鼓勵林農及森林所有人加強造林，提高森林覆蓋率；依造林木生長特性，須經建造（整地、挖穴及新植苗木等）、前期撫育（除草、除蔓及病蟲害防治等）及中後期撫育（修枝、除伐及疏伐等）等作業，方能培育優良品質的林木，並具有國土保安、水土保持、保護生態環境及提高生物多樣性等功能。至於申請造林獎勵金期限為20年，有關獎勵金係針對新植造林予以獎勵，其額度編列，係以國有林班地為標的，就其各項造林作業需要整地、栽植、刈草等工作，所需花費之時間、金錢平均值加以計算，並分不同年度間所須不同工作，編列合適之獎勵金額度。第1年因需整地新植，所需工數及費用最高，故編列造林獎勵金每公頃12萬元，第2至6年因苗木幼小，易遭雜草藤蔓等競爭影響存活生長，1年至少需割草2次，編列獎勵金為每公頃4萬元；第7至20年原則上倘苗木經前6年善加撫育，應已茁壯成林，不受雜草影響生長，惟考量林木至輪伐期可伐採利用期限未屆，為鼓勵造林人持續維持造林成果，乃持續編列獎勵金補貼造林人至20年期滿；此外，考量國家財政問題，經費有限，申請造林獎勵金年限以20年為限。準此，林業主管機關依獎勵輔導造林辦法核准獎勵輔導造林之行政處分，係屬附負擔授益行政處分，以造林年度第1年領取造林獎勵金起算20年為獎勵造林期限，前開辦法既無遞延獎勵造林期限之規定，原告主張順延申請期限3年，並無憑據，被告主張難以准許，堪以採認。原告雖又主張獎勵輔導造林辦法僅係就造林獎勵金發給之年度規定為20年，並非規定獎勵造林之年度自第1年起算後不可間斷算至20年，自得順延其年限云云。惟如前述，獎勵金係基於對新植造林之獎勵，且針對林木自幼苗生長至成林，對應不同年度之生長階段有不同施作方式進行不同額度之獎勵，若依原告之請求，不計入系爭造林地99、100、101年3個可申請造林獎勵金之年度，將使造林獎勵金之發放標準究應適用第2年至6年或第7年至20年之金額，因撫育工作及核發獎金不同而產生混亂，無所適從。況且，依獎勵輔導造林辦法第10、11條之規定，獎勵造林人須經檢測合格始發給造林獎勵金，若當年度其檢測不合格，於次1年度始檢測合格，則僅發給次一年度之造林獎勵金（前揭農委會101年6月22日函參照），原告申請99、100、101年度造林獎勵金，既不符合獎勵輔導造林辦法第9條規定，自無順延之必要，原告備位聲明之請求，於法不合。

八、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤。原告仍執前詞，求為判決如先位聲明及備位聲明所示，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭