臺北高等行政法院裁定

107年6月21日辯論終結

原告

遠東新世紀股份有限公司

代表人

徐旭東（董事長）

訴訟代理人

李家慶 律師

複代理人

李劍非 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

上一人複代理人

王志鈞 律師

訴訟代理人

江如蓉 律師

被告

新北市政府工務局

代表人

朱惕之（局長）

訴訟代理人

李承志 律師

　黃文承　律師

上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國105年3月29日新北府訴決字第1042136400號（案號：第1043051132號）訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」次按訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」再按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」及第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」復按改制前行政法院44年判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。……行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」及62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」且按建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第33條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於10日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過30日。」第35條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」第36條規定：「起造人應於接獲第1次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」及第58條第2款規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：……二、妨礙區域計畫者。」準此，提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件後，應於法定期間內審查完竣，倘認為不合建築法相關法令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應詳列其不合條款之處，一次通知起造人，令其於法定期限內，依照通知改正事項改正完竣送請復審，屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得駁回其申請案。因此，主管建築機關上開限期令起造人改正之通知，係該機關於行政程序中所為之決定或處置，並非對起造人之申請案有所准駁，既不因該項改正之通知而生法律上之效果，即非行政處分，起造人僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之（最高行政法院104年度裁字第221號裁定意旨參照）；若起造人對該項改正之通知提起確認無效或撤銷訴訟，均非法之所許，且其情形不可補正，行政法院應以裁定駁回之。

二、原告前於民國87年6月5日就坐落新北市板橋區仁愛段904、905、906地號3筆土地，經改制前被告（即臺北縣政府工務局）核發87板建字第450號建造執照（下稱系爭建照），於規定開工期限欄載明為「領照後6個月內開工」，規定竣工期限欄載明「自開工核准日起77個月完工」，嗣因原告依內政部自88年1月20日起至97年12月29日止准予辦理延長建築期限之函令辦理，系爭建照因而延展建築期限9年，其後原告又於98年4月13日申請展期，經被告核准竣工展延並載明期限至104月8月5日（下稱系爭建照竣工日）。原告於103年11月27日復提出系爭建照之第1次變更設計申請（下稱系爭變更設計申請），經被告認有改正事項而依建築法第36條規定，以103年12月3日北工建字第1032267037號函（下稱103年12月3日函）通知原告應於文到6個月內改正完竣送請復審，原告於該復審期限屆至前之104年5月25日，復向被告申請以重新掛號方式展延復審期限，經被告以104年5月29日新北工建字第1040960434號函（下稱104年5月29日函）同意其所請，並命原告就15項改正事項併同103年12月3日函所列事項，於文到6個月內確實改正完竣後申請復審。嗣後被告以104年9月14日新北工建字第1041755616號函（下稱系爭更正期限函）通知原告，更正104年5月29日函之申請復審期限至系爭建照有效期內（按指系爭建照竣工日104年8月5日），並表明原告應於系爭建照竣工日前改正完竣申請復審並完成系爭變更設計申請之核定，逾期即駁回系爭變更設計申請之旨，繼之以104年9月18日新北工建字第1041786182號函（下稱系爭否准處分），否准原告之系爭變更設計申請。原告不服系爭更正期限函，遞經新北市政府訴願不受理（原告另亦不服系爭否准處分部分，則經駁回訴願後，在本件合併起訴，經本院於107年7月19日判決駁回原告該部分之訴），乃提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：(一)被告以104年5月29日函准予展延期限6個月，係依建築法第36條規定展延系爭建照之期限，性質上應屬行政處分，則被告在所指原定系爭建照竣工日經過後之104年9月14日，竟又以系爭更正期限函更正展延期限，自亦屬行政處分。（二）關於先位聲明部分：系爭更正期限函涉及原告所取得系爭建照有效期限之法定權益，自有請求確認系爭更正期限函為無效之確認利益，原告亦曾經訴願而對該函聲明不服，起訴應合法。被告以系爭更正期限函要求原告應於原訂之系爭建照竣工日（即104年8月5日）有效期限內完成系爭變更設計，由系爭更正期限函作成時間在有效期限屆至後，已可見客觀上不能實現，此屬重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第3、7款之規定，系爭更正期限函應屬無效。（三）關於備位聲明部分：因原告對104年5月29日函准予展延審查期限6個月乙事，有所信賴，此應為有形成效果之授益處分，被告嗣後卻以系爭更正期限函改變被告原核准展延之期限，除可見104年5月29日函、系爭更正期限函與系爭否准處分之關聯性外，基於前開2函之實質及程序要件並無不同，應非行政程序法第101條規定之更正，而屬行政程序法第116條規定之行政處分轉換，被告對原告更不利之結果，卻未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第116條第1項第3款規定，亦違反誠信原則、禁反言原則、信賴保護原則、比例原則、公益原則、客觀注意原則，另原告無法在系爭建照竣工期日前改正之原因，乃系爭變更設計申請案另須經環境影響評估審查遲延之故，系爭更正期限函內容亦違反期待可能原則等語，並求為判決：1.先位聲明：確認被告系爭更正期限函無效。2.備位聲明：系爭更正期限函及該部分訴願決定均撤銷。

四、被告則抗辯以：（一）系爭更正期限函僅說明變更設計補正期限係附麗於建築執照，並未變更建築法第36條補正期限，故系爭更正期限函應非行政處分，僅為法令說明觀念通知。

（二）關於先位聲明部分：系爭變更設計申請之復審改正期間，依法仍應以系爭建照有效期間（即系爭建照竣工日）內為前提，並不因系爭更正期限函而影響原告之復審改正權利，原告就系爭更正期限函應無確認利益。又該函既非行政處分，內容自無對任何人均屬不能實現之問題，應不適用行政程序法第111條第3款規定。（三）關於備位聲明部分：建築法第36條係針對申請案件之補正期限規範，與建築法第53條規定之建築期限無涉，且如前述，系爭更正期限函實質上並未變更原告之復審期限，原告對104年5月29日函並無信賴基礎，自無違反建築法第36條或原告主張行政程序法等規定之問題。並求為判決：原告之訴駁回。

五、經查：

1.本件原告以訴之聲明第1項先位訴請確認無效、備位訴請撤銷之系爭更正期限函，係因原告就系爭建照於103年11月27日提出系爭變更設計申請後，在被告103年12月3日函通知改正期限屆至前，經原告申請以重新掛號方式延長審查期限，被告以104年5月29日函，表明同意原告就列載之待補正事項於該函到達後6個月內改正完竣之旨，嗣後又作成系爭更正期限函並在主旨揭示係為更正104年5月29日函之通知更正期限，有系爭建照（本院卷1第57至59頁）、原告103年11月27日系爭變更設計申請書（原處分卷第63至67頁）、被告103年12月3日函（原處分卷第69至71頁）、系爭建照設計人之說明書及原告104年5月25日重新掛號之申請書（本院卷2第83至86頁）、被告104年5月29日函（本院卷1第105至107頁）、系爭更正期限函（本院卷1第108至109頁）等影本各1份為憑。

2.其次，觀之被告104年5月29日函，並未對系爭建照竣工日有任何決定，且絲毫未涉及就原告系爭變更設計申請有所准駁之意，所通知改正事項及改正期限，均係為是否准駁系爭變更設計申請前之資料蒐集、準備及調查等處置行為，屬於行政程序之一部分，所表彰內容既未變動「系爭變更設計申請尚未經准駁」之法律狀態，自難認有因該項改正之通知而發生任何單方規制之法律效果，亦即被告104年5月29日函僅係作成決定處分前之程序行為，並非行政處分。準此，主旨在於更正104年5月29日函所示通知改正期限之系爭更正期限函，於說明欄二所為：「經查本執照（按指系爭建照）竣工期限至104年8月5日止，且於104年4月24日及5月4日分別召開大型商場專案審查及建造執照（變更設計）審查時，皆於會中告知貴公司及設計人有關本執照有效之建築期限。爰此，更正旨開號函（按指104年5月29日函）之說明五為：『請申請人督促設計建築師積極辦理後續事宜，並依建築法第36條規定於本次通知改正至建造執照有效期內，併同本局第1次通知改正事項確實改正完竣申請復審，且應於建造執照有效期內辦理完成變更設計核定。倘未於建造執照有效期限內完成核定，則變更設計案應予以駁回』」之內容（本院卷1第108至109頁），雖明確表示就104年5月29日函通知改正事項，更正說明改正期限應以系爭建照有效期限為準，仍未對系爭建照竣工日有任何決定，且未針對原告之系爭變更設計申請有何准駁之意，亦即系爭變更設計申請猶待原告有無及如何依通知改正等情形，被告方能決定准駁，仍屬被告為終局准駁決定前之行政程序，並不足以發生任何單方規制之法律效果。

3.況且，被告嗣後另於104年9月18日以系爭否准處分駁回原告之系爭變更設計申請事件，有該函影本1份在卷足佐（本院卷1第110至111頁），益見在系爭否准處分作成前，被告對原告系爭變更設計申請之具體個案確未作成實體終局決定，揆諸首揭規定及意旨說明，系爭更正期限函僅係作成決定處分前之程序行為，自非行政處分，縱然原告認被告在系爭更正期限函之說明有誤，亦屬其得依行政程序法第174條前段規定，針對實體決定（即系爭否准處分）聲明不服時一併聲明之，以為救濟。本件原告逕對性質上非行政處分之系爭更正期限函，以先位聲明提起行政訴訟法第6條第1項前段之確認行政處分無效訴訟，備位聲明提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，核有未合，應予駁回。

4.至於原告主張被告104年5月29日函尚有針對其在系爭變更設計申請所主張展延系爭建照竣工期限，同意展延至改正復審期限屆至時乙節，由104年5月29日函主旨已有說明係針對原告申請展延系爭變更設計申請之「復審期限」，予以回復，說明欄二且具體指出係依建築法第36條規定辦理，系爭更正期限函亦有重申所更正之104年5月29日函，係依建築法第36條規定限期為改正通知（系爭更正期限函說明欄一所示），有被告104年5月29日函及系爭更正期限函影本各1份在卷可資比對（本院卷1第105至107頁、第108至109頁），後續系爭更正期限函更正之對象，自當係針對建築法第36條之改正復審期限而言，由主要更正理由在說明建築法第36條之改正期限，仍須依附於系爭建照原訂之建築期限內，系爭變更設計申請須在系爭建照有效期限屆至前完成核定之內容，亦足見被告已清楚表明建築法第36條之改正復審期限，與系爭建照有效期限（即系爭建照竣工之日），二者不同，被告在系爭更正期限函之主觀、客觀表達內容，均僅針對建築法第36條規定之改正復審期限而言，原告執個人之見解謂系爭更正期限函因而有發生公法上單方規制之法律效果而為為行政處分云云，洵不足採。

六、綜上，被告以系爭更正期限函而更正104年5月29日函有關改正期限通知之部分，僅係準備是否就系爭變更設計申請為終局准駁決定前之程序行為，更無涉原告或第三人基本權利受害之問題，此程序行為非屬行政處分，尤其，本件原告起訴時，亦已併就系爭更正期限函所涉終局決定即系爭否准處分，提起課予義務訴訟（另行審結在案），已存在救濟之途，原告仍對非行政處分之系爭更正期限函，先、備位提起確認行政處分無效及撤銷訴訟，均非法之所許，且其情形不可補正，應裁定駁回之。又本件原告此部分之訴既經裁定駁回，自無從就原告主張之實體上理由為審究，併予敘明。

七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭