臺北高等行政法院判決

109年3月11日辯論終結

原告

黃羨惠

原告

吳永怡

原告

吳淑美

原告

林文寶

原告

蕭月穗

原告

詹卓穎

原告

利志明

原告

林光輝

原告

魯萍鳳

原告

陳文貞

原告

陳權彬

原告

楊惠瑩

原告

蔡忠和

原告

趙兆芝

原告

呂素幸

原告

莊順松

原告

邱庭彩

原告

莊子剛

原告

許功明

原告

張金娟

原告

高國棟

原告

陳美月

原告

溫漢霞

原告

黃勇郎

原告

陳志堅

原告

巫惠貞

原告

蕭冰心

原告

賴素珍

原告

莊淑英

原告

陳福財

原告

侯麗玉

原告

許文艷

原告

陳鴻永

原告

鍾玉峯

原告

林秋連

原告

李東益

原告

林慕曾

共同訴訟代理人

徐瑞晃 律師

被告

教育部

代表人

潘文忠（部長）

訴訟代理人

黃旭田律師

賴秉詳律師

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院如附表所示的訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：本件訴訟中，被告之代表人葉俊榮於民國107年12月26日辭職，期間曾由姚立德代理，嗣變更為潘文忠，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第145頁），核無不合，應予准許。

貳、事實概要：原告均經被告核定於107年6月30日前退休生效。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）於106年8月9日經制定公布並訂自107年7月1日施行，被告爰以附表原處分欄所示函文（下稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起的退休給與。原告不服，分別向行政院提起訴願，並均經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件訴訟。

參、本件原告主張：

一、按司法院大法官會議釋字第577號解釋、第620號解釋、第751號解釋及最高行政法院90年度判字第671號判決之意旨，系爭條例施行前，已經主管機關審定退休並支（兼）領月退休所得之退休人員，已終止與政府間公法上任（聘）用法律關係，完全實現退休當時退休法規所定支（兼）領月退休所得構成要件，並取得退休法規所賦予之法律效果（請領月退休所得之權利）。系爭條例對於施行前已終結之事實或法律關係，改變其原有之法律效果，自屬違反禁止法律不溯及既往原則。查退休人員退休生效時，請領月退休所得請求權已經確定發生，其請求權並非按月發生，更非受領退休所得時，其法律上之權益關係始告確定發生，僅請領月退休所得者，須按月請領，不得提前請求給付，概以其清償期尚未屆至之故。亦即，系爭條例第37條及附件三規定改變新條例施行前退休人員已取得之權利，係屬真正溯及既往，而非不真正溯及既往，且溯及結果不利於退休人員，違反禁止法律不溯及既往之憲法原則，應屬無效。被告依據無效之法律作成原處分，自屬違法，應予撤銷。

二、再按公立大學、高中教師之聘任，屬行政契約。公立學校教師之聘任，既屬行政契約，教師義務之負擔、權利之行使，均係契約之履行。故教師之退休金，雖須經主管機關核算其年資及金額，惟雙方關於退休時點及退休金金額之合意，仍係依據聘任契約而來，性質上亦屬行政契約。被告在退休金契約存在之前提下，任意以原處分變更契約之內容，於法即有未合。

三、被告訂定退休教職員優存辦法，雖學校教職員退休條例未如公務人員退休法，將公保養老給付優惠存款納入規範，惟退休公立學校教職員係依附並比照退休公務人員之規定辦理，二者並無軒輊。依憲法第7條規定之平等原則及釋字第694號解釋意旨，憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上之實質平等，要求本質上相同之事物，應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。又系爭條例及公務人員退休資遣撫卹法均於第73條，將請領退休金與優存利息並列為櫂利，故退休公立學校教職員優惠存款之權利，當一如退休公務人員優惠存款之權利，同受憲法第15條人民財產權之保障。

四、在職公立學校教職員之年齡及服務年資，符合退休條例所定退及擇（兼）領月退休金之要件，經主管機關審定退休者，自退休生效時起，得領取月退休金至死亡為止。亦即，經審定之退休公立學校教職人員，終身得向政府請領月退休金或優存利息，此為確定之法定終生定期金請求權。系爭條例及附件三對其實施前之退休人員，每月所得替代率大幅刪減，並分10年（期）逐步調降，並據以重新計算退休人員之退休所得，減少退休人員優存利息及月退休金之金額，係屬對於施行前已終結之事實或法律關係溯及適用，違反禁止法律不溯既往原則。原處分依據違憲無效之法律，且不顧退休教職員請領之月退休金或優存利息，性質上為確定之法定終生定期金請求權，而為減少退休人員優存利息及月退休金金額之處分，自屬違法。

五、公教人員分別於84年7月及85年2月實施退撫新制，早期公教人員之退休金，係由政府編列預算支給之恩給制，退撫新制實施後，改由政府與公教人員共同撥繳費用，籌措財源之基金制度。新退撫制度，基金之準備採共同提撥制，基金之管理由政府負責。一方面，公教人員繳納之費用，自應由公教人員領回，政府不得假借任何理由調降；另一方面，基金之管理由政府負責，確定給付合乎提撥比例計算之退休金，係政府之責任，自不得因政府對於基金之管理不善招致虧損，而任意調降退休金之給付。原處分不顧原告依退撫新制繳納之費用，任意調降退休金，致原告無法領回已繳納之費用，自屬違法。

六、按退撫新制施行前已退休之純舊制人員，並未由退撫基金支領退休金，當與退撫基金管理之良窳無關，而政府卻以基金可能破產為由，大幅度調降退休人員之退休所得，誠非正當之理由。況且退撫基金由銓敘部經營管理並由考試院監理，基金如有經營管理不善或虧損情事，自應由政府負完全責任，蓋以退撫基金之監、管，其監管組織已達院部層次，不論管理制度及實際操作均係由其完全掌控，如將其經營不善及齡損責任轉嫁由全體退休公務人員承擔，對於退撫基金經營不善之情事，卻以編列於與基金預算毫無關係之公務預算的優存利息歸零及退休金大量減少之方式填補其虧損，自屬顯失公平，嚴重違反比例原則。

七、退休人員月退休所得，係維持其老年生活之所繫，大量減少其退休所得金額，不但侵害其財產權甚至生存權，同時亦意味著否定其過去努力工作及對國家之貢獻，嚴重影響退休人員退休生活之經營與安排，並損及其尊嚴及生命價值。尤有甚者，系爭條例扣減對已退休人員之退休所得之支出，而將其流向退撫基金，同時對現職人員之退休所得亦做嚴苛之立法。如此一來，政府不但規避了過去劣質管理應負的責任，也為將來繼續劣質管理預留空間，使退休人員無安寧之晚年，現職人員士氣低落不利久任，更難以羅致優秀人才蔚為國用，如此惡性循環，將使具有公益性目的之公務人員退休制度趨於土崩瓦解，陷國家於萬劫不復之境界，其所採取之手段，所造成之損害與政府減少每年一百多億公庫支出之利益相較，誠屬天壤之別，嚴重違反比例原則，抵觸憲法第23條規定。

八、我國之憲政體制為五權憲法，公務人員的退休金制度改革，應由考試院主政，不得由總統發動、行政院配合之方式為之，此次退休金法律之變革過程已違反憲法的權力分立原則等語。

九、並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

肆、被告則以：

一、按釋字第764號解釋及許志雄大法官協同意見書之意旨，國家對於有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項具有一定形成政策之立法空間，並得依據各類公務人員性質不同而設有不同規定，釋憲機關應採取寬鬆審查，原則上予以尊重立法機關之立法創設。至有關軍人、公立學校教職員退休資遣撫卹事項，本於上開解釋論理意旨，應為相同解釋。

二、再按釋字第717號解釋及陳春生大法官協同意見書之意旨，就國家於制定公務人員任免、銓敘、退休及撫卹之立法，明確肯認立法者應考量世代間之正義，並兼顧國家財政資源永續發展，作為其政策決定之目的。本於此號解釋之論理意旨，而就軍人、公立學校教職員退休資遣撫卹之立法，亦應考量是代間正義並兼顧國家財政資源永續目的。

三、根據系爭條例第8條第1項規定，政府最後支付保證責任限於國家於退撫基金定期財務最適提撥率與行政院釐訂之提撥率不符，且致退撫基金有收支失衡時，始擔負最後支付責任，且此合於代際正義、財政永續利用之目的，為立法者之適當政策立法。

四、按釋字第574號、第717號解釋之意旨，我國教職員自退休之後，其每月持續領取國家所給予之退休金或優惠存款利息等，實屬每月所生之個別法律關係，而非一次性、永久性之法律關係，顯為「繼續性之法律關係」，既非「已確定」或「已終結」之法律關係，自無法律溯及既往之情，屬於「不真正溯及既往」之典型案例，更非對於我國已退休教職員就已領取之退撫金要求退還之溯及處分。是系爭條例僅是對未來法律關係之改變與調整，並未涉及禁止法律溯及既往原則，自無違法情事。

五、退步言，系爭條例如為溯及性法律（僅假設語氣，被告否認），按最高行政法院98年12月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，業因原告有預見系爭條例將有所變更且為達成國家經濟財政、分配正義等極為重要之公益目的，並經立法院三讀通過，是系爭條例實屬合法有效，當無違憲之情。

六、系爭條例變更退休教職員之退休給付，係基於維持教職員退撫制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量。所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，並特別考量基層教職員或情況特殊之退休教職員承受變動能力較低，因而給予最低保障金額及弱勢保障機制減緩衝擊，不致影響退休教職員之生活尊嚴，按釋字第717號解釋之意旨，並未違反信賴保護原則。

七、按陳新民大法官就釋字第717號解釋所提協同意見書之意旨，公法上具財產價值之法律地位，須「類似私法財產權地位者」，始受憲法上財產權所保障，而此一類似性表現透過自己勞務給付或是資本財投入而創造出公法上財產權人的地位。就比較法之觀點，此項權利必須具備個人支配性、基於個人先前之給付而形成、為確保權利人之生存而提供等三項要件，始有受憲法財產權保障之可能。原告退休給付之構成成分並未全與此三項要件相符，則是否可逕謂該項期待或請求即受憲法上財產權規定之保障，已非無疑。縱認本件原告之退休給付屬於憲法財產權保障之範圍，然憲法財產權保障並非絕對保障，非不得由立法者依憲法第23條，於符合法律保留及比例原則之情形下為適當之限制。就本件言，為就公立學校教職員退休及年金制度為必要之調整與改革，與憲法第23條之法律保留原則並無違背，若對照追求年金制度永續發展、顧及不同職業別之老年經濟安全保障及代際間權益之公益目的，與個別公立學校教職員在依據所得替代率調整、並設有人道關懷弱勢保障條款之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定現行年改方案所欲追求之公益與其侵害之私益並未顯不相當，亦未違反同條所定之比例原則等語，以資抗辯。

八、並聲明：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

伍、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附甲證一）、訴願決定（原告起訴狀所附甲證三）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點為：本次年改修法是否違反法律不溯及既往原則、法安定性、信賴保護原則、平等原則、比例原則、權力分立原則，違憲侵害人民財產權、生存權、尊嚴，原處分、訴願決定是否因此違法？

陸、本院之判斷如下：依據釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。再參照111年1月4日起生效的憲法訴訟法第38條第1項規定，憲法法院之「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」其立法理由也敘明：「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。」、「所稱各機關，包括中央各機關及地方自治團體之立法及行政機關。」、「所稱【並有實現判決內容之義務】，例如各法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判、法令主管機關應修正相關法令及行政機關應據以執行等均是…。」而關於公立學校教職員退撫給與案，司法院大法官會議已在108年8月23日做成釋字第783號解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，因此，本院應依釋字第783號解釋之意旨就本件相關部分予以適用。關於此次年金改革所引發的違憲爭議，其中所涉及的爭點包括：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本條例施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權？」，業經釋字第783號解釋在案，解釋文與本件相關者略以：

⑴、系爭條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

⑵、同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

⑶、同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

⑷、相關機關至遲應於按同條例第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

⑸、同條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與同條例第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。釋字第783號解釋理由主要相關部分如下：

一、憲法對退休公立學校教職員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與審查密度

㈠、憲法第165條規定國家應保障教育工作者之生活。其內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為之給與。公立學校教職員依系爭條例請領退休金（退撫給與）之權利，屬於憲法保障之財產權（釋字第707號及第730號解釋理由參照），然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。

㈡、依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。

㈢、退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。

㈣、上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。

㈤、至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。

二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

㈠、查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱86年服役條例）第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」系爭條例第8條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。

㈡、上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭條例，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

㈢、另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。

㈣、綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

三、退撫給與並非遞延工資之給付薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付，乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和（教師待遇條例第2條、第4條及第13條參照）。由於在職期間確定，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。

四、第8條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

㈠、系爭條例第8條第2項規定：「前項退撫基金費用按教職員本（年功）薪額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率，按月由政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準，由原8%至12%，提高為12%至18%之規定。提高共同撥繳費用之基準，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於系爭條例施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形，亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

㈡、按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準，事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題，基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量，本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策，採寬鬆標準予以審查。

㈢、第8條第1項規定，依退撫新制年資計得之退撫給與，由現職公立學校教職員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給。如前所述，此共同提撥制為收支平衡之財務制度。自該制度實施起，即未依歷次精算報告之意見足額提撥，而長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債（即學理上所稱之「未提存精算應計負債」）越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率，與實際提撥費率差距持續加大，足資說明。

㈣、退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第9條第1項參照）後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率41.18%相較，系爭條例採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。

㈤、綜上，第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

五、第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背

㈠、系爭條例第4條第6款規定：「最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第39條第2項規定：「退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」查最低保障金額之設定，係參酌釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。

㈡、按退休所得之計算基準有二：服務年資及依薪級與薪點計算之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本薪較低所致，而非因系爭條例所造成。上開第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休公立學校教職員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別，是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

㈢、綜上，上開規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

六、第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背

㈠、上開規定無涉法律不溯及既往原則

１、按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（釋字第620號及第717號解釋參照）。

２、一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；（2）退休人員經審定後之月退休金，於系爭條例施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭條例施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第81條、學校教職員退休條例第5條第3項、第12條、第13條、學校教職員退休條例施行細則第34條第4項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

３、查系爭條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。釋字第717號解釋無變更或補充之必要。

㈡、上開規定調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背

１、依系爭條例規定調降之退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用，大法官會議就立法者採取之調降手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採寬鬆標準，予以審查

⑴、查依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44%至34.72%、兼具退撫新舊制年資者為23.91%至37.36%、僅具退撫新制年資者為10%至14.29%。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其「退撫舊制退休所得」之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其「退撫新制退休所得」之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言，其在職時依法提撥之費用為〔本薪×2×（提撥費用率8%至12%）×35%〕，即〔本薪×2×（2.8%至4.2%）〕；其提撥之費用換算成本薪之比例，為「本薪之5.6%至8.4%」。然就系爭條例施行前之退休所得而言，其額度則為〔本薪×2×系爭條例施行前退休所得替代率（由服務年資20年之40%，至服務年資35年之70%）〕，即〔本薪×2×（40%至70%）〕；換算成本薪之比例，為「本薪之80%至140%」。則以僅具退撫新制年資20年者為例，原退休所得為107年7月1日同等級現職人員本薪之80%，以最大扣除額14.29%計算，其於118年1月1日起之最低退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之68.57%〔即（100%－14.29%）×80%〕，仍超過其個人在職時提撥之最大費用額，即本薪之8.4%。兩者（68.57%與8.4%）差距達8倍之鉅，縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，系爭條例之施行，仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。

⑵、依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，法院應採寬鬆標準，予以審查。

２、調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。查85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查：

⑴、月退休所得中之優存利息，僅就以退撫舊制年資計算之一次退休金及（或）公保給付之優惠存款本金為支付；年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付；退撫舊制年資月退休金之每一基數以本薪1倍加930元計付、退撫新制年資月退休金之每一基數則以本薪2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計，導致服務年資相同、等級亦相同之退休公立學校教職員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著之差異。

⑵、優惠存款制度係因退撫制度實施之始，公立學校教職員薪給偏低，以本薪為計算基準之退休所得，無以維持其退休後之基本生活所需而設立，施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇，其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有調升、90年至107年4次。又至85年底每次調升幅度為5%至20%不等（除84年為3%外），86年以後均為3%。又教師於69年之起薪已提高至7,480元，比其他行業就業者起薪平均數6,175元高。公立學校教職員薪給既未持續偏低，則以該本薪為計算基準之退休所得，即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事，從而如概以退休所得過低為由，繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息，其合理性基礎已有動搖。

⑶、優惠存款制度實施之初，係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整，至72年固定為18%後，1年期定存利率已經從72年7. 55%，降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變，導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

⑷、年資補償金係為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，施行已逾20年。年資補償金之給付，使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高（對於僅兼具1年舊制年資者最有利），兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。此群體間退休所得之不均衡，將因退休公立學校教職員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯。

⑸、因人口結構老化，領取退撫給與人數與年數增加，政府以預算支應退撫舊制退撫給與持續增加。復因少子化結果，繳納費用者人數愈少，確有因應必要。

⑹、用以支付退撫新制退撫給與之退撫基金，因自始提撥費率與收益率不足，其財務收支自103年起入不敷出，且將於118年用盡（第6次精算報告參照）之際，政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與，目的係為維護退撫基金之存續。

⑺、系爭條例施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大，造成公立學校教職員於符合退休要件時即自願退休，致領取月退休金之退休公立學校教職員之平均起支年齡，於105年下降為54歲。退休年齡偏低、退休給付年限增長，除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外，亦導致政府長期培育之人才太早流失，影響教育效能。

⑻、綜合上開理由，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當。

３、上開規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度

⑴、以服務年資與本薪二要素，為退休所得替代率計算基準，尚屬合理；替代率之設定，有助於系爭條例目的之達成系爭條例所規定之月退休金係以本薪乘以2為基數內涵，再乘以服務年資為基礎計算之退休所得替代率。上開基數內涵，就系爭條例施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，於系爭條例施行後退休生效者，係指最後在職經敘定之本薪加1倍；就於系爭條例施行後退休者，係指「最後在職5年至15年之平均薪額」加1倍（第27條及第37條參照）。是月退休金計算之核心要素為本薪與年資二者。就本薪之要素而言，系爭條例係以本薪乘以2計算，雖未直接將加給部分計算在內，然查現職人員所領取之職務加給、學術研究加給、地域加給等，為現職人員因擔任並執行該相關職務之對待給付；其退休後，因已無此種職務上付出，原造成在職薪給個別差異之各類加給，自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本薪係依薪級與薪點計算，為現職人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退撫給與財源之退撫基金撥繳費率係以本薪加1倍計算，以及每月本薪加學術研究加給之總額約為本薪之1.6倍至1.7倍，以本薪加1倍為計算基礎，對學術研究加給低於本薪之屬於絕大多數之受規範對象而言，較為有利等情，得認系爭條例續採退撫新制實施以來之以本薪加1倍作為基數內涵規定，原則上尚屬合理。就年資之要素而言，系爭條例有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分，使退休所得因服務年資與職級，有合理差距。系爭條例設定107年7月1日起至118年1月1日以後之各年度退休所得替代率，適用於全體受規範對象。使於系爭條例施行日已退休，且任職滿15年者，於107年7月1日之退休所得替代率為45%，年增1.5%，超過35年年資部分，年增0.5%，最高可計年資40年為77.5%。於系爭條例施行後退休者，最高可計年資40年，超過35年年資部分，年增0.5%，40年為77.5%，並自109年1月1日起至118年1月1日之10年期間，不問服務年資，每年各再調降退休所得替代率1.5%（第37條參照）。依系爭條例核計並調降退休所得差額後，受規範對象於107年7月1日之退休所得額，以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序，分別為以107年7月同等級現職人員本薪2倍為計算式分母之52.5%、60%、67.5%、75%、77.5%（即系爭條例附表三所示第一年退休所得替代率）；就絕大多數受規範對象而言，換算其實質薪資所得（本薪與學術研究加給）依序分別約為61.95%、70.8%、79.65%、88.5%、91.45%。服務年資35年之（非主管職人員）月退休所得約相當於現職者於107年7月1日之九成薪。而同樣以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序，受規範對象自118年1月1日起之退休所得額，依序分別為以107年7月同等級現職人員本薪2倍為計算式分母之37.5%、45%、52.5%、60%、62.5%（即系爭條例附表三所示最末年退休所得替代率）；就絕大多數受規範對象而言，實質薪資所得依序約為44.25%、53.1%、61.95%、70.8%、73.75%。服務年資35年者（非主管職人員）之月退休所得約相當於107年7月1日現職者之七成薪。如前所述，依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44%至34.72%、兼具退撫新舊制年資者為23.91%至37.36%、僅具退撫新制年資者為10%至14.29%，以領有主管職務加給、優存利息及年資補償金之具退撫新舊制年資者受最大影響。然上開替代率規定，形成如下效果：（1）使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例，退休所得替代率由107年7月1日之75%，降至自118年1月1日起之60%，換算後之實質薪資所得由約為107年7月同等級現職待遇之九成降至七成，且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象；（2）相同退休年資及等級者，不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡，因一體適用相同退休所得計算式，使其等退休所得趨同；（3）服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%，使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者，其於107年7月1日之替代率分別為75%與45%，差距30%，於118年1月分別為60%與30%，差距仍為30%，故可維持退休所得以年資為要素之原則；（4）替代率低限部分，以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準，以系爭條例施行前原規定之30%為其最末年（即118年1月1日起）退休所得替代率，俾維持原支領月退休金者之最基本給與，不因系爭條例之施行受不利影響；（5）僅具退撫新制年資者，因退休所得財源部分屬個人先前給付，而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理，使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者，原退休所得替代率為40%，依系爭條例附表三規定，自系爭條例施行日起至116年12月31日止之年度退休所得替代率均超過40%，是其原退休所得自117年起才開始扣減。足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。綜上，系爭條例年度退休所得替代率規定，有助於系爭條例目的之達成。

⑵、扣減順序規定，有助於系爭條例目的之達成具舊制年資之部分受規範對象於系爭條例施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣除外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減之說明如下：按原月退休所得為舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和，於超過系爭條例第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時，依系爭條例第36條、第39條第1項之規定，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。以服務年資35年者為例，於系爭條例施行前之法定退休所得比率上限為95%（公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法第4條第2項參照），於系爭條例施行日之退休所得替代率上限為75%（系爭條例附表三參照），二者間20%之差額，首自優存利息扣減半數，若扣減後之退休所得額仍高於年度法定退休總額時，由剩餘半數之優存利息中扣減，仍超過時，再扣減舊制退休金中之月補償金，至不超過該年度法定退休所得或法定最低保障金額或最末年保障金額之較高者為止。此扣減順序規定，使部分受規範對象於系爭條例施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

⑶、上開過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，自107年7月1日至109年12月31日調降為12%；自110年1月1日至111年12月31日調降為10%；自112年1月1日至113年12月31日調降為8%；自114年1月1日起調降為6%，未全數扣除，過渡期間6年；對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

４、小結：第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開（二）1、2、3之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

㈢、特殊情況退休公立學校教職員退休所得替代率之調整系爭條例一律以107年7月同薪級現職人員本薪2倍為計算式分母，據以計算退休公立學校教職員之所得替代率，固有其整體考量。然如有退休公立學校教職員之本薪低於其最後在職時實際領取之學術研究加給，則此等退休公立學校教職員之退休所得，與本薪高於學術研究加給者相比，前者人員換算為實質薪資所得之比例，勢必低於後者人員，致以同一所得替代率換算之此等人員實質薪資所得，前者人員顯然較低。如前者人員進入職場之平均年齡相對較高，致其等可累積之退休年資相對較短，又無其他補償或優惠時，上開不利差別影響將更為明顯。是就本薪低於學術研究加給之此等退休公立學校教職員而言，主管機關於依第97條規定為第1次定期檢討時，宜採適當調整（例如適當調整此等特殊情況人員之退休所得替代率）或其他補償措施。併此指明。

七、倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密查調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革。系爭條例之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。是本案所應審酌者，係政府為解決教育人員退撫基金瀕臨於118年破產之財務危機，及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代（25年至30年）之現階段改革效益目的，所採取系爭條例附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段，其對受規範對象之財產權所造成不利影響，是否違反比例原則。如前所述，法院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性，其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當，及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。查依行政院所提系爭條例草案，其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年，即第1、2年降為9%；第3、4年降為6%；第5、6年降為3%；第7年起降為0%；另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%，調降期程15年，並將因此節省之退撫費用支出，以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定（諸如起支年齡、替代率、平均本薪計算期間等因素）不變之情形下，如實際提撥率調至18%，教育人員退撫基金用盡年限預估可由原118年延後至138年；如實際提撥率調至15%，則可由原118年延後至134年。此有教育部提出之106年度「教育人員退休制度調整成本分析計畫」稱節省之退撫經費支出全數挹注教育人員退撫基金，將使該基金用盡年限預估可由原118年延後至138年可稽。系爭條例附表三於審議期間，立法者採取上開行政院草案所定之最末年退休所得替代率上限（如退休年資35年為60%，15年為30%）之架構，然將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月，使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除；就年度調降退休所得替代率期程及幅度部分就調降期程定為10年、每年調降1.5%，共調降15%。由於上述二調降期程及每年降幅之設定，將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金（第40條第1項參照），在上開起支年齡、替代率、平均本薪計算期間等因素不變情形下，系爭條例「現階段改革效益」之目的或將可能提前達成。倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公立學校教職員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

八、第67條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求系爭條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查公立學校教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，係基於退休所得替代率與本薪計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定（系爭條例附表三參照）。本薪部分，於系爭條例施行前已退休者，依系爭條例施行日（107年7月1日）同等級現職人員本薪2倍計算；於系爭條例施行後退休者，以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本薪2倍計算，均不再隨現職人員待遇調整而更動。為貫徹依系爭條例第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，國家自有維持依系爭條例重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務（系爭條例施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照）。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務，與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。

九、綜上，可知釋字第783號解釋先將憲法對於退休公立學校教職員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與審查密度予以說明，認為退撫給與關於政府提撥、政府補助部分，性質上屬於恩給制，立法機關有一定的立法形成空間與相對較高的調整形成空間，司法機關在審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採取較為寬鬆之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。至於政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退撫給與並非遞延工資之給付，而是因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與，亦非行政契約關係，非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，扣減順序規定，有助於系爭條例目的之達成，就目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且相關規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。原告主張無法領回已繳納之費用、退撫基金之破產不應以調降退休所得方式處理等語，顯係誤解。

十、至於釋字第783號解釋提及「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密」部分，是以改革目的可以提前達成為前提，相關機關屆時究竟將如何檢討而採行何種適當調整措施，仍屬未定，而且並不因此使原處分將月退休金之金額計算至118年1月1日以後而成為違法，也與釋字第783號解釋意旨無違。而軍公教人員的退休生活照顧極為重要，為了避免退撫基金用盡而無法給付，對於退休人員的生活造成嚴重的問題，所以必須進行制度調整，行政部門與立法部門為此就不同改革方案已進行多次委員會議、國是會議、討論程序，也考量過例如退撫支出對國家財政狀況的影響、國家資源分配的公平性、代際間的正義，基金經營績效、退撫制度是否採取不同規劃等，最後形成系爭條例所設計的制度，並經釋字第783號解釋做成如上的合憲解釋。故原告之主張仍不足以證明系爭條例有何違憲情形。

十一、再依釋字第783號解釋意旨，系爭法律相關規定並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則、並未侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權，已如前述，特別是系爭條例所採取的措施可以達成下列目的：「（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」且釋字第783號解釋已斟酌公教人員退撫制度之沿革、系爭法律主要內涵，並詳述所採取的較為寬鬆的違憲審查標準，難認有何違誤之處。綜上，原告仍以其與上述解釋意旨不符的法律見解，主張系爭條例侵害人民財產權、生存權、尊嚴、違反法律不溯及既往原則、法安定性、信賴保護原則、平等原則、比例原則等語，仍無可採。故原告上開主張，實屬誤解。

十二、關於原告主張我國為五權分立的憲法，不應由總統發動行政院配合之方式，而應由考試院主政部分。查：

㈠、立法院審議系爭法律的修正草案，本即包括考試院提出的「公務人員退休撫卹法草案」，並請同時廢止「公務人員退休法」及「公務人員撫卹法」案。此外，立法院民進黨黨團、立法委員段宜康等24人、立法院時代力量黨團、立法院親民黨黨團也都提出「公務人員退休撫卹法草案」一併審議。故關於公務人員的年金改革確實是由考試院提出修法草案送請立法院審議，況且，立法委員與立法院黨團依其職權本可提出法律修正草案。上述運作皆符合憲政規定。

㈡、至於蔡英文總統於105年5月20日就任總統後，於同年月27日即核定總統府國家年金改革委員會設置要點，據以設置任務編組型態的總統府年金改革委員會，召開年金改革國是會議，這是她當選總統後迅速積極落實政見的表現。有鑑於年金改革是社會上長期關注的重要議題，特別是若不儘速做改革將發生可預期的無法支付的結果，所造成的各種人權侵害將不只是影響軍公教退休人員，也將影響其家人親屬，會擴及其他相關的醫療支出、社會安全、經濟活動、金融交易等層面。因此，年金改革是當時多位總統候選人所關切而各有主張的事項。蔡總統於當選後，設置總統府國家年金改革委員會，目的在於提供總統相關諮詢事項。其任務包括(1)蒐集年金改革相關資訊、意見及各國年金改革經驗。(2)針對各種年金改革意見進行專業評估。(3)作為各公共年金制度利害關係人代表與人民表達年金改革意見之民主參與平台。(4)提出年金改革備選方案。(5)籌辦年金國是會議，且由陳建仁副總統擔任召集人，了解人民需求，尋求社會共識，提供總統諮詢意見，此與憲政規範並無衝突。

㈢、再者，相關年金改革修法草案送請立法院審議方面，除上述公務人員修法草案之外，公立學校教職員退休撫卹條例草案、勞工保險條例部分條文修正草案、陸海空軍軍官士官服役條例修正草案均由行政院送請立法院審議，政務人員退職撫卹條例修正草案由行政院考試院會銜送請立法院審議。經核與憲政體制相符。故原告上開主張，亦屬誤會。

柒、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

捌、本件事證已臻明確。兩造其餘攻擊防禦方法，經核對於本判決結果不生影響，爰不一一論述。

玖、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭