臺北高等行政法院判決

109年1月16日辯論終結

原告

王仲珮

原告

劉僖文

原告

杜麗慧

原告

黃鈴家

原告

高銘娥

原告

賴麗華

原告

姜紫雯

共同訴訟代理人

劉緒倫 律師

共同訴訟代理人

呂偉誠 律師

共同訴訟代理人

游聖佳 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

林俊坤

楊雅惠

張家瑗

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告係退休教育人員，其皆於民國107年6月30日前退休生效，支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如附表）。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日經制定公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以附表所示之函文及隨函檢附之「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（以下合稱為原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

(一)退撫條例侵害原告之服公職權：公立學校教師與公務人員之任用者均為國家；在任用前均須經相當嚴格的考試或甄選程序；二者均負擔國家職務，均為公務行為，並依法履行其職責；併「軍、公、教」三者早年在法律規範上係屬一體，後因權責內容各有其特殊性而分殊化，是由憲法角度以觀，公立學校教職員之重要性不亞於公職人員，毋寧為一種特殊公務人員類型。是公立學校教職員地位應以憲法第22條為基礎，使其權益比照憲法第18條公職人員地位受制度性保障，享有身分、俸給與退休金等權利，否則，當與憲法保障人民權利之意旨有違（司法院釋字第707號、第730號解釋羅昌發大法官協同意見書參照）。原告雖屬學校教職員，惟如上述仍受憲法服公職權保障，其屬於憲法第18條服公職權之請領退休金權利受到侵害，故退撫條例侵害原告之服公職權利。

(二)退撫條例侵害原告之工作權及生存權：按憲法第15條及第18條規定，「服公職權」保障範圍所及的「身分保障權」，與工作權及其內含的職業選擇自由本質無異；至就「服公職權」所保障的俸給、退休金給與等權，則與生存權、財產權內涵難有重大區別。顯見，憲法第18條的服公職保障若失去第15條的生存、工作、財產等核心內涵，將成有體無魂的空洞規定（司法院釋字第730號李震山大法官協同意見書參照）。而工作權的內涵，包括尋求工作機會、接受工作機會以及藉以謀生。如尋求工作機會或接受工作機會之權利遭到限制，甚至其謀生因而受不利影響，均可構成工作權的侵害，此等工作並未限於政府部門以外之工作，政府部門之工作亦包含於其中。公立學校教職員屬於政治性甚低且非經選舉產生之職務。人民除應受憲法第18條服公職權之保障外，因其涉及人民透過該職務謀生，而亦屬憲法第15條工作權保障之範圍，故在審查法令對其退休權利之限制時，應累積適用憲法第18條有關公職之制度性保障及第15條有關工作權之保障（釋字第715號及第730號解釋羅昌發大法官協同意見書參照）。服公職權所保障之內容與工作權、生存權相關，學校教職員從事之工作亦屬工作權所保障，教職員以此工作謀生，其工作薪資、退休給付則屬生存權保障範圍，故原告之退休給付減少，亦屬侵害原告之工作權及生存權。

(三)退撫條例侵害原告之財產權：按司法院釋字第707號及第730號解釋意旨，教師提供教學服務，進而獲取適當報酬，該報酬自屬憲法上財產權，而退休金之給付亦屬教師報酬，退撫條例改變已退休教職人員退休金之金額，影響已退休教職人員依原學校教職員退休條例請領退休金之權利，且教職員在職時已繳付退撫基金之費用，其係將來退休給付之用，退撫條例減少退休給付，亦剝奪教職員在職時繳付35％之退撫基金費用，故涉及退休教職員憲法上財產權之保障。年紀越高者，所需之生活照顧越高，生活醫療費用之支出亦較高，退撫條例第37條第5項竟不隨在職同等級人員本（年功）薪而調整，則隨著物價上漲，退休金即有變相減少之情事，有違保障退休公教人員之意旨。

(四)原處分及退撫條例第36條、第37條及第100條第2項違反比例原則、信賴保護原則、禁止法律溯及既往原則：

1.公教人員退休金本非完全靠退撫基金自給自足；且公教人員退休年金改革自84年以來已陸續進行。最近一次，即100年之改革方案中，依其修法理由，一年已可為政府節省50億元支出；又我國每年歲入持續增加，退撫支出持續減少，則政府修法以「退撫基金無法永續經營」為理由，其目的是否正當，自有可議。即使承認上述目的正當，但仍有其他相同有效且對人民權利侵害較輕微之手段，例如改善退撫基金之營運，增加公教人員任用人數，避免新任人數遠低於退休人數而導致退撫基金收入過低而入不敷出，調高退撫基金提撥率等。故退撫條例之修法目的不具正當性，手段上亦不符合必要性，違反比例原則。

2.教師與公立學校之聘僱係屬公法契約（最高行政法院97年判字第121號判決意旨參照），教師退休給付債權之成立要件，係基於行政契約而生，於公立學校聘任時起，其法律關係及契約內容即已確定，當教師履行其義務後，學校即有清償之義務，故學校教師完成其義務而退休後，其退休應給與之內容事實已確定，如法規對已退休者確定之退休給與適用新法規並予以變更，係對已終結之事實或法律關係為溯及適用（司法院釋字第717號黃璽君大法官不同意見書參照），原則上應禁止。

3.原學校教職員退休條例所制訂之月退休所得，並未定有施行期間，客觀上可使教職員預期該制度繼續施行，並為教職員是否從事教職及從事後日常生活之安排，故教職員對於過去施行之退休給付制度具有信賴利益。又依憲法第165條規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。惟退撫條例不僅影響已退休教職員信賴利益，現任教職員亦會因此無法安心致力於教育工作，減損教育品質，進而影響憲法所保障人民受教育之權利。在此權衡下，退撫條例所帶來之公益並未大於退休教職員之信賴利益，違反信賴保護原則。

4.按行政程序法第111條、憲法第171條第1項、第172條規定，原處分及其所據之退撫條例第36條、第37條、第100條第2項侵害原告憲法所保障之生存權、工作權、財產權及服公職之權，即屬無效，應予撤銷，以符法制。

(五)司法院釋字第783號解釋並不完足，爰請本院裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官補充解釋等情。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告抗辯略以：

(一)按中央法規標準法第5條，退撫條例為立法院通過總統公布之法律；原處分係依退撫條例第28條、第34條至第39條所作成之合法行政處分，被告依法行政，並受大法官會議解釋拘束，則原告所主張償還退休給與之差額，於法無據。

(二)原處分未違反法律不溯及既往原則：參照司法院釋字第717號解釋意旨，所謂禁止法律溯及既往，係指新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。依此原則，法律僅能於制定後，向未來生效，不得溯及既往對已完結之事實發生規範效力，至於法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實向將來發生效力，縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。惟在衡量退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休教職員，應以更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。考量已退休教職員其因應經濟變動能力較低，亦無法改變或增加原有退休年資以提高退休給付，爰採循序漸進調降退休所得措施，適度減輕對已退休教職員所生衝擊，且未溯及過去已領取之給與，並設定最低生活保障金額及人道關懷措施（當年度每月退休所得依規定計算後，致每月退休所得低於退撫條例第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算回推其可辦理優惠存款金額）以確保每位退休教職員老年經濟安全，與司法院釋字第717號解釋揭示精神相符。

(三)原處分未違反信賴保護原則：參照司法院釋字第525號及第605號解釋意旨，任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的後，當社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序修改其內容；若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，致有因信賴所生之實體法上利益受損害者，基於信賴之保護，立法者應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。基於情事變更原則並考量退休制度旨在給予退休教職員合理生活保障之建制意旨，退撫條例採行漸進方式進行制度調整，並訂有相關補救及過渡措施，如採行合理漸進式的調整、退休基本生活之維持（最低保障金額），以及納入人道關懷條款等措施，符合上開司法院釋字之信賴保護原則。

(四)被告於作成原處分前，所根據之事實為原告退休成就時之條件，應屬客觀上明白足以確認之事實，從而原處分依法尚無不合。原告所指原處分所依據之退撫條例違反憲法保障之財產權、平等原則、無憲法第23條適用及法安定性云云，尚非被告機關所得置喙及審查之事項；且與本件相關之退撫條例條文業經司法院釋字第783號解釋宣告合憲等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原處分、訴願決定等相關資料（本院卷第25-179頁）及訴願卷在卷可稽，應可認定。本件爭點為退撫條例是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，並侵害原告服公職權、生存權、工作權及財產權？

五、本院之判斷：

(一)按退撫條例第4條規定：「本條例用詞，定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指教職員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）薪額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率之上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依教職員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條第1項規定：「退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。」第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。……（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條第1項規定：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。

二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」

(二)經查，被告係依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於10 7年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第3 7條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付；最低保障金額之設定，係參酌司法院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因退撫條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背；退撫條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫條例施行後，始依退撫條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。85年修正發布之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：1.平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；2.消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；3.處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；4.降低政府因補貼優存利息之財務負擔；5.因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；6.延緩政府培育人才提早流失，及7.延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫條例施行後，依該條例第34、36、37、39條規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。

(三)至原告主張原告與被告間聘約係行政契約關係乙節，惟依前揭說明，退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，非遞延工資之給付，享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反契約問題，亦無侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員其他權利之情事。又原告主張未來有變相減少退休金情形，按退撫條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，經司法院釋字第783號解釋理由說明相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。另退撫條例已由司法院大法官作成釋字第783號解釋，原處分據以核定之相關規定經宣告並無違憲，已如前述，本件並無依原告聲請再行聲請補充解釋之必要。

六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭