臺北高等行政法院判決

109年6月10日辯論終結

原告

姜豊田

被告

銓敘部

代表人

周弘憲（部長）

訴訟代理人

曾瓊敏

訴訟代理人

賴威志

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲（市長）

訴訟代理人

張虹玉

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月22日108公審決字第186308號復審決定，提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院108年度簡字第25號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告原起訴聲明請求：「1.復審決定及原處分均撤銷。2.判命被告銓敘部從民國107年7月1日起至107年11月22日止，核定原告新制施行前月退休金新臺幣（下同）6萬2,201元；新制施行後月退休金1萬8,067元，判命被告臺南市政府補發新制施行前月退休金6萬2,201元，短發4個月22日的差額共5萬9,196元，返還原告。」（原告行政訴訟起訴狀，臺灣臺南地方法院108年度簡字第25號卷第13頁），嗣經本院109年4月23日準備程序闡明後，原告於言詞辯論程序變更聲明為：「1.復審決定及原處分均撤銷。2.判命被告銓敘部從107年7月1日到107年11月22日止，核定原告新制施行前月退休金6萬2,201元；新制施行後月退休金1萬8,067元；並判命被告臺南市政府每月補發月退休金1萬9,037元，短發4個月22日，應補發原告9萬109元，107年11月23日到108年12月31日每月短發819元，13個月又8天，應補發原告1萬865元。」（見本院卷第689至690頁）。經查，原告上開訴之變更，核其變更之訴與原起訴請求之基礎相同，本院亦認屬適當，是揆諸前揭規定，於法並無不合，爰予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告原係臺南縣警察局警察人員，於107年7月1日前退休生效，支領月退休金。被告銓敘部於107年5月22日以部退四字第1074350709號函（下稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服原處分，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，經該會以108年1月22日108公審決字第186308號復審決定駁回，原告仍不服，遂於108年3月11日向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院108年3月19日108年度簡字第25號行政訴訟裁定，以本件應適用通常訴訟程序為由移送本院審理。

三、本件原告主張：

㈠原處分侵害憲法所定服公職權之制度性保障，並違反財產權及生存權保障：

1.原告原任職於臺南縣警察局，於94年7月16日依當時有效之公務人員退休法申准退休，並依該法按月領取退休所得，包括退休金及公保養老給付優惠存款利息等。原告於退休生效時，與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，均已告確定，自應受憲法第18條之制度性保障及第15條之財產權保障。查退撫法於106年8月9日經總統明令公布，該法第95條第1項明定，退撫法第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定）自107年7月1日施行。迺被告銓敘部為配合退撫法之施行，依系爭規定重新調整、計算原告退休所得，使原告退休權益嚴重受創。又原公務人員退休法及原公務人員撫卹法既於107年11月21日，經總統華總一義字第10700125431號令始公布廢止，原告爭執原處分所核定107年7月1日至同年11月20日部分違法，係屬有理。依行政程序法第127條規定、中央法規標準法第16條、第18條但書、第22條第1至3項規定，原告自得請求上開期間之退休金。

2.如前所述，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法既於107年11月21日經總統令公布廢止，依中央法規標準法第22條第3項規定，該二法自107年11月23日起即失效。是107年11月22日以前仍應適用原公務人員退休法規定核定原告月退休金（依原公務人員退休法第6條第4項規定，核定新制施行前月退休金83％；依原公務人員退休法第6條第3項規定，核定新制施行後月退休金21％），同時約束被告銓敘部至107年11月22日不得變更。

㈡爰聲明求為判決：

1.復審決定及原處分均撤銷。

2.判命被告銓敘部從107年7月1日到107年11月22日止，核定原告新制施行前月退休金6萬2,201元；新制施行後月退休金1萬8,067元；並判命被告臺南市政府每月補發月退休金1萬9,037元，短發4個月22日，應補發原告9萬109元，107年11月23日到108年12月31日每月短發819元，13個月又8天，應補發原告1萬865元。

四、被告銓敘部則以：

㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：原告係94年7月16日退休生效，被告依系爭規定以原處分依前開退撫法第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資（33年1個月）及退休等級（警正三階一級年功俸525元;107年度俸額為4萬3,015元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分之附表），於法並無違誤。

㈡原告所提涉及制度性保障、財產權及生存權保障部分：退休公務人員之退休給付，固依原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，此合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。又本案所涉系爭規定，係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之考量下，設計了「最低保障金額」及「人道條款」規範，此皆設想到改革的比例原則，爰系爭規定未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。本案原處分係依系爭規定所為，並無違誤，爰原告主張應給付其每月退休所得調降差額，自當無所附麗。

㈢答辯聲明：原告之訴駁回。

五、被告臺南市政府則以：

㈠查退撫法係經立法院三讀通過，並經106年8月9日華總一義字第10600095491號總統令制定公布全文95條，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，復自107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。是退撫法係屬現行有效之法律，行政機關自應受其約束，從而，被告銓敘部依據退撫法以原處分，重新審定原告每月退休所得，並敘明自107年7月1日起生效，依法自屬有據；而被告臺南市政府依據被告銓敘部原處分，自107年7月1日起依重新審定內容發給退離給與，於法亦無違誤。且原處分經公務人員保障暨培訓委員會復審後，查證重審原告之每月退休所得均符合法律規定之計算標準，於法無違。

㈡答辯聲明：原告之訴駁回。

六、本件原告固主張其退休金所得受憲法之服公職權制度性保障及憲法第15條關於財產權及生存權保障，被告依據退撫法作成原處分重新審定計算原告每月退休所得有所違誤等語。被告銓敘部為配合退撫法之施行，於107年5月22日以原處分核算原告自107年7月1日起每月退休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制度性保障、違反財產權及生存權保障？㈡原告請求被告銓敘部作成訴之聲明第二項所示特定內容之行政處分是否有據？另請求被告臺南市政府補發前揭金額之退離給與是否有理由？

七、本院之判斷：

㈠本件應適用之法令：

1.退撫法規定：

⑴第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。……」

⑵第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」

⑶第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」

⑷第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」

⑸第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」

2.退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息者，以減少優惠存款金額方式辦理……。」

3.末按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋在案。其解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

㈡原告主張原處分及退撫法系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭議部分：本件原告固主張退撫法與原處分侵害憲法所定服公職權之制度性保障、財產權及生存權保障云云，然依據司法院釋字第782號解釋，認系爭規定並未違憲。茲就原告主張之違憲爭議，析述理由要旨如下：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。系爭第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

㈢原告未曾依法向被告銓敘部申請作成特定內容之行政處分，且無公法上請求權，請求被告臺南市政府給付前開金額之退離給與並無理由：

1.按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。惟行政機關怠於作為或予以駁回，仍應依訴願法提起訴願，未獲救濟，始得提起行政訴訟。倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。

2.本件原告訴之聲明第二項請求：「判命被告銓敘部從107年7月1日到107年11月22日止，核定原告新制施行前月退休金6萬2,201元；新制施行後月退休金1萬8,067元。」經本院於準備程序時闡明此項聲明是否曾向被告依法申請，及有無提起訴願，被告訴訟代理人當庭答稱略以：「原告爭訟之案件很多，本件為107年重新計算之後之爭訟，之前沒有收受過原告上開申請。」等語（見本院卷第478頁），且原告迄至本院言詞辯論終結前，就此亦未提出任何相關書證以為證明，故尚難認原告已向被告依法提出申請，被告自無從就其申請作成回覆，原告亦無可能提起訴願。是原告未經申請，即向本院提起本件課予義務訴訟，揆諸首揭規定，其起訴屬不備要件，且其情形不能補正，應予駁回。

3.末按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。查原告請求被告作成前揭行政處分之實體法依據，無非係以：原公務人員退休法及原公務人員撫卹法於107年11月21日始經總統令公布廢止，依中央法規標準法第22條第3項規定，該二法自107年11月23日起即失效。是107年11月22日以前仍應適用原公務人員退休法規定核定原告月退休金等語為憑，因此主張援引原公務人員退休法之規定，惟查，公務人員退休法業於107年11月21日廢止，其廢止之理由為：「一、查中央法規標準法第21條規定略以，法律廢止的原因有四：㈠機關裁併，有關法規無保留之必要者。㈡法律規定之事項已執行完畢，或因情勢變遷，無繼續施行之必要者。㈢法律因有關法律之廢止或修正致失其依據，而無單獨施行之必要者。㈣同一事項已定有新法規定並公布施行者。二、審酌106年8月9日制定公布並訂自107年7月1日施行之退撫法，業已將原『公務人員退休法』及『公務人員撫卹法』規定事項併同納入規範，因此，自退撫法施行後，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法依前開中央法規標準法第21條第4款規定即應廢止；再者，退撫法第95條亦已明定上開2法自107年7月1日起不再適用，爰予以廢止。」（參立法院公報第107卷第95期院會紀錄第367至368頁）是以，原公務人員退休法及公務人員撫卹法，均已因退撫法於107年7月1日制定施行起即不再適用，自難援引為原告此部分請求之依據。從而，可認原告尚乏向被告銓敘部請求作成前揭特定內容行政處分之公法上請求權基礎，其所為前開主張容有誤會。至原告另主張以前述課予義務訴訟准許為前提，提起本件請求被告臺南市政府補發前開退離給與之給付訴訟（見本院卷第479頁），因課予義務訴訟為無理由，其所提給付訴訟亦顯然欠缺請求權基礎，應併予判決駁回。

4.綜上，原告未曾依法申請，起訴已不合法，又況，原告並無公法上之請求權，其起訴請求判決如前開訴之聲明第二項所示，為無理由，應以判決駁回。

八、綜上所述，退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋宣告不違憲，被告銓敘部依前開法令規定重新計算原告自107年7月1日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭