臺北高等行政法院判決

原告

許百合等（除附表編號331、637、806、820、1209以外之1271人，姓名住址詳如附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

複代理人

陳新傑 律師

共同訴訟代理人

陳昱成 律師

原告

李庭宇（附表編號331林淑娥之承受訴訟人）

原告

李庭慧（附表編號331林淑娥之承受訴訟人）

原告

李運屏（附表編號331林淑娥之承受訴訟人）

上一人訴訟代理人

朱敏賢 律師

上一人訴訟代理人

陳昱成 律師

原告

賈樂安（附表編號637陳梅月之承受訴訟人）

原告

賈唯業（附表編號637陳梅月之承受訴訟人）

原告

賈婉業（附表編號637陳梅月之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

原告

劉木財（附表編號806劉思辰之承受訴訟人）

原告

劉林秀玉（附表編號806劉思辰之承受訴訟人）

原告

游基錩（附表編號820侯瑩貞之承受訴訟人）

原告

游柏叡（附表編號820侯瑩貞之承受訴訟人）

原告

游柏勳（附表編號820侯瑩貞之承受訴訟人）

原告

林 晨（附表編號1209林正光之承受訴訟人）

原告

林 軒（附表編號1209林正光之承受訴訟人）

原告

林 暐（附表編號1209林正光之承受訴訟人）

上三人共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

上三人共同訴訟代理人

陳昱成 律師

被告

新北市政府

代表人

侯友宜（市長）

訴訟代理人

李宗翰

訴訟代理人

林晏廷

訴訟代理人

王心吟

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張素青

訴訟代理人

汪詠楨

訴訟代理人

錢華山

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

被告

教育部

代表人

潘文忠（部長）

訴訟代理人

黃慧婷 律師

　陳柏元　律師

　邱馨嫻　律師

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部、行政院如附表所示訴願決定（下合稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）原告林淑娥（附表編號331）起訴後於民國109年12月5日死亡，其繼承人之一李運屏具狀聲明承受訴訟，應予准許；其餘繼承人李庭宇、李庭慧2人未聲明承受訴訟，本院已另依職權裁定承受訴訟。

（二）原告陳梅月（附表編號637）起訴後於109年9月5日死亡，業據其繼承人賈樂安、賈唯業、賈婉業具狀聲明承受訴訟，應予准許。

（三）原告劉思辰（附表編號806）起訴後於109年10月6日死亡，其繼承人之一呂嵐聲（亦為附表編號508之原告）具狀聲明承受訴訟，應予准許；其餘繼承人劉木財、劉林秀玉2人未聲明承受訴訟，本院已另依職權裁定承受訴訟。

（四）原告侯瑩貞（附表編號820）起訴後於109年6月6日死亡，其繼承人游基錩、游柏叡、游柏勳均未承受訴訟，本院已另依職權裁定承受訴訟。

（五）原告林正光（附表編號1209）起訴後於108年6月20日死亡，業據其繼承人林碧雪（亦為附表編號1210之原告）、林晨、林軒、林暐具狀聲明承受訴訟，應予准許。

二、爭訟概要：附表所示原告許百合等人前分別經被告審定於107年6月30日前退休生效（下稱前審定）。嗣被告依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例），分別以附表所示函文及所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分），重新計算其等每月退休所得。原告不服，循序分別提起訴願及本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

（一）退撫條例修法過程中，並無獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之各年金現況資訊，國家徒以政策裁量及立法裁量而選擇退休金剝奪對象，違反民主原則。依近年考試院及銓敘部評估報告，自承退撫基金有諸多重大缺失，均可歸責於國家；且政府不依學校教職員退休條例第8條第3項及退撫條例第8條第2項規定提撥，始為退撫基金空虛之主因；又優惠存款制度造成國庫負擔，主要係因不當擴大適用於政務人員、中央民意代表之退職金，並非為平民百姓之退休公務人員之錯誤，政府卻強令退休人員承擔其施政錯誤之惡果，欠缺合憲性。

（二）教師之本質與公務員權力作用相同，故公立學校教師為實質公務員。公務人員經由服公職後所得之退休金，主要功能仍在於提供「薪資替代」，保障其老年之收入，使其擁有與退休前相當之「生活水準」，即國家應盡責任非僅為確保退休公務人員最低生存條件，而係須符合與公務人員「最終職務之適當照顧」程度，故其退休金應以「最終職位」及「最終俸給等級」為計算基準，始合於維護其人性尊嚴，詎退撫條例附表一以退休回溯5至15年之平均薪俸計算，變相侵害公務人員退休撫卹權利及制度性保障之核心；且公教人員於退休前，已各對退休給付承受不同之負擔，盡其對社會安全之自我責任。退撫條例卻使退休人員之退休給付大幅減縮，創設新的不平等狀態，當然違憲；且雖號稱有「最低保障金額」，但該金額扣除申請外籍勞工看護支出計算，得供退休公教人員維繫生活之家庭支出，實已無幾，顯已破毀社會國原則，且欠缺合理性。

（三）優惠存款實係形式上透過高額定存利息之外觀，將本應保障退休公務人員養老之一次性給付予以「年金化」後遞延給付，本為退休公務人員依退休關係已結算數額之退休給付，為國家確定應給付之財產，其等與國家建立年金關係之始，對退休之養老給付已具期待權，於退休之時，確有給付之請求權，此次修法卻剎時削奪上開權益，無任何保護機制，自屬違憲。

（四）既得權指基於已確定法律地位所生之特權，一經形成即不得變更。退休金屬人權保障一環而有「不可逆效應」，新法衹能提升保障強度。勞工及公教人員之退休金均在發揮「社會預護」功能，即使為月退休金，亦是以全部服務期間為標準計算出之後付工資。新法侵奪退休軍公教人員可領得已確定之「續付薪資」既得財產權，是屬違憲。

（五）退休金之保障及政府負最後支付保證責任均為法所明文，公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，自屬信賴基礎，退撫條例卻大幅減縮退休給付，將國家應最後支付之保障責任自我消除，違反信賴保護原則。又退撫條例賦予退休公教人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，屬真正之溯及既往，自係違憲。

（六）被告新北市政府所為如附表編號1至929之原處分違反層級管轄及其自訂之「分層負責授權規定」，將其所屬教育局事務處分權限移由被告新北市政府，違反行政程序法第11條第5項及其行政慣例，致附表編號1至929之原告須向教育部訴願造成不便。又原告前審定未經撤銷或廢止前，依行政程序法第110條第3項規定，具行政處分之存續力，原處分機關並無重行作成與原核定退休內容不一之原處分之權限。被告因其實質存續力而受拘束，卻於退撫條例生效施行前，即援引該條例第34條、第36條、第37條、第39條作成原處分，違反中央法規標準法第14條及退撫條例第100條等規定。縱依退撫條例規定，原處分亦不得恣意扣除部分具私立學校服務年資之原告於退休時所審定確認之私立學校服務年資，違法調降其等之退休所得替代率，進而調降其等退休金上限及剝奪退休金及優惠存款等受憲法保障之財產權。另教育部訴願決定之訴願委員林嵩茂（應係李嵩茂之誤載）曾於107年11月20日就適用相同系爭法律之案件，於考試院公務人員保障暨培訓委員會言詞辯論擔任教育部之代理人，並為不利本件原告之立論，已顯失公正，依行政程序法第32條第3款規定，應自行迴避而不迴避，訴願決定違法等語。

（七）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯及聲明：

（一）被告新北市政府：（附表編號1至929）原處分係依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條等規定作成，於法無違，且被告並無裁量空間。至所稱相關法令牴觸憲法及違反法律原理原則等部分，非屬被告權責認定及答辯範圍。

（二）被告臺北市政府：（附表編號930至1046）被告依退撫條例第28條、第34條、第36條、第37條及第39條等規定所作成之原處分，於法無違。另考量已退休教職員因應經濟變動能力較低，亦無法改變或增加原有退休年資以提高退休給付，爰採循序漸進調降退休所得措施，適度減輕對已退休教職員所生衝擊，且未溯及過去已領取之給與，並設定最低生活保障金額及人道關懷措施，以確保每位退休教職員老年經濟安全，與司法院釋字第717號、第525號、第605號解釋意旨相符，自未違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則。至指稱原處分所依據之退撫條例違反憲法保障之財產權、平等原則、無憲法第23條適用及法安定性云云，尚非被告所得置喙及審查之事項。

（三）被告桃園市政府：（附表編號1047至1474）被告依退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定，按退休總年資及退休薪級，重新審定其等107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，於法並無不合。至訴稱原處分違反憲法規定、法律違反法律不溯及既往及信賴保護原則違憲等，核屬聲請解釋法律是否抵觸憲法事項，業已超出被告權管範圍。

（四）被告教育部：（附表編號1475至1476）被告依退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定，重新審定其等107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，無涉法律不溯及既往原則，且無違信賴保護原則。退撫條例係為保障退休公教人員生活條件與尊嚴，兼顧國家財政資源永續性，並透過調降優惠存款及設定所得替代率之最小侵害手段，輔以人道關懷、弱勢保障條款，符合比例原則，無違憲法第15條保障財產權之意旨；況該條例設定所得替代率上限、調降優惠款等規定，並未使已退休公立學校教師於前退休時所審定之年資發生縮減不利效果，與公務員之官等俸級之降級或減俸無涉，無違憲法所定制度性保障意旨。再者，司法院於108年8月23日公布釋字第783號解釋認為前開條文並未違憲。又被告教育部所為之前審定，具繼續性效力，所依據之原退休相關條例業因退撫條例施行而不再援用，故前審定該當行政程序法第110條第3項規定，無待被告另為廢止之意思表示；縱認前審定未因前開事由失其效力，則應認原處分有廢棄前審定之意涵及作用，並於退撫條例自107年7月1日施行時，取代前審定之內容；況原處分原告發生規制效力之時點係退撫條例107年7月1日施行時，故原處分之作成先於退撫條例之施行並不影響其效力。末就其等指稱依行政程序法第32條第3款「訴願委員李嵩茂委員未自行迴避，訴願決定顯然違法」云云，然就本件原處分之作成，李嵩茂委員並未參與其中等語。

（五）被告均聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

（一）按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。據此，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效為權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。

（二）次按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大

各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前開說明，法院自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守（最高行政法院109年度判字第419號判決意旨參照）。

（三）本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一，此等事件類型，為我國司法史上首樁因國家重大人事制度變革而引發相關法律違憲爭議，而以訴訟形態歸由行政法院受理審判之大宗事件。其爭議影響層面既深且廣，相關法律是否違憲之爭議固集中於不溯及既往、信賴保護及比例原則之審查，惟其論證廣泛包括國家財政規劃、經濟環境變動、族群及跨世代分配正義、社會安全維護及文官制度健全等等。是修法之際已然引起激烈抗爭，乃至於社會撕裂，本院受理繫屬之本案，即其爭議之延續，迄至司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，明揭「退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。」「同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。」「同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」基此，年金改革政策中關於公立學校教職員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。該解釋雖然仍引起相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。

（四）查原告起訴求為撤銷被告依退撫條例相關規定作成之原處分，形式上雖指摘被告作成原處分適用退撫條例違法，但實質上，主要係指摘原處分所據以重新計算退休所得之退撫條例違憲，希冀本院對該等退撫條例相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋，復再推衍司法院能得宣告退撫條例違憲而溯及失效，致原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷，原告退休權益能得以回復被告於107年7月1日前審定退休時所計算者。易言之，依原告所訴事實，其主要爭執者即係原處分所適用之退撫條例有無牴觸憲法，惟退撫條例是否違憲爭議，於訴訟繫屬中既經司法院釋字第783號闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國機關及人民，並無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論後，得以就此所得之心證翻轉退撫條例並未違憲之可能性。是原告之訴，依其所訴事實，於法律上乃屬顯無理由。至於原告雖另主張前審定仍具存續力，原處分違法云云，惟退撫條例自107年7月1日施行起，原告前審定之退休給付內容，均應依退撫條例相關規定重新計算核定予以變更，此為達成退撫條例所追求之重要公共利益所必要，前審定之存續效力，自因原處分就變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。此外，退撫條例第2條明定：「本條例之主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北市政府既為退撫條例第2條所稱之主管機關，自有依該規定對已退休之新北市立學校教職員退休所得作成重新審定之權限，顯無原告所稱違反行政程序法第11條第5項之情事。又依退撫條例第37條第2項規定，所得替代率係依原審定之退休年資計算，原處分僅係依退撫條例相關規定，重新計算原告退休所得，並未變更前審定之退休年資，原告主張原處分扣除曾任私立學校年資，致原告退休金上限調降，侵害財產權等語，亦顯有誤會。再者，原處分之作成，教育部訴願委員會委員李嵩茂並未參與其中，原告主張李嵩茂委員曾於他案同類案件擔任教育部之代理人，違反行政程序法第32條第3款規定，教育部作成之訴願決定違法云云，均屬顯無理由，併此指明。

六、綜上所述，原告訴請撤銷如附表所示之訴願決定及原處分，經司法院釋字第783號解釋作成，原告之訴，已屬顯無理由，本院爰不經言詞辦論，逕以判決駁回。

七、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭