臺北高等行政法院裁定

聲請人

臺中市政府環境保護局

代表人

吳志超（局長）

代理人

李永裕 律師

複代理人

楊上德 律師

相對人

行政院環境保護署

代表人

張子敬（署長）

代理人

蔡孟裕

代理人

謝知行

代理人

陳修君 律師

參加人

台灣電力股份有限公司

代表人

楊偉甫（董事長）

代理人

陳鵬光 律師

姜威宇　律師

詹祐維　律師

上列當事人間停止執行事件，聲請人聲請停止相對人109年2月25日環署空字第1090014354號及第1090014354A號函行政處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

壹、按行政訴訟法第42條第1項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」此固係關於第三人於本案訴訟得為參加之要件規定，法文未及於停止執行等不具訴訟本質之司法程序。惟此乃規定於總則篇中，解釋上，於行政訴訟法所規定之其他程序性質非不相容者，應有適用之餘地。本件係關於聲請人請求准予停止相對人所為原處分之效力（具體內容詳如聲請人聲請意旨所述），而原處分乃相對人依行政程序法第117條規定，撤銷聲請人對參加人所為之三件行政處分（具體內容亦詳如聲請意旨所述），如本件聲請經本院裁定獲准，其結果即恢復以參加人為相對人之三件行政處分之法律上拘束力，其法效包括參加人應繳納罰鍰、應為改善、應接受環境講習、相關鍋爐發電程序操作許可證及生煤使用許可證因遭廢止而無效等不利負擔。準此，本件裁定結果對於參加人之權利或法律上利益自有一定之影響，其具狀聲請參加，爰予准許。

貳、本件聲請意旨略以：

一、緣聲請人於民國108年11月29日派員至參加人台中發電廠執行稽查作業，發現台中發電廠M01至M08、M13及M14鍋爐發電程序自108年1月26日起至同年11月28日止，總生煤使用量為1,110萬2,718公噸，已逾1,104萬公噸，未符合操作許可證及生煤使用許可證登載內容略以：「……自本市自治條例公布起四年內減少生煤使用量百分之四十」、「108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用量不得超過1104萬公噸」或「……至109年1月26日前應減少全廠生煤年使用量百分之四十」，已違反「空氣污染防制法第24條第2項、第4項、第28條第2項」、「固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條」、「行為時生煤、石油焦煤或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（109年3月23日修正發布名稱為易致空氣污染之物質使用許可證管理辦法）第10條」及「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段」規定，爰以108年12月3日中市環空字第1080143156號函及所附同號裁處書【聲證二】，從一重依「空氣污染防制法第62條第1項第5款」、「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（109年6月10日修正發布名稱為公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則）」，處參加人罰鍰總計300萬元，並限期於108年12月13日前完成改善，並請於改善期限屆滿前，提送相關改善或證明文件，及依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條規定處環境講習2小時。

二、嗣聲請人於108年12月14日派員至台中發電廠進行複查，查核時該廠鍋爐發電程序M02、M03、M06、M07、M13、M14製程運轉中，仍有生煤持續使用，顯未完成改善，違反「空氣污染防制法第24條第2項、第4項、第28條第2項」、「固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條」、「行為時生煤、石油焦煤或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（109年3月23日修正發布名稱為易致空氣污染之物質使用許可證管理辦法）第10條」及「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段」規定，爰以108年12月14日中市環空字第1080148321號函及所附同號裁處書【聲證三】，從一重依「空氣污染防制法第62條第1項第5款」、「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（109年6月10日修正發布名稱為公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則）」，處參加人罰鍰600萬元，並限期於108年12月23日中午12時前完成改善，屆期如仍有生煤持續使用之情形，將按次處罰，及依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第4條、第5條及第8條規定處參加人環境保護權責人員吳年芳環境講習4小時。

三、其後，聲請人復於108年12月23日下午2時30分派員至台中發電廠進行複查，查核時該廠鍋爐發電程序M02、M03、M06、M07、M08、M13、M14製程運轉中，仍有生煤持續使用，顯未完成改善，違反「空氣污染防制法第24條第2項、第4項、第28條第2項」、「固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條」、「行為時生煤、石油焦煤或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（109年3月23日修正發布名稱為易致空氣污染之物質使用許可證管理辦法）第10條」及「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項後段」規定，爰以108年12月25日中市環空字第1080151698號函及所附同號裁處書【下稱聲證四】，從一重依「空氣污染防制法第62條第1項第5款、第96條第1項第3款」、「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（109年6月10日修正發布名稱為公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則）」，處參加人罰900萬元，並自109年1月1日起廢止該廠鍋爐發電程序M02(2號機)及M03(3號機)操作許可證及生煤使用許可證(中市府環空操證字第0083-08號、中市府生煤許可使用煤字第004-8號及中市府環空操證字第0084-07號、中市府生煤使用許可煤字第005-7號)，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第4條、第5條及第8條規定處參加人環境保護權責人員吳年芳環境講習8小時。

四、參加人不服上開聲請人所作三件處分，已向臺中市政府提起訴願。

五、詎料，相對人竟於臺中市政府受理參加人訴願之期間，以109年2月25日環署空字第1090014354號函、109年2月25日環署空字第1090014354A號函【聲證一，以下分別簡稱為4號函、4A號函】撤銷上開聲請人三件處分，並稱其法律依據為行政程序法第117條云云，聲請人不服而於109年3月25日向行政院提訴願【聲證五】。惟查，行政院竟於109年6月24日作成不受理聲請人訴願之訴願決定【聲證六】，參加人台中發電廠亦於同日即109年6月24日就該廠M02製程使用柴油電火預熱、爐室溫度升溫約至260°C。上開聲請人合法之處分竟遭相對人以具有違法瑕疵之原處分撤銷，致使參加人就其台中發電廠生煤使用量不受任何限制，得恣意超量使用生煤，參加人台電公司更因違法原處分之作成，無視M02、M03操作許可證及生煤使用可證業遭廢止之事實，而於109年6月24日重啟M02製程，並於109年6月29日公開表示將重啟M03製程，故原處分之執行顯將造成臺中市、甚至全國之嚴重環境污染問題，且將對臺中市市民、甚至全國民眾之生命身體健康造成重大危害，將致生難於回復之損害且情況急迫，具備暫時權利保護之必要及急迫性，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，向鈞院聲請停止原處分之執行，理由如下：

㈠環境保護事項依臺中高等行政法院106年度訴字第473號判決等數則實務判決，及學者劉如慧等人見解係屬直轄市之地方自治事項（地方制度法第19條第9款第2目及事務性質），而空氣污染防制為環境保護之重要環節，自係地方自治事項範疇。

㈡空氣污染防制為環境保護之重要環節，係屬地方自治事項範疇，而原處分撤銷聲請人在地方自治事項範疇依空氣污染防制法及其子法、臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例等規定所作成之行政處分，已係對地方自治權形成干預，為具有外部效力之不利行政處分，聲請人係原處分之受處分人，自得依行政訴訟法第116條第3項對原處分聲請停止執行：

⒈按中央政府機關撤銷地方政府機關就自治事項所為之行政處分，已干預其地方自治權，中央政府機關撤銷之行為自係具有外部效力之不利處分，是受處分之地方政府機關自得對該不利處分提起訴願、行政訴訟，並依行政訴訟法第116條第3項聲請停止執行。

2.如認中央政府機關依地方制度法規定撤銷地方政府機關行政處分之行為係行政處分，而依其它法規撤銷地方政府機關行政處分之行為則非屬行政處分，豈非讓中央政府機關往後要干預地方自治團體之地方自治權時，只要故意不在處分書上記載地方制度法相關規定，就可以規避訴願機關及行政法院之審查而得恣意侵害地方自治權？如此豈非天下大亂？憲法所保障之地方自治權豈非形同畫餅充飢之空言？

3.依最高行政法院109年度裁字第362號裁定裁定意旨，若形式上觀察行政機關作成之行政處分之合法性顯有疑義，不待調查即得認定其明顯違反法律規定，此際宜予受處分人適當之法律保護，以資獲得及時有效之暫時權利救濟。換言之，對合法性顯有疑義之行政處分予以停止執行，應屬維護依法行政原則之重大公共利益所必要。

⑴經查，原處分係屬行政處分之性質，已如前述，惟相對人不知何故，於作成原處分以前未依行政程序法第102條、第104條賦予聲請人陳述意見之機會，在原處分上亦無任何救濟教示，是原處分之合法性顯有疑義，自應停止其執行。

⑵再者，地方制度法第75條第2項規定︰「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」及行政院環境保護署組織條例第3條規定︰「本署就主管事務，對於直轄市、縣(市)政府之命令或處分，認為有違背法令或逾越權限，或應執行法今而不執行者，得報請行政院停止、撤銷或處理之。」，乃相對人作成原處分以監督聲請人之自治事項，並未報由行政院為之，屬行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，而屬無效。

⑶空氣污染防制法第2條規定，空氣污染防制法之主管機關在直轄市為直轄市政府；臺中市政府前依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，於100年10月6日公告聲請人為執行空氣污染防制法及其子法之主管機關權限。是以，相對人僅係空氣污染防制法之中央主管機關，並非聲請人之上級機關；復且，依研究【聲證十】表示燃煤發電顯對大眾具有危害性，將影響農業及民眾生命財產安全，相對人漏未審酌行政程序法第117條但書第1款所指撤銷上開三件行政處分後，對於公益造成之重大危害。是聲請人原處分，違反行政程序法第117條規定，其合法性自有疑義。

⑷聲請人核發予參加人台中發電廠M01、M03至M08、M14等固定污染源鍋爐發電程序操作許可證及生煤使用許可證均分別載明：「全廠生煤年用量不得超過1600萬公噸並以到達基A.R.(As Received Basis)計量。……另本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源，……自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分之40。」【聲證十一】許可證所載內容具有規制效力，參加人應受其拘束。聲請人以台中發電廠103年生煤使用量為自治條例公布時，7年內生煤使用最大量寬認計算基準，以103年台中發電廠之生煤使用最大量1,839萬公噸計算，其應於109年1月26日前減少生煤使用量至1,104萬公噸/年【計算式：1839萬公噸x(1-40%)】。聲請人於108年11月29日派員執行稽查時，查獲參加人台中發電廠M01至M08、M13及M14製程，自108年1月26日起至108年11月28日止，總生煤使用量為1,110萬2,718公噸，已逾1,104萬公噸，違法事實明確。原處分竟指參加人台中發電廠並無超量使用云云，其合法性顯有疑義。

⑸臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例之總說明已直接以台中發電廠103年「生煤實際使用量」作為基準，計算該自治條例第3條第4項所規範減少「生煤使用量」40％之成效【聲證十六】，可見該自治條例第3條第4項所指減少「生煤使用量」，係指減少「生煤實際使用量」。詎原處分竟將該自治條例第3條第4項稱之減少「生煤使用量」，曲解為所謂減少許可證之核定生煤年用量云云，其合法性顯有疑義，自應停止執行。

⑹臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例係於105年1月26日公布施行，故聲請人依該自治條例第3條第4項規定，以108年1月26日作為計算生煤使用量之起訖時間，計算台中發電廠於108年1月26日至109年1月25日僅得使用1,104萬公噸，而非以108年1月1日至108年12月31日計算上限值，並無任何不妥。詎原處分竟認為上開計算方式有所不妥，並指聲請人增加法規所未明定之義務云云，其合法性顯有疑義。

⑺台中發電廠106年8月取得之10張固定污染源操作許可證及生煤使用許可證，已明確記載「本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源……自109年1月26日起應減少全廠生煤用量百分之40。」，聲請人於同年11月，就其中9張操作許可證及生煤使用許可證(M01-M08、M14)更正為「全廠生煤年用量不得超過1600萬公噸……另本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源……自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分之40。」。聲請人於108年11月間，始發現M13鍋爐發電程序固定污染源操作許可證及生煤使用許可證其他規定事項欄之記載仍維持106年8月版本之記載，遂參酌臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例第3條第4項「公布日起4年內減少生煤使用量百分之40。」之意旨，而將M13許可證記載更正為「本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源，至109年1月26日前應減少全廠生煤使用量百分之40」，自屬有據。聲請人所為之更正並無原處分所稱之違誤，亦無原處分所稱違反信賴保護原則，原處分之合法性顯有疑義。

貳、相對人陳述略以：

一、本件生煤等燃料之使用事項與空污許可證之管制應屬委辦事項，相對人職權撤銷聲請人之違法處分並通知其適法處理，應屬對於地方自治團體（所屬行政機關）所為之監督措施，對其非屬行政處分，亦難謂其有權利或法律上利益因之受有損害而具有法律上之利害關係，聲請人請求停止執行，與法已有未合。

㈠按「在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於『內部法律關係』，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉。就此而言，國家對於地方自治團體辦理委辦事項，如同上級機關監督下級機關一般，得進行合目的性之監督及合法性之監督。是此際國家對於地方自治團體所為之監督措施，並不發生外部法律效果，故其性質並非行政處分。是以，姑不論本件程序標的為行政救濟程序之結果，縱其係行政程序中上級機關對於下級機關辦理委辦事項認有牴觸憲法、法律之違誤，而予以撤銷時（參地方制度法第75條第3項），亦不得訴之於行政法院。」為貴院96年度訴字第65號判決所首揭，並經最高行政法院99年度判字第417號判決維持在案。

㈡次按「訴願法第3條第1項規定，本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，依同法第77條第8款規定，應為不受理之決定。」「查訴願人於101年2月14日以府環水字第1000088301號函核發友達光電桃園分公司展延水污染防治許可證，環保署以訴願人上開函核發友達光電桃園分公司展延水污染防治許可證，屬違法之行政處分，乃依行政程序法第117條規定，以101年3月15日環署水字第1010022088號函撤銷訴願人上開函核發友達光電桃園分公司展延水污染防治許可證之處分，該許可證自101年3月30日失其效力，請訴願人儘速詳查環境影響評估審查結論，依水污染防治法相關規定，於排放許可證失效日前，另作適法處分，以符法制。核其內容並無致訴願人之權利或利益受損害情事。……，則訴願人對之提起訴願，即屬欠缺權利保護之要件，應不受理。」為行政院院臺訴字第1010139811號訴願決定於「桃園縣政府」對「本署」依「行政程序法第117條」所為撤銷決定不服提起訴願後所為揭示，應係肯認環境法上許可證之核發與管制為委辦事項，本署職權撤銷應屬對於地方自治團體所為之監督措施，對其非屬行政處分。

㈢查本件生煤等燃料之使用事項與空污許可證之管制應屬委辦事項，本署職權撤銷聲請人之違法處分並通知其適法處理，應屬對於地方自治團體（所屬行政機關）所為之監督措施，對其非屬行政處分，亦難謂其有權利或法律上利益因之受有損害而具有法律上之利害關係，聲請人請求停止執行，與法已有未合。

二、此外，本件聲請不僅無法釋明有何可能發生「不能回復」之損害，甚至無法釋明有何可能發生之「私益」（此處或指「地方主管機關權限」？）「損害」，不符行政訴訟法第116條第3項「將發生難於回復之損害」之要件，聲請人聲請停止執行狀（一）實體部分壹～貳主張應停止執行云云，應屬無據。

㈠按「而所謂『難於回復之損害』係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害。次以，停止執行係屬暫時權利保護程序，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，應由聲請人對原處分或原決定有停止執行之必要等事項，提出可使法院信其主張為真實，且性質上能即時調查之證據以為釋明。」為貴院109年度停字第3號裁定所揭示。

㈡次按「再者，行政訴訟法第116條之規定，聲請人聲請裁定停止原處分之執行，係為其日後提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益之損害而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行（最高行政法院95年度裁字第179號裁定意旨參照）。是聲請人另主張原處分之執行，將對科學教育研究延續性造成斲傷云云，既與聲請人之利益無涉，依上說明，不得據為聲請停止原處分執行之理由。」為貴院107年度停更一字第2號裁定所揭示，並經最高行政法院107年度裁字第1062號裁定所維持。

㈢再按「此稽之系爭處分即明（見本院卷第25頁），並非逕行剝奪聲請人之執業許可或其醫師資格，故聲請人於終止特約之1年內，仍得執行醫療業務，縱或因停止特約致使部分民眾不願向原告求診，亦不致危及診所之營運。倘因而影響其執行業務所得、業務數量，以致發生實質所得減少之損害，非不得在行政救濟確定系爭處分為違法後，藉由客觀之事證，請求被告以金錢予以賠償或以適當之方法回復其信譽。再依聲請人所稱其為當地少數具有外傷專業之診所，是倘當地人民遇有外傷就醫之必要時，仍得向相對人求診，況當地亦有其他醫療院所，此經相對人陳報在卷，人民亦可尋求其他適當之醫療協助，故本件系爭處分之執行並無礙於當地人民之就醫需求。」為貴院98年度停字第121號裁定所揭示。

㈣惟查聲請人聲請停止執行狀（一）實體部分壹～貳所述，皆係本署與聲請人皆極其關心之空氣污染問題及民眾健康問題，然則皆非前揭實務見解所述其「私益」（此處或指「地方主管機關權限」？）之「損害」，若其指「地方主管機關權限」可能受「損害」除顯非「權利」受損外，依前揭貴院98年度停字第121號裁定見解所示，本署監督措施亦未剝奪地方環保機關之環境管理權限，聲請人及本署皆仍得（應）依法戮力防治業務，聲請人既無「難於回復之損害」，本署監督措施之執行（撤銷聲請人違法之處分）亦不會造成臺中市、甚至全國之嚴重環境污染問題，也不會對臺中市市民、甚至全國民眾之生命身體健康造成重大危害。

㈤故依前揭各級行政法院對於聲請停止執行，要件是否參採及如何判斷「難於回復之損害」之實務見解所示，聲請人聲請停止執行狀（一）實體部分壹～貳主張應停止執行云云，應屬無據。

三、再者，本件聲請亦無法釋明有何可能發生不能回復之損害之「急迫情事」，不符行政訴訟法第116條第3項「有急迫情事」之要件，詳如二所述。

四、另本件原處分亦不生合法性顯有疑義之問題：

㈠依行政程序法117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之」，而所稱「上級機關」依法務部97年4月24日法律字第0970007659號函解釋內容略以：「…宜指對原處分機關就該行政處分具有行政監督權限之行政機關而言，自不以有上下隸屬關係者為限，其就地方自治團體之機關所為之行政處分，中央目的事業主管機關如對之具有行政監督（事務監督與合法性監督）權限者，亦可認為此所稱上級機關。」

㈡依空氣污染防制法施行細則第5條規定，中央主管機關之主管事項包含全國性空氣污染防制政策、方案與計畫之規劃、訂定、督導及執行事項，則本署對於聲請人，具有行政監督權限（事務監督與合法性監督），可依行政程序法第117條的規定，依職權撤銷全部或一部之違法處分。

㈢另法定救濟期間經過後，若仍允許原處分機關或上級機關撤銷違法處分，則本於舉重以明輕之法理，法定救濟期間經過前，基於依法行政之要求，原處分機關或上級機關如認處分有違法之處，自得依職權撤銷。

㈣本件聲請人廢止台中電廠許可證等處分牴觸空氣污染防制法相關規定，不符依法行政原則，基於法秩序維持之公益性，且台中電廠實際上並無違反空污法，本署依行政程序法撤銷處分，並無違誤，並與地方制度法及本署組織條例沿用我國舊有的地方自治監督規定，二者規範體系並不相同，故無需踐行報行政院程序。

㈤而查「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」並無罰則，聲請人將自治條例相關規範條件，納入空污法許可證制度為管制規範，自應符合空污法暨相關子法規定。則台中電廠原M01~M08、M14（1~8號機、10號機）許可證登載要求全廠生煤使用量需「1,600萬公噸或4年內減少四成」，若依「4年內減少四成」此比較嚴格的要求，2,100萬公噸減四成，應為1,260萬公噸，但聲請人3次處分台中電廠時生煤用量均未超過1,260萬公噸，且該處分生煤用量計算起訖時間，並非以同一年度全年操作情形計算，亦與空污法規定不同。

㈥台中電廠因提升防制設備效率申請M02（2號機）許可證異動，惟聲請人於108年11月19日核發許可證內容，逕將「108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用量不得超過1,104萬噸…」等非屬台中電廠原申請項目內容，自行載入許可證之燃料用量規定備註欄中，藉以創造裁處條件。聲請人於108年11月20日以「誤繕」為由，直接改變原來許可證內容，要求台中電廠提前1年減少全廠生煤用量達40%，造成業者應變不及，也影響操作的穩定性，有違行政程序法強調的信賴保護原則及既有法律秩序之安定。

㈦相關自治法規業經行政院109年3月13日函告無效，則聲請人對參加人所為三件不利行政處分亦失所附麗，益證相對人所為，並無違法性之爭議。

肆、參加人陳述略以：

一、貴院如裁定本件准許原處分停止執行，將直接影響參加人權利及法律上利益，爰依行政訴訟法第42條規定，聲請獨立參加本件訴訟；倘貴院認定參加人之權利或法律上利益，不因本件訴訟結果直接受有損害，惟本件訴訟之結果，涉及原處分有效與否，訴訟結果將可能使參加人是否得繼續操作M02、M03製程機組等亦陷爭執等，參加人就原處分之停止執行與否，直接或間接而受有不利益，是依上開行政訴訟法第44條規定、最高行政法院106度裁字第1672號裁定意旨，參加人自得輔助參加本件程序。

二、原處分之執行並不會造成難於回復之損害，亦無情況急迫情事，本件停止執行聲請並不具備暫時權利保護之必要及急迫性，不應准許：原處分之執行與否，涉及參加人是否應繳納罰鍰，乃屬金錢執行事宜，不生難以回復之損害問題；又其所涉及M02、M03製程許可證是否廢止等問題，亦不影響參加人台中發電廠得繼續依空污法及許可證繼續運作，且無論是參加人台中發電廠全廠之生煤總許可使用量或各項污染物之排放，皆不因原處分之執行與否有任何增加負擔。況參加人台中發電廠今年度截至109年7月26日止，全廠僅使用約677.4萬公噸生煤，離許可證所載上限仍有極大差距。再者，中部地區空氣品質亦未因M02製程加入發電而有因此出現任何不良情形。職是之故，原處分之繼續執行，顯不會造成難於回復之損害，亦無情況急迫之情事，是本停止執行之件聲請並不具備暫時權利保護之必要及急迫性，不應准許。

三、原處分並無任何違誤，聲請人主張原處分合法性顯有疑義云云，顯無理由。

伍、本院判斷如下：

一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第3項及第5項分別定有明文。可知，行政訴訟法第116條所規定停止執行之內容，包含停止原處分或決定之效力、執行及程序之續行；而當事人依上述規定向行政法院聲請停止執行，行政法院是否准其聲請，應審查原處分或決定之執行（包含原處分或決定之效力、執行或程序之續行），是否將發生難於回復之損害；有無急迫情事；停止執行是否於公益有重大影響；以及當事人之訴在法律上是否顯無理由等要件。另聲請人主張本件程序標的即聲證一，乃相對人109年2月25日環署空字第1090014354號函、109年2月25日環署空字第1090014354A號函（以下分別簡稱為4號函、4A號函）之合法性顯有疑義；相對人另於本院調查時陳稱聲請人所指之原處分可分為二，一為以台電公司為相對人之行政處分，與聲請人無關；餘則僅係對相對人所為之通知，亦非行政處分等節，茲就各項爭點之判斷闡述如下：

㈠聲請人聲請停止之程序標的，是否為行政處分？

1.本件聲請停止執行之程序標的，4A號函係以聲請人為受文者，內容述明聲請人所為三件行政處分有違法情事，「本署依行政程序法117條規定，另函撤銷旨揭行政處分，以符法制」（見本院卷第51頁附該公函說明六、最末句」；4號函則係以參加人為受文者，內容亦簡述聲請人所為三件行政處分「屬違法之行政處分，爰依行政程序法117條規定撤銷旨揭行政處分」，並於說明五記載訴願之教示條款（見本院卷第46頁附該公函說明四最末句及說明五）。故從形式觀察，一如相對人所陳，4號函為以參加人為相對人之行政處分；4A號函則僅係對聲請人所為之通知云云。就此所生疑義，及兩造於本件關於聲請人所定義之原處分是否具有行政處分性質之主張，概略有如下層次之爭點：

⑴4A號函乃係表明相對人基於上級機關之地位，依行政程序法第117條，撤銷聲請人以自治團體地位所作成之行政處分，旨在消滅聲請人所為行政處分之效力。就此針對具體事件，以本件聲請人為該4A號函之相對人，並生一定法律上效果之行政作為；且嗣後未再對同一事件，以本件聲請人為相對人作出其他決定等過程以觀，縱該4A號函迴避行政處分用語、未載教示條款，即得謂為非屬行政程序法第92條所定義之行政處分？

⑵相對人本於上級機關之地位，依行政程序法第117條規定，介入撤銷聲請人對參加人作成之不利處分，基於上下監督關係，即不具外部效力而無該當行政處分之可能？倘聲請人之作為係關係地方自治事項，依憲法中央、地方分權之結果，非中央所得任意干涉時，則於4號函、4A號函之法律性質有何影響？反之，如依相對人主張此為委辦事項，又是否改變其性質？

⑶前揭疑義之先決問題，則是關於環保事項，於中央、地方間如何分權？分權標準為何？

2.按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」，行政訴訟法第116條第1項定有明文。為公益之即時有效實現，行政處分於行政救濟之過程中，其效力以持續存在為原則，僅於停止之要件成就，有提供相對人暫時權利保護之必要時，始得准為例外之停止執行。而對於相關原處分違法疑義之實體爭點，由本案訴訟之終局確定判決予以判斷，停止執行之司法程序不宜對此進行審查。經查，本件經聲請人提出訴願後，遭訴願機關以4號函、4A號函非行政處分為由，為不受理決定，即該等公函是否行政處分，將是本案訴訟之重要爭點，基於停止執行程序之審查權限，本件爰不就此項爭點逕為判斷，以下將假設4號函、4A號函俱為對聲請人所為之行政處分，進行論述。

3.本件原處分既係行政程序法第117條之撤銷處分，一經作成並對外發生效力，即生消滅所撤銷之行政處分之法律上效力，無待另為執行行為。從而，以其為聲請停止之程序標的，作用在行政訴訟法第116條第5項所稱之停止其效力，併為辨明。

㈡本件原處分之合法性是否顯有疑義，而應被納入停止執行與否之考量？

1.固然，原處分如顯然違法，即不容其效力持續發生，反倒成為侵害相對人權利或法律上利益之不當作為；惟在本案訴訟未為判斷前，原處分之違法性尚非無審查權限者所得冒進決之。惟為避免相對人之權利或法律上利益無端被國家公權力恣意侵害，唯有限縮在原處分之違法性無待調查一望即知之範圍內，始可於停止執行之程序中例外加以考慮，作為准予停止執行之要件。

2.本件原處分之違法性爭議，已經聲請人、相對人主張如前述，核其爭執內容均可謂有所本，難認屬於一望即知之具有明顯之違法疑義。聲請人主張本件有此情事，原處分應停止執行，即難成立。

㈢原處分之執行（即效力之持續），是否將發生難以回復之損害？

1.此項爭點在原處分對聲請人所生損害之性質如何？又如何可謂為難以回復？

2.承前所述，原處分，尢其4A號函，乃相對人以上級機關之地位，依行政程序法第117條，撤銷聲請人以自治團體地位所作成之行政處分，旨在消滅聲請人所為行政處分之效力。依聲請人主張，此舉損害其地方自治權限。則所生影響，應係造成聲請人就此事件，執行地方制度法第18條第9款第2目「直轄市環境保護」之職權陷於無法行使。

3.如不予停止原處分之效力，聲請人之地方自治權限是否難以回復？查地方自治團體具有我國憲法所保障之地位，司法院釋字第498號闡明「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。」我國憲法第10章關於中央與地方權限之劃分、第11章地方制度則明定層級化之地方自治團體。在憲法增修條文第9條凍結省地方自治制度後，88年制定地方制度法明定各級地方自治團體之公法人地位，其享有行政權、立法權、人事權及財政權，其自治事項之範圍亦為憲法、地方制度法所明定（雖中央地方分權標準迭生爭議）；另司法院釋字第553號解釋指明「本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理。台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。」即地方自治團體所為之自治事項之決定經中央監督機關撤銷，得提起行政救濟。地方自治團體之地位及權限乃憲法所保障，復經地方制度法予以明文，其縱或受到中央機關之不當侵犯，如此侵犯之內涵、情狀無涉地方自治團體組織、地位之推翻，此時自得本於自治團體之地位提出訴訟，以為回復、糾正，但其地位、權限則係憲法保障之固有制度，正如本件之一時不能行使之狀態，在獲得行政救濟勝訴判決確定後即得回復，不致發生難以回復之問題。

4.至聲請人主張原處分如不停止，將造成嚴重之環境汙染問題，危害台中市民、全國人民之生命健康，致生難以回復之損害一節。查原處分以聲請人為相對人作成撤銷處分，所致損害為聲請人之地方自治權限，已說明於前；至於消滅原來聲請人對參加人作成三件不利處分之效力，免除參加人繳納罰鍰、應為改善、應受環境講習等不利負擔，及相關鍋爐發電程序操作許可證及生煤使用許可證之效力恢復；乃針對過去違章行為之制裁處分、危險狀態之防免措施，因聲請人地方自治權限受原處分之阻絕而無法行使，尚難直接推導出有何等損害之發生。如參加人重新啟動鍋爐，是否致生汙染環境、傷害健康等損害，且難於回復，不僅尚待科學驗證其間之因果關係，且係參加人其他積極行為所致，並非原處分不予停止所造成（進一步思考的是，相關自治法規嗣後經行政院函告為無效，或可能導致聲請人無法行使職權，惟此乃另一司法程序所應審究者，非本件所得置喙）。

5.是以，聲請人主張原處分效力持續將發生難以回復之損害云云，難以成立。

二、綜上，本件縱認4號函、4A號函為行政處分，其效力之存續尚不致發生難於回復之損害，也無合法性顯有疑義之情事，停止執行之要件已有未備，即無再就有無急迫性、停止於公益有無重大影響及本案訴訟是否於法律上顯無理由等要件逐一論究。

據上論結，本件聲請人之聲請為無理由，應予駁回，爰裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭