臺北高等行政法院裁定

聲請人

臺中市政府

代表人

盧秀燕（市長）住同上

訴訟代理人

李永裕 律師

相對人

行政院

代表人

蘇貞昌（院長）住同上

訴訟代理人

李荃和 律師

上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分（即相對人民國109年3月13日院臺環字第1090007334號函）之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：聲請人於民國105年1月26日公布施行「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」（下稱「系爭自治條例」），以該自治條例第3條、第4條及第6條（下合稱「系爭規定」）的管制措施對易致空氣污染、對人體生命身體健康有嚴重危害之生煤及石油焦為管制及禁用，並於同日函請行政院環境保護署（下稱「環保署」），轉請相對人備查。之後環保署以105年3月23日環署綜字第1050022701號函轉陳聲請人105年1月26日函送系爭自治條例及相關部會意見彙整表。相對人105年5月4日院臺環字第10050021156號函據以請聲請人照相對人有關機關意見再加研議。相對人復以109年2月26日院臺環字第1090164821號函檢附相對人有關機關（單位）意見，並請聲請人說明。聲請人據以109年3月4日府授環空字第1090045364號函送系爭自治條例意見說明。相對人於是以109年3月13日院臺環字第1090007334號函（下稱「系爭函告」）聲請人，認定系爭自治條例第3條第1項及第4條牴觸空氣污染防制法（下稱「空污法」）第28條第1項規定，同條例第3條第2項至第4項牴觸空污法第30條第4項規定，同條例第6條牴觸「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」（下稱「系爭管理辦法」）第4條第1項規定，依地方制度法（下稱「地制法」）第30條第1項及第4項規定應屬無效；除此之外，系爭自治條例其餘規定則准予備查。聲請人不服系爭規定遭系爭函告宣告無效，提起訴願遭不受理駁回，於提起行政訴訟前，向本院為本件停止執行之聲請。

二、聲請意旨略以：

（一）依108年1月4日公布之憲法訴訟法第83條規定及其立法理由可知，地方自治的監督機關函告地方自治法規為無效者，該函告為行政處分，是對臺中市整個地方自治團體立法權的否定，並非針對議會決議事項，而執行系爭自治條例是聲請人，故聲請人有代表臺中市提起本件停止執行的聲請權能。

（二）相對人作成系爭函告前，因相對人錯認系爭函告非行政處分，未予聲請人陳述意見的機會，也未給予任何救濟教示，且於系爭自治條例公布施行4年後，才突然以系爭函告宣告系爭規定溯及既往無效，違反法安定性、信賴保護及行政自我拘束原則，合法性顯有疑義，應停止執行。

（三）系爭規定未牴觸空污法或系爭管理辦法，系爭函告宣告系爭規定無效，合法性顯有疑義：

1.依地制法第18條第9款第2目、環境基本法第7條第2項、第4項及第25條等規定，並參照司法院釋字第550號、第498號解釋意旨，直轄市環境保護事項及空氣污染防制措施，屬直轄市自治事項，亦屬空污法授權直轄市政府主管事項，聲請人享有制定系爭自治條例加以規範的權限，相對人應予尊重。因國內外研究指出燃燒生煤、石油焦為PM 2.5主要來源，影響空氣品質，並對民眾健康造成危害，聲請人基於環境保護及維護市民健康之公益，制定系爭自治條例，符合憲法及環境基本法的規範精神，相對人應予尊重。

2.依空污法第24條第1、2項規定，固定污染源操作許可證的審查及核發，屬地方主管機關權限，同條第4項僅授權中央主管機關訂定程序性管理辦法，不及於操作許可證申請的實質審查事項，該事項屬聲請人審查及核發許可證權限的核心領域。依空污法第28條第1項規定，聲請人為管制生煤所造成空氣污染問題，以因應臺中市特殊環境條件，包括全臺最大燃煤電廠、盆地擴散條件不佳、港區風蝕嚴重及生煤組成複雜等，因地制宜制定系爭自治條例，中央主管機關應予尊重。且按內政部92年5月16日台內民字第0920004984號函釋意旨及司法院釋字第738號解釋，地方自治團體就地方制度法概括授權的自治事項，得於不牴觸中央法規範圍內，以自治條例為因地制宜且較中央法規更嚴格的規範。

3.系爭自治條例未全面禁止公私場所使用燃料，也未剝奪其依法申請燃料使用許可證的權利，有使用燃料需求者，得依空污法規定申請燃料使用許可證，不因系爭自治條例規定而受影響；燃料使用既為許可制，且使用不同燃料種類對空氣品質亦有不同程度的影響，因此公私場所使用的燃料縱已符合中央主管機關所定的混燒比例及成分標準，聲請人仍可因地制宜依空氣品質改善的需求，就燃料使用許可申請案作成許可或不予許可的決定。系爭自治條例作為燃料使用許可證的審查依據，未牴觸空污法規定，也符合明確性原則。且系爭自治條例於105年1月26日即公布施行，依第3條第1項及第4條規定，不再核發新設固定污染源生煤、石油焦使用許可證。聲請人為環保政策因地制宜，就生煤及石油焦的許可事項，制定系爭自治條例相關規範，符合國際潮流、中央主管機關之政策方向及實務運作情形，並未牴觸空污法相關規範。相對人認為系爭自治條例剝奪人民申請使用石油焦許可權利而無效，等同變相鼓勵業者使用劣質燃料，視公共利益及臺中市全體市民健康為無物。系爭函告合法性顯有疑義。

4.系爭自治條例並未規定主管機關得透過審查展延許可證之申請，變更公私場所得使用生煤比例的規定。系爭函告誤指聲請人依系爭自治條例第3條第2項至第4項規定，以生煤使用比例作為異動原核發許可證內容的事項，自行創設空污法所無的審查標準及展延許可條件，因而觸空污法第30條第4項云云，是出於對系爭自治條例相關規定錯誤理解，合法性顯有疑義。

5.堆置於封閉式建築物是中央法定所容許抑制設施的一種。依國內外學術研究，生煤若採露天堆置受風蝕影響下將導致危害物質逸散。聲請人轄管的生煤堆置場多在海線地區，受風蝕影響情形甚為嚴重，為因應臺中市空氣污染狀況，減少生煤露天堆置造成揚塵，致污染空氣品質，對臺中市環境造成嚴重負荷，系爭自治條例第6條規定臺中市轄內生煤堆置場所應採封閉式建築方式為之，並設有日出條款的緩衝期限，未違反中央與地方權限劃分原則、比例原則及法律保留原則，也未牴觸系爭管理辦法第4條第1項及相關規定，系爭函告認有牴觸，合法性顯有疑義。

（四）生煤及石油焦易致空氣污染，燃燒生煤及石油焦會排放懸浮微粒（PM2.5、PM10）、硫化物、氮氧化物、煤煙與粉塵、重金屬、戴奧辛等有害人體物質，現代醫學對吸入人體的PM2.5細懸浮微粒並無解決之道，只能盡量減低其暴露以為預防。臺中市有全國最大燃煤電廠即臺灣電力股份有限公司（下稱「臺電公司」）之臺中電廠（下稱「臺中電廠」）。臺中電廠是全國重大空氣污染來源，且臺中市盆地的地形擴散條件不佳、港區風蝕嚴重，以致臺中市空氣污染嚴重，細懸浮微粒PM2.5濃度相當高。依中興大學環境工程系教授計算，臺中電廠造成臺中市市民因此減損壽命遠在15.1天以上，統計資料並顯示臺中市固定污染源燃燒生煤所產生粒狀物、硫氧化物及氮氧化物分別約占列管固定污染源排放總量48％、90％及85％。故聲請人須以系爭規定管制生煤及禁用石油焦，且依實證統計資料及專家學者意見，系爭自治條例公布施行後，系爭規定的管制措施確實已達成立法目的，尤其系爭自治條例第3條有關減少生煤使用量的管制，已逐年減少臺中電廠使用生煤量，明顯使臺中市及其他中部縣市之空氣品質大幅改善。是則，系爭規定的規範效力，涉及國家在中部各縣市環境污染極為迫切的重大公共利益，更涉及中部各縣市市民生命身體健康法益，系爭函告若不停止執行，臺中電廠將重啟前遭聲請人廢止其操作許可證與生煤使用許可證的鍋爐發電機組，恐將回復系爭自治條例公布施行以前中部各縣市所受嚴重的空氣環境污染狀態，對中部各縣市市民的生命健康立即造成重大危害，且依一般社會通念，該等損害不能回復原狀，也不能以金錢賠償，損害規模也將隨著時間經過不斷擴大，亦即系爭函告的執行將致生難於回復的損害且情況急迫，具備暫時權利保護的必要及急迫性。尤其空氣污染具有擴散性、細懸浮微粒污染為長距離、跨區域性污染。是以，考量全國環境污染、民眾生命身體健康法益的保障，系爭函告更應予停止執行。況就利益衡量而言，若准許停止執行但最終本案訴訟無理由的結果，頂多是受系爭規定管制的廠商受有財產損害，觀念上可以金錢填補，依此也應在系爭函告的本案行政爭訟確定前，先予停止執行。

（五）依地制法第18條第9款第2目規定，環境保護事項是臺中市地方自治事項，系爭自治條例屬對臺中市空氣污染自治事項的自治立法，事涉臺中市地方自治權核心領域，相對人以系爭函告宣告系爭規定無效，不僅對臺中市環境保護自治事項的地方立法權造成難以回復的嚴重侵害，也使聲請人及所屬機關不得依系爭規定執行環境保護地方自治事務，對臺中市地方自治事項的執行權也造成難以回復的損害，且合理預估系爭函告的本案爭訟審理期間，預計造成臺中市就其自治區域內的環境保護事務，至少3年2個月期間內，無法基於其意思及責任實施自治並執行應有的任務，地方自治權所受損害顯無法以金錢賠償，依一般社會通念，應屬難於回復的損害，並因系爭函告的形成效力而有急迫性。為此聲請停止系爭函告之執行。

三、相對人答辯意旨略以：

（一）系爭函告並非行政處分，聲請人停止執行聲請不合法：1.依地制法第30條第4項所為系爭函告是監督機關對於地方自治團體，本於地方制度法所賦予關於法規審查權限的行使，並非針對「具體事件」，是以系爭函告並非行政處分，不得為本件停止執行聲請之程序標的。

2.憲法訴訟法是自公布後3年111年1月4日才施行，同法第83條規定及其立法理由尚未施行，故地方自治團體仍應依現行地制法、司法院大法官審理案件法（下稱「大審法」），以及司法院釋字第527號解釋等法制，尋求釋憲以解決爭議。亦即應由臺中市議會經合法決議向司法院聲請解釋，尚不得由聲請人以提起訴願或行政訴訟之途徑為主張，聲請人也無聲請停止執行的適格地位，本件聲請顯不合法。

3.況憲法訴訟法第83條規定所謂先依法定程序用盡審級救濟途徑，其中「救濟途徑」不明，由該條立法理由足見所指涉僅指監督機關對於地方自治團體辦理自治事項具體個案的撤銷行為，與系爭函告所為抽象規範審查，兩者截然不同。由此可知系爭函告非行政處分。

（二）退步言之，縱認系爭函告屬行政處分且得由行政法院審查之，本件聲請人實際上並未於訴願階段先聲請停止執行，縱認本件存有急迫性而應為停止執行，也顯具有可歸責情事，故聲請並不合法。

（三）再退步言，縱認系爭函告屬行政處分，也並無聲請人主張的違法瑕疵，不符合停止執行的要件：

1.系爭函告非行政處分，本無給予陳述意見的必要，且相對人為求謹慎，於系爭函告作成前曾以行政院秘書長函請聲請人就違反中央法規情事表示意見，已賦予充分說明的機會，經聲請人於109年3月4日函回覆，相對人審酌相關意見後，方以系爭函告宣告系爭規定牴觸空污法及相關子法而無效，聲請人主張相對人未給予其陳述意見機會，顯與事實不符。

2.系爭函告非行政處分已如前述，本無記載救濟教示的必要；縱認系爭函告為行政處分，未記載救濟教示之法律效果如行政程序法第98條所規定，不影響系爭函告的合法性與效力。

3.系爭自治條例第3條第1項及第4條，牴觸空污法第28條第1項規定：系爭自治條例第3條第1項及第4條所規範者既為燃料中有關生煤、石油焦的使用管制，即不得牴觸空污法有關生煤及石油焦的規定。依107年8月1日修正前及修正後空污法第28條第1項規定，就生煤及石油焦之使用均採許可管制，一方面賦予人民公法上申請之權利，二方面保留主管機關的審查與裁量權限。然系爭自治條例第3條第1項及第4條規定不再核發新設固定污染源生煤、石油焦使用許可證，已屬全面禁止，完全剝奪人民申請核發使用許可證的權利，也剝奪主管機關原依法應有的審查裁量權限，明顯牴觸空污法第28條第1項規定，且增加法無的絕對禁止規範。另空污法第28條第1項規定雖未容許直轄市、縣（市）主管機關制定自治條例完全剝奪人民申請核發生煤、石油焦使用許可證的公法上權利，惟直轄市、縣（市）主管機關受理相關申請案件時，仍得視具體個案情形作成否准的決定，依環境影響與地方發展等情事綜合判斷，依法行使審查與裁量權限，絕非如聲請人所稱，認為相對人系爭函告變相鼓勵業者使用劣質燃料。況我國空污法制是以空氣污染物之排放量限制為管制重點，藉由管末管制手段達到空污管制目的，聲請人稱若使用特定燃料，就無法達成管制空污的公共利益，尚屬無據。聲請人顯然將規範（系爭自治條例）適法性的問題，與個案中實際執行時應如何衡量環境保護與人民權利間衝突，兩不同層次予以混淆，主張並不可採。

4.系爭自治條例第3條第2至4項，牴觸空污法第30條第4項規定：系爭自治條例第3條第2至4項是自行創設空污法所無之審查標準及展延許可條件。依107年8月1日修正施行之現行空污法第30條第4項規定，主管機關除有該條所定之法定情形外，不得任意變更許可證中包含燃料許可使用量在內之記載事項。但系爭自治條例第3條第2至4項規定，賦予聲請人所屬環保局得主動變更其指定對象的許可證，將使聲請人得以自行訂定的生煤使用比例，作為異動原核發許可證內容的事項，屬自行創設空污法所無的審查標準及展延許可條件，明顯牴觸現行空污法第30條第4項規定，故系爭函告宣告系爭自治條例上開規定自107年8月1日起無效，並無違誤。

5.系爭自治條例第6條，牴觸系爭管理辦法第4條第1項規定及違反比例原則：依空污法第23條第2項授權訂定的系爭管理辦法第4條第1項規定，既賦予公私場所就逸散性粒狀污染物質的堆置，得考量其地理環境、設備條件、營運規模等不同情形，於所定5種防制設施中選擇其一辦理的權利，就屬中央主管機關規範權責，非屬最低限度或定有上、下限規制範圍的規定，直轄市、縣（市）主管機關不得自行訂定自治法規予以限制。系爭自治條例第6條規定臺中市轄內的生煤堆置場所，自107年12月31日起應以封閉式建築物為限，已牴觸系爭管理辦法第4條第1項規定。且該系爭自治條例規定未考量轄內各公私場所因事業性質、地理環境、營運規模、場所空間等不同限制，於配合執行上不同程度的困難，一律為相同的強制規定，於實際執行時可能造成個案過苛情形，顯已違反比例原則。

6.本案系爭函告並無合法性顯有疑義的情形，聲請人實體主張確無理由，本案獲勝蓋然率甚低，本件停止執行聲請應予駁回。

（四）系爭函告若予停止執行，將使聲請人有更多或全面廢止臺中電廠發電機組許可證照的權限，影響全國電力備轉容量率的基本要求，破壞供電的穩定性，提升限電風險，破壞臺中電廠各機組運作與維護的調度彈性，衝擊全國電力網，對公益有重大影響。

四、本院之判斷：

（一）本件停止執行聲請具備合法性要件：

1.按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。但解釋憲法、總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散等公法上爭議事項事項，則由司法院設大法官或以會議方式或組成憲法法庭掌理，屬性質上為憲法法院的司法院大法官所專屬職掌事項（憲法第78條、憲法增修條文第5條第4項、司法院大法官審理案件法第2條規定，及司法院釋字第371號解釋參照）。因此，行政訴訟法第2條所定由行政法院審理的公法爭議事項，指非上述憲法性質的公法爭議事項，應得依行政訴訟法向行政法院提起行政訴訟。至於屬憲法性質應由司法院大法官專屬掌理的公法上爭議事項，則指直接參與憲法分配權限運作的憲法機關或主體間，涉及憲法直接規定的權利義務關係所生的爭議。若公法上爭議雖涉及憲法主體間的權限紛爭，但其紛爭內容並非涉及憲法直接規定的權利義務關係者，則仍屬非憲法性質的一般公法爭議，既非專屬憲法法院審判權事項，當得依行政訴訟法規定，向行政法院提起行政訴訟以資救濟。

2.至於地制法第30條第1項、第4項、第5項規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。……（第4項）第1項……發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。……（第5項）自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」同法第43條第1項、第4項、第5項規定：「（第1項）直轄市議會議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者無效；議決委辦事項與憲法、法律、中央法令牴觸者無效。……（第4項）前3項議決事項無效者，……直轄市議會議決事項由行政院予以函告；縣(市)議會議決事項由中央各該主管機關予以函告；鄉(鎮、市)民代表會議決事項由縣政府予以函告。（第5項）第1項至第3項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」司法院釋字第527號解釋：「地方制度法……依同法第30條第1項……規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法……第30條第5項有上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對……自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第8條第1項、第2項之規定……。」該號解釋理由並稱：「地方制度法……依同法第30條第1項……決議之地方法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。發生上述無效情形時，依第43條第4項規定，直轄市議會議決事項由行政院予以函告，縣（市）議會議決事項由中央各該主管機關予以函告，鄉（鎮、市）民代表會議決事項由縣政府予以函告。第43條第5項……及第30條第5項……之規定，均係指對相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關，對議決事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依相關規定逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告內容持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，該地方立法機關經會議決議得視其性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令，其聲請程式適用司法院大法官審理案件法第8條第1項或第2項之規定；如受函告無效者為自治規則由該地方自治團體最高層級之行政機關（即直轄市政府、縣、市政府、鄉、鎮、市公所)聲請本院解釋憲法或統一解釋法令，並無須經由上開審理案件法第9條之層轉程序。……」等語。綜合上開地制法規定與司法院釋字第527號解釋意旨，並參考地制法第32條第1項規定：「自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，除法律另有規定，或依第39條規定提起覆議、第43條規定報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋者外，應於30日內公布。」可知，直轄市地方自治團體之立法機關（市議會）經會議決議的自治條例，若由地方行政機關即直轄市政府收到後，報請行政院就所通過自治條例的會議決議，按地制法第43條第1項、第4項等規定函告無效者，直轄市地方自治團體對函告內容持不同意見，而得聲請司法院解釋憲法（就通過自治條例的決議是否牴觸憲法部分）或統一解釋法令（就通過自治條例的決議是否牴觸法律或基於法律授權之法規部分）者，應為該自治團體的立法機關即直轄市市議會，地方行政機關即直轄市政府既為報請行政院予以函告無效的呈報機關，依禁反言的法律原則，自不得聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令（司法院釋字第527號解釋理由第2段採相類似見解）。然而，直轄市地方自治團體立法機關即市議會通過自治條例，送經地方行政機關即直轄市政府依地制法第32條第1項規定公布後，行政院再依同法第30條第1項、第4項規定函告無效者，該直轄市自治條例既經即直轄市政府公告而依法定生效期日施行，此自治條例已非單純地方自治團體立法機關即直轄市市議會的議決事項，而屬經由地方行政機關即直轄市政府參與，因而使其生效成為地方自治團體即直轄市所施行的法規範，直轄市地方自治團體對行政院函告內容持不同意見者，當由直轄市政府代表直轄市地方自治團體而為聲請當事人，聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令。

3.行政院函告直轄市政府公告施行的自治條例無效，直轄市政府固然得依地方制度法第5項規定，聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令。然而，行政院所為自治條例應屬無效的函告，畢竟是該行政機關針對地方自治團體之特定對象，就其施行的自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規的具體事件，所為對外直接發生使自治條例無效之法律效果的單方行政決定，應屬行政處分無誤（行政程序法第92條第1項規定參照），且屬對地方自治團體自治權限予以限制的負擔處分。而「憲法設立釋憲制度之本旨，係授予釋憲機關從事規範審查（參照憲法第78條），除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（參照憲法增修條文第5條第4項），尚不及於具體處分行為違憲或違法之審理。本件行政院撤銷臺北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，臺北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理。臺北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。」業經司法院釋字第553號解釋甚明。同理，行政院基於中央監督機關的立場，依地制法第30條第4項規定函告直轄市政府所公告施行的自治條例無效者，針對該無效函告的負擔處分，直轄市如認行政院無效函告侵害其公法人自治權或其他公法上的利益，自得由直轄市政府代表直轄市，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄市自治條例遭行政院函告無效，而直轄市認行政院的無效函告侵害其公法人自治權或其他公法上的利益者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法上爭議，核非屬憲法法院掌有專屬權限的憲法爭議，直轄市政府自得代表直轄市而以當事人身分（就如行政訴訟由權責行政機關代表國家法人應訴或提起行政訴訟而為當事人），依行政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟。至於在此情形下，地制法第30條第5項、司法院釋字第527號解釋意旨綜合而言，容許直轄市政府為聲請當事人，聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令，是如制定公布但尚未施行的憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，須依訴願法、行政訴訟法等法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判後，才得類推適用大審法第5條第1項第2款、第7條第1項第2款規定，聲請司法院大法官為憲法解釋或統一解釋；或因非憲法法院專屬審判事項，直轄市政府在依法提起訴願、行政訴訟之外，也得直接另以被函告無效的自治條例為規範審查之標的，依大審法第5條第1項第1款、第7條第1項第1款規定，以機關間就抽象法規適用發生見解爭議為由的聲請方式，聲請司法院大法官為憲法解釋或統一解釋，則非本院審判權範圍所得表示意見的事項，應由司法院大法官決定之。

4.行政訴訟法第116條第1項、第3項、第5項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」因為行政機關作成客觀上賦予人民不利益規制效力的行政處分（學理「負擔處分」）一經生效，除非具行政程序法第111條所定重大明顯之瑕疵，而自始不生效力外，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在（同法第110條第3項、第4項規定參照），具有實質的存續力，且在下命處分情形，行政處分所生效力尚含有自力執行力，得供行政機關逕為強制執行（行政執行法第11條第1項、第27條第1項規定參照）。故為避免因負擔處分受有權利侵害之人民，於本案撤銷訴訟終局確定前，其實體權利因負擔處分之不利益規制效力繼續存在，致蒙受不可回復或難以回復之重大損害，基於憲法第16條訴訟權保障寓含「無漏洞權利保護有效性」的司法擔保誡命，行政訴訟法制即針對負擔處分設立「停止執行」制度，藉由負擔處分效力、執行或程序續行之停止，為負擔處分法律上利害關係人提供暫時性權利保護。參照前開說明，行政院函告直轄市自治條例無效，性質上對地方自治團體而言屬負擔處分，直轄市政府得代表直轄市以當事人的身分，向行政法院對該無效函告提起撤銷訴訟以資救濟，自得依行政訴訟法第116條第1項、第3項、第5項規定，於起訴前以該無效函告的行政處分之執行，對直轄市自治權或其他公法上利益的不法侵害，將發生難於回復的損害，且有急迫情事為由，聲請行政法院裁定停止該無效函告的執行。本件系爭函告是相對人本於中央監督機關的地位，依地制法第30條第1項、第4項規定所為，針對直轄市自治條例性質的系爭規定，因認其違反空污法及基於空污法授權之系爭管理辦法等相關規定，而函告其無效，核系爭函告性質上對臺中市而言屬負擔處分，依據上述說明，聲請人自得於起訴前以系爭函告對臺中市之自治權或其他公法上利益的不法侵害，將發生難於回復的損害，且有急迫情事為由，聲請本院裁定系爭函告應予停止執行。相對人主張系爭函告並非針對具體事件的行政處分，對系爭函告不服僅得由臺中市議會聲請司法院大法官解釋，聲請人無聲請停止執行的權能，也不得聲請停止執行，本件停止執行聲請不合法等語，容有誤會，並不可採。又前述說明僅在肯定聲請人停止執行聲請的合法性，並未審認其聲請在法律上有無理由（此部分見下述），合先敘明。

（二）本件停止執行聲請並無理由：

1.關於行政訴訟法第116條第1項、第3項及第5項所定停止執行要件，必須通過「本案權利存在蓋然性高度判斷」與「保全必要性判斷」二大要件之審查。亦即行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟顯會勝訴，即行政處分合法性顯有疑義，本案權利存在蓋然性高，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人本案訴訟顯會敗訴，其主張的本案權利在法律上顯無理由者，因根本無藉停止執行以提供暫時權利保護之必要，即應駁回其聲請，而此「本案訴訟主張之權利在法律上是否顯有理由或顯無理由」的審查要件，雖未明文定於行政訴訟法第116條第3項規定中，然同條第2項對之已有明定，且參酌停止執行機制，不論在起訴前、後，畢竟均非僅在緊急保全難於回復之損害，更寓有落實憲法訴訟權保障所蘊含「無漏洞權利保護有效性」的意旨，自屬當然應列入審查的要件。至於若聲請人本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查保全必要性。在保全必要性審查與判斷上，須原處分或決定的執行，在客觀的相當因果關係上，可以預期將使尋求權利保護之人發生損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，縱將來待本案訴訟終局的權利保護，其損害亦難以回復，又須停止執行於公益無重大影響，始得為原處分或決定之停止執行。另所謂「難於回復之損害」，指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達回復困難的程度等情而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於行政訴訟法第116條所指難於回復的損害。

2.本件相對人所為系爭函告合法性爭議，涉及：

(1)相對人作成系爭函告前是否有給予聲請人陳述意見機會，保障其法律上聽審權，若確未給予陳述意見機會，是否即屬程序瑕疵，並因此導致系爭函告違法。又系爭函告未為救濟教示，其法律效果為何，是否導致系爭函告違法。

(2)空污法第28條第1項規定：「公私場所固定污染源所使用之燃料及輔助燃料，含生煤或其他中央主管機關指定公告者，應符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分之標準，並申請及取得直轄市、縣（市）主管機關核發之使用許可證，始得為之；其使用情形，應作成紀錄，並依規定向直轄市、縣（市）主管機關申報。」限制公私場所固定污染源所使用之燃料及輔助燃料，若含生煤或其他中央主管機關指定公告者，應符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分之標準，且應事先申請直轄市、縣（市）主管機關核發使用許可。在空污法容許公私場所固定污染源符合上述管制條件，而得使用含生煤或其他中央主管機關指定公告物質的燃料及輔助燃料的框架下，臺中市地方自治團體是否仍得本於直轄市環境保護的自治權限，訂定系爭自治條例第3條第1項規定：「臺中市……轄內使用生煤為燃料之公私場所固定污染源，自本自治條例公布日起，不再核發新設固定污染源生煤使用許可證。」第4條規定：「本市轄內使用石油焦為燃料之公私場所固定污染源，自本自治條例公布日起，不再核發固定污染源石油焦使用許可證。」等同自系爭自治條例公布施行日起，完全禁止在臺中市轄區內使用生煤、石油焦作為燃料，是否牴觸空污法第28條第1項規定。

(3)空污法第30條第4項規定：「直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查展延許可證，非有下列情形之一者，不得變更原許可證內容：一、三級防制區內之既存固定污染源，依第6條第4項既存固定污染源應削減污染物排放量之準則規定削減。二、屬第7條第2項所定空氣污染防制計畫指定削減污染物排放量之污染源，依規定期程計算之削減量。三、公私場所使用燃料之種類、成分標準或混燒比例變更。」限制直轄市主管機關審查展延許可證，只能在上開規定3種情形下，才得變更原許可證內容。而系爭自治條例第3條第2項至第4項規定：「（第2項）已核發之既存固定污染源生煤使用許可證，且符合環保局公告指定一定規模以上用電或溫室氣體排放源之公私場所，應配合環保局每年重新檢討之空氣品質狀況，減少生煤使用之比例，並配合辦理生煤使用許可證及操作許可證異動。（第3項）指定公告對象、生煤燃燒使用減量比例、生煤燃燒減量期程、應執行日期及其他事項，由環保局公告之。（第4項）前項經環保局公告『臺中市第一批應訂定自主管理計畫規劃減量目標及執行排放量管理之公私場所』，自本自治條例公布日起6個月後，應混合調配生煤至符合每公斤熱值6千千卡以上、含硫份百分之0.5以下及灰份百分之8以下，始得作為燃料使用；自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分之40。」等同臺中市轄區內使用生煤為燃料且符合聲請人所屬環保局公告指定一定規模以上用電或溫室氣體排放源之公私場所，已取得固定污染源生煤使用許可證者，應配合聲請人所屬環保局依系爭自治條例第3條第3項、第4項規定公告內容，辦理許可證許可內容的變更，是否牴觸空污法第30條第4項上開規定。

(4)空污法第23條第1項規定：「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」課予公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持空氣污染防制設施或監測設施正常運作的行政法上義務，且關於固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、記錄及其他應遵行事項之辦法依同條第2項規定，則授權中央主管機關定之。而環保署依此授權訂定之系爭管理辦法，關於公私場所收集逸散性粒狀空氣污染物質的設施規格、操作等遵行事項，則於第4條第1項規定：「公私場所堆置逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散設施之一：一、堆置於封閉式建築物內。二、除出入口外，堆置區四周應以防塵網或阻隔牆圍封，其總高度應達設計或實際堆置高度1．25倍以上。三、覆蓋防塵布或防塵網，覆蓋面積應達堆置區面積百分之80以上。四、噴灑化學穩定劑，噴灑面積應達堆置區面積百分之80以上。五、設置自動灑水設備，灑水範圍應涵蓋堆置區域，並於堆置期間噴灑，使堆置物保持濕潤。」亦即容許公私場所堆置逸散性粒狀污染物質，得設置或採行上開條項所定4種設施之一。而系爭自治條例第6條則規定：「本市轄內之生煤堆置場所，自中華民國107年12月31日起應以封閉式建築物為限。」進一步限縮臺中市轄區內堆置生煤的逸散性粒狀污染物質，自107年12月31日起，只能採等同系爭管理辦法第4條第1項第1款所定方式處理，是否牴觸系爭管理辦法第4條第1項規定。

(5)經核系爭函告上述合法性爭議，尚有待受理本案行政爭訟程序的救濟機關，就地制法第30條第4項函告無效行政處分作成前，應否給予當事人地方自治團體陳述意見機會，以及事實上本案相對人是否確實已賦予聲請人陳述意見的機會，及此程序性要求可能衍生的瑕疵，與系爭函告未為救濟教示，對系爭函告的合法性與有效性影響如何，為進一步的調查事實與審認判斷。另須就聲請人與相對人各自所陳空污法、系爭管理辦法上開規定及系爭規定等的規範意旨，依職權為審慎探求，且就系爭規定是否牴觸空污法或基於空污法所訂定之系爭管理辦法相關規定的爭議上，還需審慎探究我國憲法所界定的中央與地方關係，在國家（中央）立法機關，本於污染防制、維護國民健康的環境保護目的，在與其他相競合、衝突利益（例如能源利用發電需求）調和的立法裁量下，因而制定的環境保護相關管制法令，地方自治團體得否本於環境保護的地方自治權限，為有別於中央立法而更趨於地方環境保護傾向、更為嚴格的地方性管制立法。就此等爭議的解決，並無法由聲請人或相對人目前釋明的狀態，就能遽而論斷系爭函告的合法性是否顯有疑義或顯無疑義，亦即聲請人本案訴訟主張在法律上是否顯有理由或顯無理由，仍有未明，猶需審認是否符合停止執行保全必要性的要件，才得決定是否提供停止執行的暫時權利保護。

3.系爭函告的執行不致於發生難以回復的損害：

(1)聲請人雖主張系爭自治條例公布施行後，系爭規定的管制措施，尤其系爭自治條例第3條有關減少生煤使用量的管制，逐年減少臺中電廠使用生煤量，明顯使臺中市空氣品質大幅改善，系爭函告宣告系爭規定無效後，將導致臺中電廠將重啟前遭聲請人廢止操作許可證與生煤使用許可證的鍋爐發電機組，回復系爭自治條例公布施行前臺中市所受空氣污染狀態，對該市居民的生命健康立即造成難以回復的損害，且損害隨時間擴大而有急迫性等語。而其是以生煤本身是易致空氣污染物質，燃燒生煤會排放有害人體物質，系爭自治條例自105年起施行對生煤使用的管制後，臺中市空氣懸浮微粒（PM2.5、PM10）排放平均濃度逐年下降，臺中電廠鍋爐發電程序M02製程、M03製程（下分別稱「2號機」、「3號機」）的固定污染源操作許可證及生煤使用許可證，並曾遭聲請人依系爭自治條例第3條第4項規定，於109年1月1日起廢止，比對2號機、3號機未停機前之108年10至12月間，空氣品質不良日數比例，與2號機、3號機停機後之109年1至3月間，空氣品質不良日數比例，前者23日，後者18日，可見2號機、3號機停機減少生煤使用後，空氣品質改善等情節其論據。然查：A.系爭函告宣告系爭規定無效後，是否臺中市轄區內的空氣品質，將因臺中電廠重啟發電機組使用生煤增加污染物排放而惡化，而造成臺中市轄區內居民生命健康立即承受難以回復的損害，仍須視臺中電廠是否重啟前遭廢止許可的發電機組，以及重啟後使用生煤數量的具體情形，與所排放污染物質、量，是否確實足以導致臺中市轄區內空氣品質惡化至足以影響該市居民的生命及身體健康而定。就此而言，臺中電廠是否重啟發電機組，以及使用生煤發電量等，涉及全國電力網絡的調配，以及國家在發電能源使用上的政策性規劃，並不必然因系爭規定遭系爭函告宣告無效，就將導致臺中電廠使用生煤發電量就將回復至系爭自治條例施行前的狀態，此由經濟部以109年8月28日函呈請行政院回復本院有關臺中電廠配合國家能源轉型政策，執行「減煤、增氣」策略，積極推動燃氣機組發電，主動持續減少用煤量，並自106年起配合環保署發布的空氣品質監測預報，於空氣品質不良期間即降載減排，更自109年10月起，依經濟部指示執行更嚴格的「擴大自主減煤計畫」等情（見本院卷二第389、401-402頁），就可得映證。顯見系爭函告不停止執行，臺中電廠發電生煤使用量也不必然因此增高而不受法規羈束，甚至回復系爭自治條例施行前的狀態，而足使臺中市居民生命健康立即蒙受難以回復的損害。簡言之，系爭函告是否停止執行，與臺中電廠是否使用生煤發電達到足以危害臺中市民健康的程度間，存在許多難以預測的變數，客觀上欠缺相當因果關係，已難信聲請人所主張本件停止執行的保全必要性。B.況且，依聲請人、相對人及臺中電廠回復本院的說明，均稱系爭函告109年3月13日發布生效後，臺中電廠雖未使用石油焦發電，但有持續使用生煤發電等語明確（見本院卷一第569、580頁，本院卷二第6頁），且有臺中電廠109年8月17日函復本院陳報其每日生煤使用量表在卷可查（見本院卷一第571-574頁）。而臺中電廠鍋爐發電程序2號機、3號機的固定污染源操作許可證及生煤使用許可證，前遭聲請人依系爭自治條例第3條第4項規定於109年1月1日起廢止，此有卷存聲請人所屬環保局廢止函可佐（見本院卷二第79-81頁），因系爭函告宣告系爭規定無效後，2號機已於109年6月底重啟並使用生煤發電，除經聲請人與相對人共同陳明外（見本院卷二第9-10、226、230頁），並有臺中電廠109年8月17日函附的每日生煤使用量表，及107年7月23日全國發電機組發電量情形表等存卷可查（見本院卷一第573-574頁、本院卷二第359頁）。而查：a.環保署在全國各地所設空氣品質監測站（臺中市轄區5座）監測空氣品質之指標（下稱「AQI」），以指數「0-50」區間為空氣品質「良好」之等級，並以綠色表彰之；以「51-100」區間為「普通」等級，並以黃色表彰之；以「101~150」區間為「對敏感族群不健康」等級，並以橘色表彰之；以「151~200」區間為「對所有族群不健康」等級，並以紅色表彰之；以「201-300」區間為「非常不健康」等級，並以紫色表彰之。此為兩造所不爭而眾所周知由環保署公布在其空氣品質監測網站上的公開資訊。但109年1月3至5日臺中電廠2號機、3號機固定污染源操作許可證及生煤使用許可證遭聲請人廢止，系爭函告還未作成生效，臺中電廠使用生煤發電產能明顯減損的期間，臺中市空氣品質之AQI卻呈現「對敏感族群不健康」或「對所有族群不健康」的橘、紅不良等級，甚至PM2.5指數達到「非常不健康」的紫色等級，有109年1月5日網路新聞報導附卷可憑（見本院卷二第347-351頁）。b.系爭函告生效以後，相對人彙整環保署空氣品質監測網頁上所示，自相對人109年3月13日系爭函告作成生效起至109年8月11日止，臺中市轄區5座空氣品質監測站監測所得之AQI指標（見本院卷一第589-609頁），其空氣品質等級，在臺中電廠持續有使用生煤發電的上述共計152日近5個月期間內，有134日屬於AQI指數低於100而屬「良好」或「普通」的品質等級，只有18日的AQI指數高於100，屬於「對敏感族群不健康」或「對所有族群不健康以上」的等級，分別為109年3月16-19、26日；4月10、13-17、20、25、29-30日；5月1、13日；7月31日等，占整體比例約11.8％（18/152），其中AQI指數超過150而達「對所有群族不健康」等級者，則只有豐原測量站其中測得的兩日（109年3月16日、4月16日）。以上述AQI指數超過100空氣品質等級未達普通等級的18日，與臺中電廠前開函附該電廠每日生煤使用量相比對結果，臺中電廠於各該空氣品質等級不佳的當日或各該日前一、二日的生煤使用量，均無相較於其他日異常增加生煤使用量的情形。再者，臺中電廠109年6月底重啟2號機使用生煤發電後，臺中市空氣品質除了109年7月31日在大里監測站曾測得「對敏感族群不健康」的指數外，其餘各日及所有監測站監測的AQI指數均呈現「良好」或「普通」等級，並未因此長期陷入AQI等級不佳、空氣品質惡化致足以危害臺中市市民健康的程度。c.另參酌環保署以109年9月8日環署資字第1091151965號函復本院之說明，也指明臺中地區空氣品質不佳的成因複雜，是多重污染源所導致，且自相對人109年3月13日作成系爭函告迄今，臺中市109年3至7月的空氣品質，細懸浮微粒（PM2.5）監測濃度平均值為13.9μg/m3，AQI指標不超過100（良好至普通）比率為93.2％，相較108年同期PM2.5平均值16.3μg/m3，AQI不超過100比率89.4％而言，已呈改善狀況。d.綜上所述，可見臺中電廠使用生煤為燃料發電，對臺中市空氣品質良窳影響，以及該電廠使用生煤是否就足以達到危害臺中市市民健康的程度，彼此間並無相當的因果關係。聲請人主張系爭函告生效後，臺中電廠必將重啟使用生煤發電，臺中市空氣品質勢必急遽惡化，導致臺中市市民生命健康立即受有難以回復之損害等語，更難信為真。

(2)聲請人雖另主張系爭函告對臺中市環境保護自治事項的地方立法權造成侵害，並使聲請人及所屬機關上述自治事務的執行權也造成損害，無法以金錢賠償，屬難於回復的損害並有急迫情事等語。但查，系爭函告是相對人依地制法第30條第4項規定，本於中央監督機關地位，對系爭自治條例所為監督的行政處分，對臺中市地方自治團體以系爭自治條例決定其直轄市轄區內環境保護事項，固屬對於臺中市地方自治權限的干預，在系爭函告繼續生效期間，此干預雖然存在，使臺中市無從依系爭規定就其轄區內使用生煤或石油焦等物質進行管制，其自治權限受到一定程度的限制。但依聲請人主張，系爭規定的環境保護措施旨在維護臺中市民健康，然而參酌前述說明，系爭函告即使不停止執行，也難認勢將造成臺中市民健康將受難以回復的損害，亦即臺中市環境保護自治權限在本案爭訟程序期間受到限制，實質上並未造成難以回復損害的結果，聲請人主張系爭函告若不停止執行，將造成臺中市自治權限包括立法權、行政執行權等，都受有無可回復的損害，並不可採。

4.系爭函告的停止執行對公益有重大影響：系爭函告宣告系爭規定無效，使臺中電廠使用生煤發電，雖不再受臺中市自行發布的系爭規定所約束，但仍受空污法令相關管制，包括由聲請人核發既存固定污染源生煤使用許可證及操作許可證而行。而臺中電廠屬於全國電力網的一部，屬中部地區重要電源，原配有10部燃煤為主的機組，每部機組供電能力約52.5萬瓩，合計裝置容量達578萬瓩，影響備轉容量率約為1.4-1.8％，占備轉容量率約12.6％。若系爭函告停止執行，使聲請人所屬環保局繼續依系爭規定意旨，變更臺中電廠已取得固定污染源生煤使用許可證或操作許可證的規制效力，甚至進一步廢止許可者，將使臺中電廠供電能量大幅降低，即使國家能源轉型政策執行減煤策略，推動以燃氣機組發電而主動持續減少用煤量，並配合空氣品質監測預報降載減排，但系爭規定限制臺中電廠使用生煤發電的管制，使該電廠內各機組間運作與停機維護調度彈性受限，仍足以影響全國電力穩定供電的備轉容量率等情，業據經濟部以109年8月28日函呈請行政院回復本院說明甚詳（見本院卷二第398-399頁），並有臺中電廠簡介、臺電公司電廠電網分布圖、電網供電資訊等在卷可佐（見同卷第353、371-374頁）。由此可見，系爭函告停止執行者，不僅是臺中電廠營業自由受到限制，更使全國供電的穩定性與合理調度都受衝擊影響，對公益有重大影響，其程度更甚於本案爭訟期間，系爭函告不停止執行者，臺中市管制生煤、石油焦等使用之環境保護自治權限受到干預的不利影響，參照行政訴訟法第116條第3項但書規定，本件停止執行的聲請更難認有理由。

五、結論，本件聲請為無理由，裁定如主文。

臺北高等行政法院第七庭