臺北高等行政法院裁定

高等行政訴訟庭第一庭

111年度訴字第352號

原告

阮鼎祥

被告

內政部

代表人

劉世芳（部長）

被告

基隆市政府

代表人

謝國樑（市長）

被告

內政部警政署

代表人

張榮興（署長）

被告

基隆市警察局

代表人

翁群能（局長）

被告

交通部

代表人

陳世凱（部長）

被告

交通部公路局（原交通部公路總局）

代表人

陳文瑞（局長）

被告

國營臺灣鐵路股份有限公司（改制前交通部臺灣鐵路管理局）

代表人

杜微（董事長）

訴訟代理人

黃昭仁 律師

訴訟代理人

王郁晶 律師

被告

基隆市政府交通處

代表人

王圳宏（處長）

被告

法務部

代表人

鄭銘謙（部長）

被告

臺灣基隆地方檢察署

代表人

李嘉明（檢察長）

被告

臺灣臺北地方檢察署

代表人

王俊力（檢察長）

訴訟代理人

田家樂（檢察事務官）

被告

臺灣高等檢察署

代表人

張斗輝（檢察長）

被告

基隆市警察局第一分局

代表人

簡龍宏（分局長）

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服行政院中華民國111年1月12日院臺訴字第1110160345號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件原告起訴後，被告之代表人有所變更，茲據其新/現任代表人具狀聲明承受訴訟如下，核無不合，均應予准許。至被告交通部、臺灣高等檢察署，經本院數度發函，均未具狀聲明承受訴訟，爰另依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第178條規定，由本院依職權裁定命上開機關承受訴訟。

⒈被告內政部：代表人先後變更為花敬群、林右昌、劉世芳，分別於民國112年1月10日（本院卷二第97頁至第99頁）、112年2月2日（本院卷二第127頁至第129頁）、113年6月12日（本院卷二第263頁至第265頁）具狀聲明承受。

⒉被告基隆市政府（下簡稱基市府）：代表人由林右昌變更為謝國樑，於112年1月7日（本院卷二第119頁至第123頁）具狀聲明承受。

⒊被告內政部警政署：代表人由陳家欽變更為黃明昭，再變更為張榮興，先後於111年7月13日（本院卷一第349頁至第352頁）、113年10月21日具狀聲明承受（本院卷二第355頁至第360頁）。

⒋被告基隆市警察局（下簡稱基市警局）：代表人由劉耀欽變更為張樹德，再變更為翁群能，先後於111年8月3日（本院卷一第385頁至第390頁）、113年1月22日（本院卷二第251頁至第255頁）具狀聲明承受。

⒌被告臺灣鐵路公司：原為交通部臺灣鐵路管理局，113年1月1日改制公司化，經於113年9月27日具狀承受（本院卷二第433頁至第437頁）。

⒍被告法務部：代表人由蔡清祥變更為鄭銘謙，於113年10月11日具狀聲明承受（本院卷二第335頁至第337頁）。

⒎被告臺灣基隆地方檢察署（下簡稱基隆地檢署）：代表人由余麗貞變更為李嘉明，經於112年6月29日具狀聲明承受（本院卷二第183頁至第190頁）。

⒏被告臺灣臺北地方檢察署（下簡稱臺北地檢署）：代表人由林邦樑變更為鄭銘謙，再變更為王俊力，分別於112年6月29日、113年10月15日聲明承受。（本院卷二第191頁至第193頁、第341頁至第345頁）

⒐被告基隆市警察局第一分局（下簡稱基隆一分局）：代表人先後變更為林文煜、簡龍宏，分別於112年7月25日（本院卷二第241頁至第247頁）、113年10月1日（本院卷二第363頁至第374頁）具狀聲明承受。

㈡按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。又所謂訴之追加，係指於起訴後，提起新訴以合併於原有之訴，即於起訴之當事人、訴訟標的及訴之聲明之外，另增加當事人、訴訟標的及訴之聲明之謂。再訴之追加係在合法提起之訴訟外另行追加新訴，自應以起訴合法為前提，倘若起訴不合法，即無從為訴之追加（最高行政法院109年度裁字第1401號裁定、109年度裁字第1649號裁定意旨參照）。

⒈原告提起本件行政訴訟時，起訴狀所載之被告包括①內政部、②基市府、③內政部警政署、④基市警局、⑤交通部、⑥交通部公路局、⑦臺鐵公司、⑧基隆市政府交通處（下稱基市交通處）、⑨法務部、⑩基隆地檢署、⑪臺北地檢署、⑫高檢署、⑬基隆一分局。原告所爭執之「行政處分書」則為①臺鐵110年5月10日函、②臺鐵110年6月3日函、③基市府110年7月20日函、④初步判斷表、⑤事故現場圖、⑥調查報告表、⑦鑑定意見書、⑧覆議結論、⑨基隆地檢署107偵6725號起訴書、⑩基隆地檢署108偵3978號處分書（參本院卷一第11頁，所載被告與「行政處分書」間對應關係如附表一）。

⒉因原告上開所指述之被告與「行政處分書」間無法完全相應，本院先後於112年1月12日、6月28日兩度發函命原告釐清（參本院卷二第105頁、第106頁，第177頁、第178頁），另於準備程序中行使闡明權命原告指明上述被告與「行政處分書」之關連，以及曾否對該「行政處分書」訴願及其結果（本院卷二第159頁至第162頁）。原告則於112年5月29日、7月14日（均本院收文日）提出行政訴訟補正狀（本院卷二第163頁至第169頁、第197頁至第209頁），陳稱其所爭執之「行政處分」及其作成機關（理應為被告）如附表二所示。比對附表二與附表一所載，在被告部分，除前揭13個被告機關外，另增加鐵路警察局臺北分局七堵派出所（附表二編號9）與行政院（附表二編號20）；在「行政處分」部分，則除上述②臺鐵110年6月3日函、③基市府110年7月20日函、⑤事故現場圖、⑥調查報告表、⑦鑑定意見書、⑧覆議結論外，另增加如附表二編號2至編號5、編號8至編號12、編號15、編號16、編號19至編號22所示者。查原告於附表二所增列之行政機關鐵路警察局臺北分局七堵派出所與行政院，及「行政處分」如附表二編號2至編號5、編號8至編號12、編號15、編號16、編號19至編號22所示，分屬當事人、訴訟標的之追加。本件原告起訴部分，既因不備起訴要件而不合法（詳後述），自無從再為訴之追加，故原告前開追加之訴亦非合法。

二、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」復為行政訴訟法第4條第1項所規定。是以，人民以中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，向行政法院提起撤銷訴訟者，以行政處分存在，並經合法訴願為其訴訟合法提起之前提要件。倘對於非行政處分提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

三、本件爭訟概要：

㈠原告為領有職業小客車駕駛執照之營業計程車司機。其於民國107年5月9日上午9時許駕駛車號000-00號營業小客車（下稱系爭車輛）沿基隆市仁愛區成功ㄧ路（平面車道）往北行駛，於上午9時38分許（以路口監視器時間為準）行經成功一路47巷口（位於成功一路與鐵路之柵欄平交道北側）交岔路口時，與行人陳○玉碰撞致生交通事故（下稱系爭交通事故）。陳○玉倒地，起身後雖經原告詢問仍自行離去，原告則電話報案並等候被告基隆一分局南榮路派出所員警魏○彣到場處理後始行離開。嗣同日上午，陳○玉之子知悉陳○玉因上述交通事故致倒地且右手疼痛，即陪同陳○玉前往長庚醫療財團法人基隆長庚紀念醫院就診並發現受有「右手遠端擦骨骨折」之傷害，乃向被告基隆一分局報案（並未表明告訴之意旨）。該分局受理陳○玉之子報案後，派員前往鐵路警察局臺北分局七堵派出所調查事故現場監視畫面（以手機翻拍），被告基隆一分局所屬交通隊另派員至事故現場製作道路交通事故現場圖（下簡稱事故現場圖）、交通事故調查報告表（下簡稱調查報告表），且通知事故兩造（原告、陳○玉之子）製作筆錄，嗣再於107年6月17日製作道路交通事故初步分析研判表（下簡稱初步研判表）。

㈡107年10月23日，陳○玉之子代理向被告基隆一分局對原告提起刑事告訴，被告基隆一分局乃報告被告基隆地檢署檢察官偵查。檢察官為釐清肇事責任歸屬，徵得原告與告訴人同意後，將事故相關卷證送交通部公路局臺北區監理所基宜區車輛行車事故鑑定會（下稱事故鑑定會）進行鑑定，該鑑定會以108年2月20日基宜區1080041案鑑定意見書（下稱鑑定意見書），認陳○玉為肇事主因，原告為肇事次因。原告對該鑑定結果申請覆議，交通部公路局再以108年4月18日路覆字第0000000000號函（下稱覆議結論）答覆照事故鑑定會之鑑定意見。檢察官偵查後，認原告涉有修正前刑法第284條第2項前段之業務過失傷害罪嫌，乃以108年6月13日107年度偵字第6725號起訴書（下簡稱107偵6725號起訴書）對原告提起公訴，經臺灣基隆地方法院以108年12月11日108年度交易字第105號刑事判決判處原告犯業務過失傷害罪，處有期徒刑8月，原告不服上訴，臺灣高等法院再以109年3月18日109年度交上字第21號刑事判決撤銷基隆地院原判決，改以相同罪名處有期徒刑4月，如易科罰金，以新臺幣（下同）1,000元折算1日確定。

㈢原告因上開交通事故為有利於己之事實主張，反覆以陳情書、陳述意見書、聲明異議書等形式，向行政院、交通部暨所屬機關陳情，且分別採取下述作為：

⒈108年4月12日向被告基隆地檢署對基隆一分局交通隊警員簡○提起刑事告訴，主張簡○處理系爭事故製作道路交通事故現場圖時有「發生時間為19時許」、「陳○玉自行返回住處」等不實記載，且現場圖所繪橋墩形狀、大小及道路相對距離不正確等，涉有刑法第213條公務員登載不實罪嫌，經基隆地檢署檢察官以109年4月20日108年度偵字第3978號不起訴處分書（下簡稱108偵3978號處分書）為不起訴處分。原告不服聲請再議，臺灣高等檢察署則以109年5月29日109年度上聲議字第4770號處分書駁回再議。

⒉109年底向改制前交通部臺灣鐵路管理局（113年1月1日改制公司化為被告臺鐵公司）調閱系爭事故現場在事故當日之監視錄影，經被告臺鐵公司以逾越錄影保存期限答覆無法提供，原告乃向交通部首長民意信箱管理系統提出陳情，被告臺鐵公司再以110年5月10日鐵電號字第0000000000號（下稱臺鐵110年5月10日函）答覆說明略以平交道監視錄影須向管轄之鐵路警察局申請核准後調閱，且本件於000年發生之交通事故已逾2年，超過設備保存容量無法獲取畫面等情。

⒊以110年4月29日陳情書向被告交通部陳情（副本另送行政院「訴願委員會」）主張系爭事故現場（即○○市○○○路○○○○○00巷交岔路口，包括該處之鐵路平交道）標線設置運作及既成道路（針對成功一路47巷）認定疑義，經承辦機關交通部路政司以110年5月26日路臺運字第0000000000號函（下稱交通部路政司110年5月26日函）轉被告臺鐵公司與被告基市府，被告臺鐵公司以110年6月3日鐵電號字第0000000000號函（下稱臺鐵110年6月3日函）答覆說明如前揭臺鐵110年5月10日函，被告基市府則以110年7月20日基府交工貳字第0000000000號函（下稱基市110年7月20日函）答覆○○市○○○路00巷之都市計畫土地使用分區為鐵路用地，○○市○○○道路範圍等情。

⒋以110年8月25日訴願書向行政院（同月27日收文）提起訴願，以被告內政部、基隆市政府、內政部警政署、交通部、交通部公路局、臺鐵公司、法務部、基隆地檢署為處分機關，聲明不服被告臺鐵公司110年5月10日函、110年6月3日函，被告基市府110年7月20日函，被告基市警局初步判斷表、事故現場圖、調查報告表，被告交通部公路局鑑定意見書、覆議結論，被告基隆地檢署107偵6725號起訴書、108偵3978號處分書等。

㈣原告提起本件訴訟前之訴願及其結果：

⒈原告以110年4月29日陳情書向被告交通部陳情，副本另送行政院「訴願委員會」，行政院法規會認原告提起訴願，以110年5月12日院臺訴移字第0000000000號移文單移送被告交通部辦理。被告交通部因此先後於110年8月27日交訴字第0000000000號（針對鑑定意見書、覆議結論）、交訴字第0000000000號（針對臺鐵110年6月3日函）、110年9月27日交訴字第0000000000號（針對被告臺鐵公司於前開交訴字第0000000000號訴願案，於110年7月27日以鐵電號字第0000000000號函提出之答辯書）、110年11月3日交訴字第0000000000號（針對基市府110年7月20日函）等訴願決定書，均為不受理之決定。

⒉行政院收受原告反覆提出之陳情書、聲明異議書、陳述意見書、訴願書，先後以110年8月11日院臺訴字第00000000000號函、110年8月19日院臺訴字第0000000000號函、110年9月15日院臺訴字第00000000000號函、110年11月19日院臺訴移字第0000000000號函，移送被告交通部、法務部、內政部各就該管事件辦理。

⑴行政院就交通部路政司110年5月26日函部分，以111年1月12日院臺訴字第0000000000號訴願決定不受理。

⑵被告內政部就基市警局初步判斷表、事故現場圖、調查報告表部分，以111年1月22日台內訴字第0000000000號訴願決定不受理。

⑶被告交通部就被告臺鐵公司110年5月10日函、同年6月3日函，被告基市府110年7月20日函，鑑定意見、覆議結論部分，以111年1月22日交訴字第0000000000號訴願決定不受理。

㈤原告於111年3月18日（本院收文日）向本院提起本件行政訴訟。

四、本件原告之訴均非合法：

㈠本件原告於起訴狀載稱係因不服行政院111年1月12日院臺訴字第0000000000號訴願決定而提起本件行政訴訟。查原告前因質疑系爭交通事故之鑑定意見與覆議結論，於110年4月29日向交通部陳情，該部承辦單位路政司即以110年5月26日路臺運字第0000000000號函（下簡稱交通部110年5月26日函），將原告陳情事項移請被告基市府、臺鐵公司。嗣原告於110年8月25日再向行政院提起訴願，行政院法規會經以移文單移請交通部、法務部、內政部就該管事項辦理後，針對該交通部110年5月26日函作為程序標的而為訴願決定，有行政院院臺訴字第0000000000號訴願決定書卷內可稽（本院卷一第60頁至第62頁），該函既經行政院訴願審理，雖未列於原告前開訴願書中所爭執之「行政處分書」內，本院仍將之與訴願書、本件起訴狀所載者，共同作為原告欲訟爭之程序標的（如附表一所示），先予敘明。

㈡關於當事人部分：

⒈原告雖列內政部警政署、交通部、基市交通處、法務部、臺北地檢署、高檢署、基隆一分局為被告，然並無可資對應之程序標的，原告對上開機關之訴已顯非合法。

⒉基市交通處係為被告基市府之內部單位，非屬獨立機關，此據被告基市府113年10月18日基府交工貳字第0000000000號函陳明。該處既非行政機關而欠缺當事人能力，自亦不得作為行政訴訟之被告。

㈢關於爭執標的部分：

⒈臺鐵110年5月10日函、臺鐵110年6月3日函、交通部110年5月26日函、基市府110年7月20日函：

⑴按行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」受理陳情機關就其權限範圍內之處理結果所為之函復，並未對陳情人之權利義務規制其法律效果，性質上僅屬觀念通知，並非行政處分。人民以該非屬行政處分之函文為程序標的提起撤銷訴訟請求撤銷，為不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，應以裁定駁回之（最高行政法院112年度抗字第164號裁定意旨參照）。

⑵原告於系爭交通事故，反覆陳情質疑該事故地點即○○市○○區○○○○○○○道（成功一路與成功一路47巷交岔路口）標線與號誌之設置及運作，被告臺鐵公司110年5月10日函、110年6月3日函，與被告基市府110年7月20日函，均係就其權限範圍內對原告之回應說明；另交通部110年5月26日函，則係被告交通部將原告陳情發交該管機關之處置作為，均未直接對原告之權利義務產生任何規制效果，屬觀念通知而非行政處分。

⒉初步研判表、事故現場圖、調查報告表、鑑定意見書、覆議結論部分：

⑴按事故現場圖、調查報告表乃警察機關依據道路交通事故處理辦法第10條規定，對道路交通事故現場進行勘察、蒐證、詢問關係人後所作紀錄，而初步研判表則係依據前開勘察、蒐證結果據以作成肇事原因之研判分析，可知事故現場圖、調查報告表、初步研判表均為警察機關基於勘察、蒐證結果，就交通事故所為之事實敘述，以及對肇事原因之主觀認知與評價判斷，實務上用以為辦理保險理賠或檢察官偵查、法院審理時之參考意見，非為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為之單方公權力措施，非屬行政處分。

⑵次按依公路法第67條第1項前段規定，事故發生所在地於○○市○○○區外者，由交通部指定之所屬機關辦理車輛行車事故鑑定及覆議事項。交通部公路局各區監理所因此設立車輛行車事故鑑定會與車輛行車事故鑑定覆議委員會，辦理車輛行車事故鑑定及覆議事項。其鑑定或覆議意見，依公路法第67條第2項授權訂定之車輛行車事故鑑定及覆議作業辦法第8、9、15條規定，僅供申請或囑託鑑定者參考，取捨與否，權在他人，鑑定或覆議意見本身，並不對人民直接發生具體的法律效果（最高行政法院59年判字第314號判例參照）。是鑑定意見書或覆議結論非屬行政處分。

⑶查原告與陳○玉發生交通事故後，據報到場處理之基隆市警局員警對事故現場所為勘察、蒐證而製作之現場圖、調查報告表㈠、㈡，以及臺北區監理所基宜區車輛行車事故鑑定會、覆議會依據檢察官囑託作成鑑定意見書、覆議結論，其目的均在協助後續程序明瞭行車事故肇事原因及供當事人暨司法機關作為參考，並未對人民發生具體之公法上效果，並非行政處分。

⒊基隆地檢署107偵6725號起訴書、108偵3978號處分書部分：

⑴有關訴訟審判制度之設計，立法者本諸自由形成之裁量權，就刑事案件、民事事件、行政訴訟事件及公務員懲戒事件，分別制定法律對於管轄事務及審判程序等相關事項為規定。其中刑事訴訟法對於刑事案件之偵查、裁判、執行等程序及救濟方法均有明定，而自成一獨立體系，故有關刑事案件的爭議，應依刑事訴訟法規定辦理，行政法院並無審判權限。又檢察機關實施之犯罪偵查、訴追程序，係以實現國家刑罰權為目的之司法程序，屬於廣義司法權之行使，與一般行政行為有別。刑事案件偵查結果應為起訴或不起訴之處分或簽准結案，乃檢察官居於偵查主體之地位，行使廣義司法權之決定，非行政程序法及訴願法所規範之行政處分，人民對於不起訴處分或駁回再議之決定等如有不服，應循刑事訴訟法之規定請求救濟，行政法院並無受理之權限。

⑵再按行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項規定：「法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院。但其他法律另有規定者，不在此限。」行政訴訟法第107條第1項第1款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判權，不能依法移送。」該條款於110年12月8日修正公布之立法理由明文「三、第1項第1款所謂不能依法移送，係配合法院組織法修正條文增訂第7條之3第1項但書有關法院認其無審判權者，依法另有規定者不必裁定移送，此包含刑罰案件（包括提出刑事告訴、請求追究刑事責任等）或公務員懲戒案件（包括請求彈劾、移送、發動、追究公務員懲戒責任、撤銷司法懲戒處分等），性質上非屬應以裁定移送管轄法院之事件。……」是以，有關刑事案件的爭議，行政法院並無審判權限，且不必裁定移送。(最高行政法院112年抗字第3號裁定意旨參照)

⑶查被告基隆地檢署107偵6725號起訴書、108偵3978號處分書，均係檢察官就刑事案件之偵查作為。其中檢察官以107偵6725號起訴書就原告因系爭交通事故所涉業務過失傷害罪嫌提起公訴後，經臺灣基隆地方法院、臺灣高等法院論罪科刑，案件已經確定，此據被告基隆地檢署提出臺灣高等法院109年度交上議字第21號刑事判決為憑（本院卷一第325頁至第332頁）；至檢察官另以108偵3978號處分書對原告告訴基市警局交通隊警員案件不起訴處分後，原告亦依刑事訴訟法第256條規定聲請再議，嗣經臺灣高等檢察署以109年度上聲議字第4770號處分書駁回再議，有該處分書附卷可稽（本院卷一第279頁至第284頁）。可知原告就前述107偵6725號、108偵3978號案件，均已用盡刑事訴訟法相關訟爭程序，依法不得再為爭執，其以檢察官起訴書或處分書係行政處分為由，另提起本件行政訴訟，要非合法。

⒋基於前述，附表一所示爭執標的中，除基隆地檢署107偵6725號起訴書、108偵3978號處分書部分，行政法院並無審判權外，其餘爭執標的均非行政處分，交通部、內政部所為如附表一所示之不受理決定，均無違誤。

㈣關於原告聲明第2項請求「課予有利於原告之處分」部分：經本院行使闡明權請原告陳明上開聲明第2項意旨，乃陳稱：「因為原處分對我都不利，所以我請求被告機關對我都作成有利處分。」（本院卷二第415頁），對照原告聲明第1項請求撤銷如附表一所示爭執標的之旨，可知原告聲明第1項、第2項應均為針對附表一所示爭執標的提起撤銷訴訟之意，而原告對該爭執標的之訴均非合法，業如前述，其聲明第2項自應併予駁回。

㈤關於原告聲明第3項「請求被告連帶給付原告精神損害30萬元」部分：經本院行使闡明權詢問該項聲明真意，原告稱：「我是請求內政部、交通部、法務部3被告機關連帶賠償這部分30萬元的請求。」、「因本案所涉公共設施沒有做好，還有偽造文書、登載不實之情事，並將偽造及不實的文件送交鑑定，並依據不實之鑑定結果起訴，造成我被判刑，因此我受有精神上的損害而為此項請求。」等語（本院卷二第416頁），可知原告係向被告內政部、交通部、法務部請求損害賠償之意，核屬國家賠償事件，行政法院並無審判權限，爰另裁定移送有管轄權限之普通法院，附此說明。

五、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰裁定如主文。