臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

行政院人事行政局

代表人

張俊彥（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因考試事件，原告不服行政院中華民國93年6月24日院臺訴字第0930085899號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告分別於92年4月3日、4月4日以其現職為內政部建築研究所土木工程職系簡任第12職等副所長（依技術人員任用銓審），前應92年高等考試1級考試建築工程科（以下簡稱本項考試）正額錄取，請准以分發原任職機關，並以現職接受實務訓練或為其他適當之救濟為由，向被告迭提出陳情，經被告於92年4月24日以局力字第09200094791號函（以下簡稱被告92年4月24日函）復略以，依公務人員考試法第2條第2項規定，公務人員考試應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用；又依考試院91年11月28日第10屆第11次會議（以下簡稱考試院91年會議）「公務人員考試錄取人員不得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練」審查決議，原告既應本項考試錄取，應依上開規定依序分發至職缺所在機關，不得分回原任職機關內政部建築研究所土木工程職系簡任第12職等副所長職缺實施實務訓練等語。嗣考選部亦於92年4月25日以選高字第0920002645號書函復原告請准免予接受實務訓練逕行發給及格證書，或分回原任職機關實務訓練，與規定不合等語。原告復於92年4月30日以請考量其不得不以較高現職報考之特殊狀況，且公務人員考試錄取人員不得申請分回原任職機關實務訓練之決議係於92年考試報名之後，依中央法規標準法第18條規定之從優原則，應准予分回原任職機關實務訓練或免再受實務訓練等語為由，再向被告提出陳情，經被告移由考選部以92年5月23日選高字第0920003372號書函復原告略以關於本件該部業於92年4月25日以選高字第0920002645號函復與法律規定不符，今後類此案件，該部不再贅復等語。原告嗣於92年6月13日復執前詞陳請被告同意分回現職訓練，被告以原告就相同事項已多次陳情，且相關機關均已明確答覆，乃併案存查。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：（依原告於準備程序中所為聲明如下）

⒈行政院93年6月24日院臺訴字第0930085899號訴願決定，應予撤銷。

⒉被告92年4月24日局力字第09200094791號函之行政處分，應予撤銷。

⒊原告免再接受實務訓練逕行發給及格證書或發回原機關（內政部建築研究所）占原職實施實務訓練，抑或免再接受實務訓練於原職逕以高等考試1級土木工程職系「合格實授」任用。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：原告應本項考試，是否得分回原任職機關實務訓練或占原職務實施訓練或免再受實務訓練？

㈠原告主張之理由：（原告未於言詞辯論期日到場，據其所提訴狀及於準備程序中陳述、主張如下）

⒈按「本訓練之期間為4個月至1年。但有下列情形者，得予免除基礎訓練或縮短實務訓練：1.經公務人員考試及格之現任或曾任公務人員，具有與考試錄取等級之次1等級以上考試及格資格者，正額錄取人員於榜示後15日內或增額錄取人員於用人機關報經分發機關同意自行遴用後15日內，得向保訓會或培訓所申請免除基礎訓練。2.經公務人員考試及格之現任或曾任公務人員，具有與考試錄取類科屬同職組各職系之資格，並具有與擬任職務職責程度相當或低1職等，且工作性質相同或相近之實務經驗4個月以上者，其實務訓練期間得予縮短。並於分配機關（構）學校報到後1個月內，檢具相關證明文件，向實務訓練機關（構）學校提出申請，並函送保訓會核定。前項第2款所稱職責程度相當，指曾擔任高於或同於擬任職務列等之職務而言。」，為91年8月14日修正之「公務人員考試錄取人員訓練辦法」（以下簡稱訓練辦法）第8條第1項、第2項所規定。次按「公務人員之身分應受保障，非依法律不得剝奪，基於身分之請求權，其保障亦同。」，復為公務人員保障法第7條第2項所明定。又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」，為司法院大法官會議釋字第525號解釋意旨所明示。

⒉查考試院91年會議決議於91年12月10日始函送考選部查照及副知考試院（議事科）、銓敘部、行政院人事行政局及公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會），縱該決議屬行政程序法第159條第2款「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」規定之「行政規則」，亦已違反行政程序法第160條「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」規定。準此，被告以該會議決議作為依據，否准原告之陳情，該當行政程序法第111條第7款規定，應屬重大瑕疵且為無效之行政處分，原處分應予撤銷。

⒊次查被告援引之考試院91年會議決議係成立於91年11月27日原告報考本項考試之後，且有關對考試錄取者申請改分配實務訓練機關之法律依據，及保訓會於92年3月5日以公訓字第0920001799號函訂頒之「92年公務人員高等考試、普通暨初等考試錄取人員訓練計畫」，於原告報考前均無明文規範，而被告向來亦同意錄取者得申請改分配實務訓練機關，此觀考試院91年12月10日考台組壹一字第0910010393號函附審查報告「．．．依據統計，民國87年至91年公務人員高等考試暨普通考試錄取人員申請分回原機關之人數平均約有3、4百人，約占16%，至今（91）年人數始減少為48人，並降為4%，可見維持高普考試錄取人員得申請分回原機關實施訓練之措施仍有必要。．．．」意旨即明。是本件涉及高等考試暨普通考試錄取人員得申請分回原機關實施訓練之行政慣例與方式，自有信賴保護原則之適用。

⒋茲被告辯稱本項考試簡章並無正額錄取人員分回原任職機關實施實務訓練規定，本件並無信賴保護適用原則之適用云云。經查原告長久困於現行不合理之人事制度，僅能以技術人員任用之簡任「銓敘審定」而非簡任「合格實授」，致公務人員生涯受極大限制，雖獲本項考試正額錄取，然身分性質上應屬「公務人員考試及格之現任或曾任公務人員」，尚與「一般初任新進公務人員」不同，從而基於對公務人員既有權益之考量與保障，與公務人員保障法第7條第2項「公務人員之身分應受保障，非依法律不得剝奪，基於身分之請求權，其保障亦同。」、第13條「公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」、第14條「公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」等規定，相關法規既未明文規定不得占原職務接受訓練，原告自應免再接受實務訓練逕行發給及格證書或發回原機關占原職實施實務訓練，抑或免再接受實務訓練於原職逕以高等考試1級土木工程職系「合格實授」任用，始屬允當。

⒌又本件不僅顯現考試分發作業之不合理、僵化與荒謬（原告以12職等身分去接受9職等之新職，而原服務機關則喪失12職等之高階專業人才），更未考量國家取才之不易及保障原告極為特殊之背景。蓋原告若以較低官職等（9職等）之同職系職缺接受該實務訓練，有違人才「適才適所」原則，造成「高才低用」之浪費國家資源等極不合理狀況，亦造成「雙輸局面（國家喪失晉用高階專業人才，個人喪失唯一可望之簡任「合格實授」管道與資格）」，如此嚴苛的行政處分手段結果除略以符合「形式上」分發之公平性外，看不出「實質上」具有何種意義？更有違行政院人事行政局、保訓會對公務人員培育養成與落實保障之理念。況公務人員高等考試取才第2階段「基礎實務訓練」之意義，應視為對「初任新進公務人員」之「熟悉機關基本文書」、「明瞭公務人員職責」等必要性之訓練過程，惟此一訓練對於「經公務人員考試及格之現任或曾任公務人員」等具堪稱豐富實務經驗者，特如原告已有24年同職系較高職等之現任公務人員，顯無實施之必要，蓋依首揭於原告報考本項考試前修正公布之訓練辦法規定，對訓練時間予以免除或適當減免，業已符合行政裁量上可能補救之救濟手段或最小傷害之「比例原則」。另原告之原服務機關曾依規定向內政部人事處提報92年度任用計畫總表載明「尚需高考1級考試土木工程職系建築工程科別錄取人員1名」，並獲內政部登錄在案，且為配合行政院推動「挑戰2008：國家重點發展計畫」及「建置國家級建築實驗設施計畫」等重要施政，該機關亦於92年5月20日以建研人字第0920002714號函請保訓會准予保留原告受訓資格2 年以因應業務需要，均可證明原告原服務機關實迫切需有高考1級員額1名之需求，及於重大業務賡續推動上仍有原告分回原機關之合理性、必要性與急迫性之國家利益考量。參照行政程序法第7條「行政行為，應依下列原則為之：1.採取之方法應有助於目的之達成。2.有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3.採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」規定，原處分違反比例原則至明。

⒍至被告答辯略以公務人員考試正額錄取者之分發及實務訓練現行法令規定相當具體明確，其並無行政裁量之空間，原告主張分回原機關實務訓練，或占原職務實施訓練，均於法無據一節，第查「行政院人事行政局組織條例（91年6 月26日修正）」第1條「行政院為統籌所屬各機關之人事行政，設人事行政局 (以下簡稱本局)。本局有關考銓業務，並受考試院之監督。」、第4條第4款「關於行政院所屬公務人員任免、級俸、陞遷之研究建議及執行規劃事項」、第5款「關於行政院所屬各級機關考試用人計畫及考試及格人員之分發事項」及第15條第1款「本局因業務需要，得報請行政院核准，設各種委員會，聘請專家學者或指派有關人員為委員，均為無給職。」規定，本件爭點係有關「考試及格人員之分發事項」，依法應屬被告人力處掌理，無庸置疑。況被告以92年4月24日函送92年4月14日之「研商92年高考1級考試錄取人員甲○○可否申請改分配一案會議紀錄」之會議協商共識，倘被告對「分發事項」無行政裁量之空間，其所屬人力處又有何依據針對本件陳情而特於92年4月14日上午11時邀請考選部、銓敘部、保訓會、內政部、監察院人事室等與本件相關之機關代表開會協商？是被告所稱顯與事實不合。綜上所述，被告否准原告分回原任職機關占原缺實施實務訓練，顯有違誤，應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：

⒈按「公務人員之考試，．．．。前項考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用。」、「正額錄取人員除依前項保留錄取資格者外，應於規定時間內向實施訓練機關報到；逾期未報到者，即喪失考試錄取資格。」、「公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。」，分別為公務人員考試法第2條第2項前段、第4項、第20條第1項前段所明定。次按「高等考試之1級考試或特種考試之1等考試及格者，取得薦任第9職等任用資格」，復為公務人員任用法第13條第1項第1款所規定。

⒉查本項考試正額錄取人員公開分配業於92年4月18日上午辦理完竣，因原告當日並未出席，亦未委託他人到場，被告遂依規定代為選填志願，另據本項考試應考須知附表1之2「92年公務人員高等考試1級考試各科別暫定需用名額統計表」，併同其他選填行政院以外機關之正額錄取人員，函請銓敘部辦理分配事宜，該部並於92年4月23日以部管字第092224295號函將原告等8人分配監察院實施實務訓練。次查原告分別於92年4月3日、4月4日及4月30日，就請准予免再受實務訓練或改分回原單位以現職接受實務訓練或為其他適當之救濟等情事，向被告、考選部及保訓會陳情，被告乃於92年4月14日邀集考選部、銓敘部、保訓會及內政部等機關研商獲致共識，並以92年4月24日函復原告略以，依公務人員考試法第2條第2項規定及考試院91年會議決議，其既應92年高等考試1級建築工程科筆試錄取，自應依上開規定依序分發至職缺所在機關，尚不得分回原任職機關占簡任第12職等副所長職缺實施實務訓練云云。考選部及保訓會亦針對原告陳情事項函復表示與現行規定不符，無法同意云云。另參照考選部暫定需用名額統計表，技術類別、土木工程職系、建築工程科備註欄載明「本職缺係分發監察院擔任監察調查工作」等字樣，對於公務人員考試正額錄取者之分發及實務訓練已相當具體明確，並未賦予被告行政裁量之空間，是被告分發原告至監察院實施實務訓練，完全係依法行政，應無原告所稱違反「比例原則」之情事。

⒊又人民對於公權力行使結果所產生之合理信賴，法律應予以適當保障，為行政程序法第8條明定之信賴保護原則。而適用該原則須具備下列要件：①信賴基礎：須有足以引起當事人信賴之國家行為，例如行政處分、行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）。②信賴表現：當事人因信賴該國家行為而展開具體信賴行為，且該信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。③信賴值得保護：例如於授益處分當事人無行政程序法第119條各款情形之一者。經查原告擔任公職多年，就前揭公務人員考試法、任用法相關規定所載分發、訓練及任用資格暨應考須知詳列用人機關之任用需求，誠難諉為不知，本件顯無「免受實務訓練逕行發給及格證書；或得分回原機關，以現職接受實務訓練」等足致應考人信賴之表徵，原告主張純屬其主觀之願望或期待，所謂有信賴利益之損失云云，殊非可採。綜上所述，公務人員考試正額錄取者之分發及實務訓練現行法令規定相當具體明確，被告並無行政裁量之空間，原告主張分回原機關實務訓練或占原職務實施訓練，均於法無據；且本項考試簡章本無正額錄取人員分回原機關實施訓練之規定，被告尚無違反「比例原則」、「信賴保護原則」之情事，原告所訴顯無理由，應予駁回。

理由

一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決；又本件起訴時被告之代表人為李逸洋，嗣於本件訴訟程序進行中變更為張俊彥，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。

二、按「公務人員之考試，．．．。前項考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用。」、「正額錄取人員除依前項保留錄取資格者外，應於規定時間內向實施訓練機關報到；逾期未報到者，即喪失考試錄取資格。」、「公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。」，行為時公務人員考試法第2條第2項前段、第4項、第20條第1項前段分別定有明文。又按「高等考試之1級考試或特種考試之1等考試及格者，取得薦任第9職等任用資格」，復為公務人員任用法第13條第1項第1款所規定。

三、本件原告現職為內政部建築研究所土木工程職系簡任第12職等副所長，其以前應本項考試正額錄取，迭於92年4月3日、4月4日及4月30日向被告陳情或請求准予分回原任職機關實務訓練或占原職務實施訓練或免再受實務訓練，經被告予以否准等情，為兩造所不爭之事實。茲原告對被告所稱其對於本項考試正額錄取者之分發及實務訓練並無行政裁量之空間一節不服，並主張公務人員高等考試暨普通考試錄取人員申請分回原機關實施訓練已為行政慣例，被告所為處分有違信賴保護原則及比例原則暨行政慣例，自應予以撤銷等語。第以92年公務人員高等考試1級暨2級考試應考錄取者，需用機關如係行政院所屬機關，即由被告分發任用，行政院以外之機關則由銓敘部分發任用，業經被告陳述綦詳在卷。經查系爭職缺係分發至監察院任職，而監察院乃行政院以外之機關，是系爭職缺係由銓敘部分發任用甚明，被告並無分發派用原告之權限，則原告就系爭職缺之實務訓練一事向被告陳情或請求，本有對象不適格之情形。且依公務人員考試法第2條第2項前段及第4項規定，公務人員之考試任用應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用，究其性質係應職缺所舉辦之考試，並非資格考，故應考錄取者，自應依公務人員考試法第20條第1項前段規定按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用，殆無疑義，此與行政慣例、比例原則及信賴保護原則無涉。經查92年公務人員高等考試1級考試乃考選部依行政院彙整各機關年度任用所報職缺辦理，其中類別－技術、職系－土木工程、科別－建築工程之職缺係監察院所提列，是應該考試錄取者僅能分發至監察院擔任監察調查工作，此觀應考須知附表1－1備註欄所載「本職缺係分發監察院擔任監察調查工作」之字樣亦明，原告既應本項考試，自不容諉為不知，其應考錄取應至監察院接受實務訓練，甚為灼然，所稱應准予分回原任職機關實務訓練或占原職務實施訓練或免再受實務訓練云云，顯失所據，委無可取。況被告本無分發派用原告之權限，已如前述，遑論實務訓練方式之選定，則被告以本項考試正額錄取者之分發及實務訓練業經公務人員考試法規定明確，其並無行政裁量之空間，且本項考試簡章並無正額錄取人員分回原機關實施訓練之規定，乃就原告之陳情函復於法無據，即非無憑。又本件係原告向李逸洋局長、劉初枝部長等之陳情案件，被告函復內容固檢附考選部等單位會議內容，但仍無解於並非據以申請案件之性質，附予陳明。從而本件被告所為函復，揆諸首揭條文規定，並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第3項義務訴訟部分，因訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長 法 官 鄭忠仁