臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

吳宜財律師

被告

臺北市信義區戶政事務所

代表人

乙○

訴訟代理人

蔡進良律師

複代理人

趙佑全律師

輔佐人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因門牌編釘事件，原告不服臺北市政府中華民國93年12月9日府訴字第09328081600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

㈠緣被告接獲臺北市信義區興雅里里長反映里民意見，表示有關臺北市○○區○○路30巷118弄至178弄之區○○鄰○○○○路5段而門牌卻為永吉路30巷，對里民或外來訪客覓址造成不便，請求改編門牌以符現況。經被告派員實地勘查，發現臺北市○○區○○路30巷起於永吉路至忠孝東路5段止，長約590公尺，寬約8公尺至12公尺，因民國77年間闢建之松隆路橫亙其中，將永吉路30巷橫切為南北兩段，南段事實上與永吉路已無關聯，訪客若欲尋找永吉路30巷118弄至178弄，還須繞道永吉路轉30巷，穿越松隆路再至忠孝東路5段，其中178弄距離永吉路30巷口長達590公尺，甚為不便，相關街弄位置如附圖一。嗣被告審認上開區域之原編門牌號碼確有順序混亂之情形，乃以92年12月4日北市信戶字第09231636600號函請臺北市信義區公所協助辦理居民意見調查，經統計調查結果，永吉路30巷118弄至158弄住戶改編意願並不高，而168弄、178弄之回收及同意比率均較高，乃以93年1月30日北市信戶字第09330138100號函通知臺北市信義區公所及興雅里辦公處公告，改編範圍為永吉路30巷168弄及178弄，並檢送永吉路30巷門牌改編意見調查結果統計表乙份，及另於93年3月30日以通知單通知各住戶辦理戶籍資料改註。上開地址之門牌改編作業業於93年4月1日完成，被告並於同日將紙質門牌張貼於各住戶大門；另該區域範圍內之永吉路30巷118弄至158弄門牌，被告計畫分階段辦理整編。

㈡原告係臺北市○○區○○路30巷168弄7號住戶，上開門牌業經被告於93年4月1日辦理改編為忠孝東路5段71巷11弄25號。原告對上開門牌改編結果持有異議，於93年6月向臺北市信義區公所93年度「市長與民有約」便民服務案件中提出陳情，嗣經被告以93年7月2日北市信戶字第09330929600號函復原告略以：「主旨：台端之地址永吉路30巷168弄7號業於民國93年4月1日改編生效，請攜帶戶口名簿及戶內人口之身分證至本所辦理改註．．．說明．．．二、旨揭事項係依據臺北市道路名牌暨門牌編釘辦法（下稱門牌編釘辦法）第5條第1項（款）、第4項（款）及第10條第1項（款）辦理，先予敘明；本案本所曾於4月2日派員至興雅里辦公處辦理戶口名簿及身分證改註，惟貴戶迄未辦理。．．．」，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈被告認定訪客覓址不便，顯係臆測：

⑴按臺北市○○區○○路30巷北起於永吉路，南至忠孝東路5段止，自53年闢建迄今將近41年，因巷、弄、門牌號碼規劃整齊劃一，井然有序，沿巷、弄商家林立，乃臺北市知名且眾人皆知之巷道，是任何第三人即訪客對於「永吉路30巷及其各弄」並不陌生，要無覓址不便之情。抑且，永吉路30巷、弄之住戶多為世居久住者，其訪客多為親朋好友，對於永吉路30巷及其各弄之門牌號碼均知之甚稔，尤無覓址不便之可能。再者，「用路習慣」乃因人而異，非謂門牌號碼靠近忠孝東路5段者，即可推斷訪客必自忠孝東路5段進入，抑或自忠孝東路5段進入較屬便利，蓋訪客若來自內湖區、大直、松山區、中山區、北投區、士林區等一帶地區者，其利用「市○○道」下匝道銜接永吉路轉永吉路30巷，或自「麥帥橋」下橋銜接基隆路左轉永吉路，再右轉永吉路30巷，均極其迅捷、順暢，焉能率斷只要訪客自永吉路轉入永吉路30巷即有不便之處？緣永吉路30巷固為松隆路橫亙其中（73年闢建），而將永吉路30巷橫切為南北兩段，但均無礙永吉路30巷其各弄自北而南依序排列之完整性，從而，對各該弄之門牌號碼亦不生影響。

⑵市○○道及忠孝東路，均為眾人耳熟能詳之路名，但若以該兩道路作為進入原告永吉路30巷之方便性而論，市○○道上無紅綠燈管制，且一下匝道即銜接永吉路，右轉即為永吉路30巷各弄，極為便利、迅捷；又忠孝東路自西向東延路紅綠燈設置林立，且禁止左轉永吉路30巷，必須「繞道另謀他路」始能抵永吉路30巷各弄，訪客因此耗費時間尋找抵達永吉路30巷之替換道路暨因而造成交通混亂現象，反而更易形成覓址不易及不便之情形。衡情，永吉路30巷168弄、178弄縱較接近忠孝東路5段，但對訪客而言，並無較便利、迅捷甚明。

⑶據上，覓址不便與否，要非取決於永吉路30巷168弄、178弄距離永吉路30巷口較遠，抑或距離忠孝東路5段路口較近之單一因素，實因考量交通道路動線規劃之功能性，及用路人之用路習慣與世居久住永吉路30巷各弄其訪客多為親朋好友而無覓址不便之情等因素綜合評估，然被告率以永吉路30巷168弄、178弄較接近忠孝東路5段為由，整編為忠孝東路5段71巷11弄、3弄，難謂允洽，尤有甚者，被告為何未將永吉路30巷83弄、102弄靠近松隆路者，亦整編為松隆路之巷弄？是被告所為，失諸衡平。

⒉被告整編門牌，顯然違背依法行政原則：被告於整編門牌時，應依門牌編釘辦法第5條第3款及第10條第1款規定為之，始符依法行政原則。惟查：

⑴永吉路30巷路寬約12公尺，且延巷商家林立，極為繁榮；反之，忠孝東路5段71巷路寬約8公尺，且延巷並無商家（僅有少許幾家小吃店），顯得冷清，縱永吉路30巷168弄、178弄與忠孝東路5段71巷均較接近忠孝東路5段，但徵諸永吉路30巷路寬較忠孝東路5段71巷寬，且永吉路30巷其繁榮程度極佳，顯非忠孝東路5段71巷得以媲美。職是，被告於整編門牌時，自應依門牌編釘辦法第5條第3款規定，以永吉路30巷168弄、178弄門牌次序定為門牌，且保留永吉路30巷168弄、178弄門牌之沿用，始符合依法行政原則。然被告反而以「路幅較窄且顯得冷清」之「忠孝東路5段71巷」定為門牌，復將永吉路30巷168弄、178弄改編為忠孝東路5段71巷11弄、3弄，從而，永吉路30巷16 8弄、178弄之門牌號碼亦隨之整編為忠孝東路5段71巷11弄、3弄之門牌號碼，基此，被告違背門牌編釘辦法第5條第3款規定至灼。

⑵由永吉路30巷各弄之街道示意圖如附圖二以觀，足資證明永吉路30巷各弄，經由永吉路30巷縱向（由北而南）分割為左、右兩邊，如棋盤式井然有序地依「83弄、101弄、119弄、151弄、157弄、167弄、177弄」、「102弄、118弄、148弄、158弄、168弄、178弄」編列，且各弄之門牌號碼亦條理分明地自左而右或自右而左，以阿拉伯數字自數字小者至大者依序編列，衡情論理，永吉路30巷各弄門牌號碼既無重複，復無順序混亂之情事，顯不符門牌編釘辦法第10條第1款之規定。然被告竟謂「原編門牌號碼確有順序混亂之情形」云云，顯背於事證。被告以毫無實證且片面審認之結果，率斷原編門牌號碼確有順序混亂，並據為整編門牌之理由，難謂無違門牌編釘辦法第10條第1款之規定。

⑶抑有進者，被告將永吉路30巷168弄、178弄及其門牌號碼整編為忠孝東路5段71巷11弄、3弄及其門牌號碼，其結果反而造成門牌順序混亂如附圖三，適得其反：

①原整編門牌前永吉路30巷168弄之門牌號碼自右而左為「1號至31號」及「2號至32號」，或永吉路30巷178弄之門牌號碼自右而左為「1號至33號」及「2號至32號」，申言之，永吉路30巷168弄、178弄之門牌號碼從頭到尾僅有單一名稱即「永吉路168弄、178弄某號」，其編排之次序井然有序，要無順序混亂之情，尤無令人混淆不清之情況；然永吉路30巷168弄、178弄及其上開門牌號碼經被告分別整編為忠孝東路5段71巷11弄、3弄，其結果造成「同一條弄」之「忠孝東路5段71巷11弄」之門牌號碼自左而右被「切割為三」，而有三種錯亂編列：「忠孝東路5段71巷9號、17號」；「忠孝東路5段71巷1號至29號、2號至30號」；「永吉路30巷168弄1號、2號」。另「忠孝東路5段71巷3弄」之門牌號碼自左而右亦被「切割為三」，而有三種錯亂編列：「忠孝東路5段71巷5號、7號」；「忠孝東路5段71巷3弄1號至31號、2號至30號」；「永吉路30巷178弄1號、2號」。徵諸門牌整編前「永吉路30巷168弄、178弄」之門牌號碼之井然有序，與整編後「忠孝東路5段71巷11弄、3弄」之門牌號碼混亂不堪，益證被告所謂審認永吉路30巷各弄之門牌號碼順序混亂云云，即非可採。

②永吉路30巷168弄（改編後為忠孝東路5段71巷11弄）同一棟建物（雙併對門），其門牌單號一戶為「永吉路30巷168弄1號」，另一戶則為「忠孝東路5段71巷11弄29號」；門牌雙號一戶為「永吉路30巷168弄2號」，另一戶則為「忠孝東路5段71巷11弄32號」。被告固依門牌編釘辦法第6條規定豎立「忠孝東路5段71巷11弄」道路名牌，但「永吉路30巷168弄」業因門牌整編為「忠孝東路5段71巷11弄」而廢止，故第三人根本無法徒憑忠孝東路5段71巷11弄之道路名牌覓著「永吉路30巷168弄1號及2號」，被告所為門牌整編，其結果反而造成錯亂與極大不便。

③同樣情形亦發生於永吉路30巷178弄（改編後為忠孝東路5段71巷3弄），同一棟建物（雙併對門）其門牌單號一戶為「永吉路30巷178弄1號」，另一戶則為「忠孝東路5段71巷3弄27號」；門牌雙號一戶為「永吉路30巷17 8弄2號」，另一戶則為「忠孝東路5段71巷3弄32號」。被告固亦依門牌編釘辦法第6條規定豎立「忠孝東路5段71巷3弄」道路名牌，但「永吉路30巷178弄」業因門牌整編為「忠孝東路5段71巷3弄」而廢止，故第三人仍無法徒憑忠孝東路5段71巷3弄之道路名牌覓著「永吉路30巷178弄1號及2號」。

④揆諸門牌編釘辦法第7條規定，門牌號碼係依序定號，質言之，同一列建物之門牌或全部為單數，或全部為雙號，要無單數、雙數編列同一列之情，然可議者，厥為，永吉路30巷168弄經被告整編為忠孝東路5段71巷11弄，其結果竟發生同一棟建物其門牌號碼為單數與雙數並存之亂象。

⑤門牌整編後導致住戶無法收受信用卡、電信費及其他郵件；消防救護工作人員找不到門牌號碼而延誤救火、就醫；喪家之道士按錯門鈴找錯家，觸人霉頭；住戶必須於門戶上將整編前、後門牌併列，郵差始能依整編前之門牌號碼依址送達。

⒊意見調查非門牌改編作業之必要程序，其調查結果僅供參考，不得違反依法行政之原則：

⑴查被告先於90年1月29日就「永吉路30巷究否改編為忠孝東路5段165巷」乙節，針對永吉路30巷各弄住戶作意見調查，因回收未達半數且回收部份不同意整編者居多，故整編案未通過，改編程序即屬終結。

⑵次查被告嗣於92年12月8日縮小改編範圍，僅就「永吉路30巷118弄、148弄、158弄、168弄、178弄究否改編為忠孝東路5段71巷某弄」乙節，針對永吉路30巷上開各弄之住戶作意見調查，且訂期應於「92年12月20日」前繳回意見調查表，依住戶繳回上開意見調查表之結果，除永吉路30巷178弄之同意率及回收率均達50%外，餘118弄、148弄、158弄住戶之改編意願不高，而168弄之意見調查表同意率固高，但回收率並未達半數，故整體而言，本次擬將永吉路30巷118弄、148弄、158弄、168弄、178弄改編為忠孝東路5段71巷某弄之方案，仍未通過，改編程序即屬終結。

⑶又「永吉路30巷118弄、148弄、158弄、168弄、178弄改編為忠孝東路5段71巷某弄」乙案，既經住戶於92年12月20日前繳回之意見調查表否決在卷，應認本件改編程序已終結。詎料，被告復於本次意見調查在92年12月20日屆滿後即「93年1月29日」擅自以不符行政程序之「再回收」方式自永吉路30巷168弄住戶收取30分同意改編之意見調查表，混為計算併認永吉路30巷168弄之住戶同意改編方案，誠屬可議。蓋既經訂期調查而遭否決，豈有逾期復以「再回收」方式更為統計同意，而令否決案復活之理？

⑷縱使住戶意見調查僅供被告參考，抑或無拘束被告與住戶之效力，但既經訂期表示意見而不為者，應視為棄權，且改編程序既已終結，不得事後更以違反行政程序「再回收」重新計算，甚且違反依法行政之原則。被告以「再回收」方式重新計算前遭否決之議案，不僅違背行政程序，亦違反依法行政原則。

㈡被告主張之理由：

⒈原告之訴不合法，應予駁回：

⑴本件門牌改編之行為僅屬事實行為，並非行政處分：

①按提起撤銷之訴，依行政訴訟法第4條第1項之規定，須以行政處分存在作為實體判決要件之一。次按行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，可知行政處分必須是行政機關所為直接對外發生法律上效果的法律行為，亦即對權利產生規制作用，導致權利發生、變更、消滅或確認之行為。

②本件系爭門牌改編之行政行為究竟是否屬於行政處分，即須視其是否有導致權利產生得喪變更之法律效果？查門牌甫經改編後，在適應之過渡期間固然可能對原告產生若干短暫之生活上不便利（例如須辦理戶籍資料改註、就相關消費帳單更改郵寄地址等），惟此等不便利在適應期間經過後即會消弭於無形，其性質僅屬於事實上利益，並非法律上利益或權利甚明。另查門牌改編固然可能因房屋稅之街路等級調整率之變動，以致最終發生房屋稅額變更之效果。惟房屋稅改變之法律效果，乃係稅捐機關之核課處分所致，並非門牌改編行為所直接「產生」之法律效果。因此，人民若對房屋稅改變有所不服，應就稅捐機關之核課處分為爭執，非可置法理於不顧，將房屋稅之改變視為門牌改編行為之法律效果，進而認定門牌改編行為係屬行政處分而提起撤銷之訴。

③實則，門牌之編釘或改編等，應係行政機關為戶政管理需要，並供識別道路及建物使用所為之「事實行為」，以利公私行為之行使。門牌改編行為固然可能附帶產生若干短暫之生活上不便利之「事實上效果」，惟誠難想像會造成任何權利得喪變更之「法律效果」。原告所辯，均屬於事實上利益之範疇，根本無法作為門牌改編具有法律效果之事證。故門牌改編行為應為事實行為而非行政處分，原告提起撤銷之訴為不合法。

⑵縱認門牌改編行為屬行政處分，惟原告並非房屋所有權人，既非處分相對人，亦不具法律上利害關係，是其提起本件訴訟自為原告不適格：

①按提起撤銷之訴，依行政訴訟法第4條第1項之規定，以人民因行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益者為其實體判決要件之一。因此，原告就本案須具有「權利或法律上利益」，以及須主張該等權利或法律上利益受有損害，始具有本案之原告適格。又撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，雖得依上開法條提起撤銷訴訟，至是否為利害關係第三人，乃指法律上之利害關係而言，並不包括事實上之利害關係在內，而同財共居之配偶，並不因此有法律上利害關係（最高行政法院75年判字第362號判例參照），是非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，如可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則應認當事人無訴訟權能而當事人不適格。

②查原告於其起訴狀表明其住址為：臺北市信義區○○○路5段71巷25號1樓（即門牌整編前臺北市信義區○○路30巷168弄7號1樓）。惟該址建物之所有權人為「梁宗榮」，並非原告，姑不論被告之系爭門牌改編行為是否為行政處分，惟揆諸前揭判例意旨，尚不能因原告為該建物所有權人之配偶，即認原告具有法律上利益，而得提起本件訴訟。再則，有關被告之系爭門牌改編行為，原告究竟有何「權利或法律上利益」受有損害？實有疑義，原告亦未具體表明，故原告於本件並不具有原告適格，而不得提起撤銷訴訟。

⑶本件門牌改編之行為並未造成原告直接及現實之損害，本訴欠缺權利保護必要：

①按人民依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟，須以系爭處分損害其權利或法律上利益為要件。所謂損害，依最高行政法院44年判字第62號判例並參照同院59年判字第211號判例，限於直接損害及現實損害，若恐將來有損害發生或損害其權利之行政處分發生，則不得預行請求救濟，否則其訴亦屬欠缺權利保護必要要件。

②查系爭門牌改編行為所產生效果僅屬於事實上利益，並非法律上利益，故自無損害原告權利之可能，已如前述，即便因地段街路變更，將來或有稅捐調整可能，亦屬將來之事，況且將來也可能減少稅負。準上以論，本案系爭門牌改編行為應未造成原告直接、現實之權利損害，揆諸前開最高行政法院44年判字第66號、59年判字第211號判例，其訴即不合法。

⒉原告之訴實體上亦無理由：

⑴被告將臺北市○○路30巷168弄及178弄改編為忠孝東路5段71巷11弄及3弄，乃為合法：

①按門牌編釘辦法第5條第2款及第3款就有關「巷號」之編法，規定應依較寬路或街之門牌次序定之，兩街路寬度相等時則以較繁榮之街路門牌次序定之；然同條第4款就有關「弄（衖）號」之編法，卻僅規定「以通往巷之門牌次序定之」，而不論該巷是否較寬或較繁榮。此乃因「弄」之長度較短，由任何一端起編，均不影響覓址之方便性；因此，門牌編釘辦法賦與主管機關裁量權而得選擇該弄兩端之任一巷之門牌次序來決定弄號。

②查被告改編行為，乃針對永吉路30巷之「168弄」及「178弄」；並非針對「巷」而為之。被告依門牌編釘辦法第5條第4款之規定，以其中一端之「忠孝東路5段71巷」之門牌次序決定弄號（即忠孝東路5段71巷3弄及11弄），乃為合法。原告聲稱被告門牌改編行為違反門牌編釘辦法第5條第3款，顯有誤會。況且，忠孝東路5段71巷巷口設有加油站及捷運板南線市府站4號出口，車水馬龍、行人來來往往，目標顯而易見，而永吉路30巷則無此條件，原告聲稱該巷景況冷清，與實況不符。

⑵被告主動進行系爭之門牌改編，並無違誤：

①依行政程序法第34條規定，可知行政程序之開始，行政程序法係採職權主義。次按門牌編釘辦法第10條第1款所謂之「順序混亂」，不但包含同一弄號內之個別的門牌順序混亂；舉輕以明重，更應包含弄號、巷號等之順序混亂。如此解釋始符合門牌編釘辦法為使臺北市之門牌編釘有一定規則可循，以利民眾覓址之立法目的。

②查永吉路30巷起於永吉路止於忠孝東路5段，長約590公尺，因松隆路於77年間闢建而橫亙其中，將其橫切為南北兩段；南段（忠孝東路與松隆路間）事實上與永吉路已無關聯。依前開門牌編釘辦法第5條第2款之規定，永吉路30巷南段應改編為忠孝東路5段165巷；其間之原永吉路30巷168弄及178弄，亦應依同辦法第5條第4款之規定，隨同改編為忠孝東路5段165巷某弄抑或忠孝東路5段71巷某弄，始符合門牌編釘辦法之規定。

③因此，原永吉路30巷168弄及178弄根本不符合門牌編釘辦法之規定，而有弄號順序混亂之情形，導致該兩弄內之所有門牌自然亦皆為混亂，而該當門牌編釘辦法第10條第1項「順序混亂」之要件無疑。是以，被告依門牌編釘辦法第10條第1項之規定主動改編，並無違誤。

⑶原告質疑「被告系爭門牌改編行為反而造成門牌順序混亂」乙節，乃有所誤會：

①關於「永吉路30巷168弄1號、2號及永吉路30巷178弄1號、2號保留未隨同改編；忠孝東路5段71巷5號、7號、9號未併同編入3弄或11弄」部分：按門牌編釘辦法第7條4款規定：「同一住宅之側、後門，均不另編門牌．．．」，同條第8款規定：「房屋門牌以地面層為基本號，其地下層編為『○○號地下』，二樓為『○○號二樓』，如各樓分隔兩間以上各立門戶分別出入者，其第二間起以『○○號二樓之一』等順序編列餘類推」，準此，門牌號係以該建物之地面層之正門方向為準編釘之。查東側之永吉路30巷168弄1號、2號及178弄1號、2號，其地面層之正門均開向永吉路30巷，故應予改編為永吉路30巷160號、162號、166號、168號（其2至4樓亦隨同改編）；而非依其房屋坐向編入忠孝東路5段71巷3弄及11弄。此等16戶門牌，被告將會俟機辦理以符現況，故暫予保留而未隨同本件改編。至於忠孝東路5段71巷5號、7號、9號及17號（此等圴未在本件系爭門牌改編範圍內），亦因其地面層之正門面向忠孝東路5段71巷而應直接編入忠孝東路5段71巷，並無違誤。該忠孝東路5段71巷門牌號自南至北均依序排列，何來混亂之情形？原告所言顯與事證不符。

②關於「忠孝東路5段71巷11弄2號3樓與忠孝東路5段71巷9號3樓，產生單數、雙數編列為同一列之情形」部分：依門牌編釘辦法第7條第1款規定，可知房屋係依其所依附道路或巷弄門牌次序暨方位編釘門牌；並非同一列建物門牌即必然同為單號或雙號。查忠孝東路5段71巷11弄為東西行，其2號3樓位於南側，當然編為雙號；忠孝東路5段71巷9號3樓則因其1樓正門開向忠孝東路5段71巷，該巷屬南北行，其9號3樓又位於南北行之東側，依前揭辦法第7條第1款第2目及同條第4款之規定編入單號。兩者產生單雙數同一列之情形，並無不符規定之處。

⑷原告聲稱「被告系爭門牌改編行為，對訪客而言並無較便利、迅捷」乙節，並不足採：訪客乃來自四面八方，非僅限於內湖、松山、北投、大直、中山、士林一帶；且用路人除了汽車駕駛人外，尚有機踏車、行人等應予以一併考量，不可忽略。尤有甚者，經被告實地勘查，車輛並非如原告主觀之認定而得自市○○道○○道右轉永吉路30巷；而是汽車駕駛人必需行至永吉路66號向右迴轉松隆路，於松隆路57號左轉前行450公尺才可至永吉路30巷168及178弄。此對不熟悉路況之汽車駕駛人乃一大考驗，並無如原告所言便利、迅捷之情。

⑸原告稱：「住戶必須於門戶上將整編前、後門牌併列，郵差始能依整編前之門牌碼依址送達」云云，並不實在：

①查被告於辦理門牌改編後，均依規定將門牌整編新舊對照表函送相關單位（如郵政總局、電信局、電力公司．．．），並將印有新舊門牌之紙質門牌粘貼於各住戶大門；於93年8月11日始換上新門牌。

②被告一向依上開之作法辦理門牌改編案，歷年來並未發生民眾抱怨找不到門牌之情事，原告上開缺乏事證之指摘並不實在。

⒊原告之夫即訴外人梁宗榮事前同意辦理門牌改編，事後又由原告提起撤銷之訴，違反誠信原則：

⑴誠信原則適用於私法關係，固無疑義，如今其作為一般法律原則，亦得適用於具體之行政法律關係，而具有修正形式法治僵化之功能，且其不僅拘束行政機關，亦拘束人民，因此，不論行政機關履行其任務，抑或人民主張、行使或防禦其公權利，均有此項原則之適用。此為目前學理上之共識，亦為我國法制、司法實務所肯認（最高行政法院52年判字第345號判例、83年判字第708號判決參照）。此外，基於誠信原則（或法治國原則）而生之禁止權利濫用原則，同理，於公法關係中之當事人（包括人民），亦有其適用（最高行政法院91年判字第2287號判決參照）。

⑵查被告為本件門牌改編案，事先進行住戶意見調查。當時原告之夫即訴外人梁宗榮（臺北市信義區○○○路○段71巷25號1樓《原「永吉路30巷168弄7號1樓」》建物所有權人）已於調查表中勾選「贊成改編」；惟其事後竟一再爭執，並以原告名義提起訴願、行政訴訟。揆諸此情，原告之訴實濫用救濟權利而違反誠信原則。

理由

一、按門牌編釘辦法第5條規定：「巷街之定號依左列規定：一、路與街中間之巷應依路之門牌次序定為巷號。二、兩路或兩街中間之巷，依較寬路或街之門牌次序定為巷號。三、兩街路寬度相等時則以較繁榮之街路門牌次序定為巷號。四、衖號以通往巷之門牌次序定之」；第7條第1款第1、2目及第4款、第8款規定：「條門牌號之編釘依左列規定：一、本市○○○○路為經，忠孝東西路連線八德路為緯，以其中心點起算輻射式順序編列門牌號。（一）東西行者，北邊為單號，南邊為雙號。（二）南北行者，東邊為單號，西邊為雙號。……四、同一住宅內之側、後門，均不另編門牌。但原有房屋確已分隔為左右，前後兩間各立門戶分別出入者，其側、後門得編釘門牌。……八、房屋門牌以地面層為基本號，其地下層編為『○○號地下』二樓為『○○號二樓』如各樓分隔兩間以上各立門戶分別出入者，其第二間起以『○○號二樓之一』等順序編列餘類推」；第10條第1款規定：「有左列情形之一者，應由戶政機關主動改編：一、原編門牌號碼或支號重複或順序混亂者」。

二、本件被告接獲居民意見，表示有關臺北市○○區○○路30巷118弄至178弄之區○○鄰○○○○路5段而門牌卻為永吉路30巷，造成不便，請求改編門牌以符現況，被告實地勘查發現臺北市○○區○○路30巷起於永吉路至忠孝東路5段止，長約590公尺，寬約8公尺至12公尺，因77年間闢建之松隆路橫亙其中，將永吉路30巷橫切為南北兩段，南段事實上與永吉路已無關聯，其中178弄距離永吉路30巷口長達590公尺，認定上開區域之原編門牌號碼確有順序混亂之情形，先以92年12月4日北市信戶字第09231636600號函請臺北市信義區公所協助辦理居民意見調查，結果為該巷168弄、178弄之回收及同意比率均較高，遂先以93年1月30日北市信戶字第09330138100號函通知臺北市信義區公所及興雅里辦公處公告，改編範圍為永吉路30巷168弄及178弄，及另於93年3月30日以通知單通知各住戶辦理戶籍資料改註。上開地址之門牌改編作業業於93年4月1日完成，被告並於同日將紙質門牌張貼於各住戶大門；另該區域範圍內之永吉路30巷118弄至158弄門牌，被告計畫分階段辦理整編。原告住家門牌原為永吉路30巷168弄7號，經改編為忠孝東路5段71巷11弄25號，認原來門牌依序排列井然有序，而改編後之門牌則紊亂不一，並對其造成生活上之不便，不服上開改編處分而循序提起訴願等事實，有被告檢送之臺北市信義區門牌位置示意圖、興雅里永吉路30巷門牌改編意見調查結果統計表、93年3月30日通知單及永吉路30巷168弄、178弄門牌改編時程表等影本資料附於原處分卷可稽，堪予認定。

三、原告不服，循序提起本件訴訟，主張：原來門牌井然有序，向為久居住戶及其等親友所熟悉，且交通動線連接順暢，並無覓址不便之虞；又門牌改編後反而雜亂無章，且永吉路30巷顯較忠孝東路5段71巷為寬，被告之改編有違門牌編釘辦法第5條第3款之規定，並且錯亂無章，影響生活至鉅云云；被告則以系爭門牌之改編係屬事實行為，非行政處分，又原告非系爭門牌所屬房屋之屋主，而係屋主之配偶，故縱認其具有利害關係，也是事實上而非法律上之利害關係，故其不具當事人適格；原告既非法律上之利害關係人，其提起本件訴訟，自乏權利保護之必要；又系爭門牌之改編係因永吉路30巷經嗣後開闢之松隆路所橫亙，被切為南北二段，南段與永吉路已無關聯致門牌有順序混亂之情形，而予以改編，改編之新門牌合於同辦法第5、7條關於巷衖、號碼之編釘順序，自屬適法等語置辯。

四、茲審酌兩造之爭點，逐一判斷如下：

甲、程序部分：

㈠系爭門牌改編之處分是否行政處分？

⒈按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同」，訴願法第3條定有明文。行政程序法第95條規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。．．．」；司法院釋字第423號解釋意旨：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．。」

⒉查門牌於其性質上為特定處所之表彰，因與日常生活息息相關，故為使用該處所之人（包括法人）之基本資料之一，如為個人住所或法人主事務所之所在，則又與法律事務悉相關聯，例如夫妻同居處所之認定、法律文書之送達等等。故門牌改編使被改編之特定處所之表徵發生變化（即由甲住址變為乙住址），對於利用該特定處所作為對外聯繫據點之人，即使其基本資料有所改變，自產生一定之拘束力，難謂非屬行政處分。又該整編行為係就地上建物而為，本件系爭改編範圍為永吉路30巷168弄及178弄，可得據以確定該處分之相對人為該範圍內之住戶，故系爭門牌改編之處分，應歸屬於行政程序法第92條第2項之一般處分。

⒊又本件門牌改編於93年4月1日以紙質門牌張貼於各住戶大門，當日完成改編處分，核其內容含有被告作成行政處分及對外宣示之事實，是該處分雖未以書面方式作成，參照行政程序法第95條規定及釋字第423號解釋意旨，並無礙其具有行政處分之性質。是以，本件訴訟標的應為被告93年4月1日門牌改編處分。而該處分並未告知救濟期間，參照行政程序法第98條第3項規定，原告之訴願期間應自知悉該處分1年內為之，則本件提起訴願期間之末日應為94年3月31日，本件原告既已於93年7月9日提起訴願，自屬合法，併予敘明。

㈡原告是否為系爭處分之相對人，得提起本件訴訟？門牌性質已如前述，為特定建築物之表徵，則凡以該特定建物為住居所或事務所者，均賴該表徵以對外聯繫，自為處分效力所及之相對人，至其是否為房屋之所有權人，則非所問。本件應本於此旨，認定系爭改編處分所得特定之範圍內住戶為處分相對人。兩造既不爭執原告為該範圍內之原「台北市○○路30巷168弄7號」住戶，原告自屬門牌改編處分之相對人，而得提起本件訴訟。

乙、實體部分：

㈠原告提起本件訴訟，有無權利保護之必要？承前所述，原告為系爭門牌改編處分之相對人，其主張系爭門牌改編處分不具改編事由，且改編後之門牌順序紊亂，乃屬違法等語，則依其主張，自得以藉撤銷訴訟以使被訴之系爭處分溯及既往地消滅效力，以回復原來之門牌，排除紊亂門牌之拘束。是以，本件訴訟即非無權利保護之利益。

㈡本件門牌改編處分是否適法？被告主張本件改編係因永吉路30巷經松隆路橫亙其中切為南北二段，南段門牌有順序混亂之情形，而予以改編，則系爭處分之合法與否，繫之於⒈系爭處分是否具有門牌編釘辦法第10條第1款之原因？⒉改編之新門牌是否合於同辦法第5、7條關於巷衖、號碼之編釘順序？

⒈系爭處分是否具有門牌編釘辦法第10條第1款規定之原因？

⑴經查，被告主張臺北市○○區○○路30巷起於永吉路至忠孝東路5段止，長約590公尺，寬約8公尺至12公尺，嗣後闢建之松隆路橫亙其中，將永吉路30巷橫切為南北兩段，南段事實上與永吉路已無關聯，其中178弄距離永吉路30巷口長達590公尺等現況，有其提出之如附圖一之街道平面圖為證，原告對此事實亦不爭執，自堪採信。本件系爭門牌原編為「永吉路30巷」，該門牌表彰之意義為附屬於永吉路上之巷弄，則永吉路30巷應循永吉路主幹道前行後遇28號門牌後轉入；然稽之附圖一可知，該巷南段部分應係沿松隆路或忠孝東路前行後轉入，顯然所謂「永吉路30巷」其南段部分非附屬於永吉路。是以，被告勘查後認定永吉路30巷南段部分所含括之巷弄門牌有門牌編釘辦法第10條第1款所規定之順序混亂之情形，而主動進行改編計劃，著手分區進行，並參酌問卷結果選定原門牌為永吉路30巷168弄、178弄之門牌先行改編（被告於訴願程序答辯稱：「至於該區塊範圍內之永吉路30巷118弄至158弄門牌，原處分機關計畫分階段整編，見訴願卷；另被告於本院也表示永吉路30巷南段應改編為忠孝東路5段165巷，見本院卷第53頁；現址之永吉路30巷168弄1、2號、178弄1、2號，連同樓上住戶共16戶門牌，將會俟機辦理以符現況，見本院卷第54頁），自屬適當合法。

⑵關於門牌是否紊亂應以一般大眾之客觀觀點論斷，而非以原告等長期居住該處之住戶來觀察。原告主張「因巷、弄、門牌號碼規劃整齊劃一，井然有序，沿巷、弄商家林立，乃臺北市知名且眾人皆知之巷道，是任何第三人即訪客對於『永吉路30巷及其各弄』並不陌生，要無覓址不便之情」云云，實不脫「永吉路30巷、弄之住戶多為世居久住者，其訪客多為親朋好友，對於永吉路30巷及其各弄之門牌號碼均知之甚稔，尤無覓址不便之可能」之主觀觀點，此稽其起訴狀之論述即明。又其主張原來門牌井然有序如附圖二，並無混亂之情，實已忽略松隆路橫亙其間之事實，難以成立。

⑶原告另以整編前後之主要幹道分別為市○○道、忠孝東路，可能衍生之交通難易為其主張，查系爭處分雖將門牌改編，惟不致改變該住戶居住之地理位置，如認通行市○○道較為暢通，仍可以市○○道為聯接道路，此與門牌整編何干？況交通動線如何尚繫之於起迄點之所在，自不得專以市○○道、基隆路之流向為唯一之論述依據，原告以銜接道路為其主張之論點，顯屬無稽。

⒉改編之新門牌是否合於同辦法第5、7條關於巷衖、號碼之編釘順序？

⑴台北地區為一高度開發及進步之國際城市，歷經多年及多區塊之都市更新，難免產生新舊社區錯落之市容，無法呈現如棋盤式之劃一景致。是以，關於足以表彰建物之地理位置之門牌，即須有其一定之脈絡順序以供人們辨別索引。故台灣地區各縣市政府均訂有門牌編定之自治規章，應認門牌編定、改編只要合於各縣市政府所制定之自治規章，即具其應然之順序，符合足供辨識建物所在之要求，合先敘明。

⑵原告指摘改編後之門牌違反同辦法第5條第3款規定，並且錯亂無章，影響生活至鉅云云。惟查：

①按門牌編釘辦法第5條第2款及第3款乃關於「巷號」之編定，同條第4款就有關「弄（衖）號」之編法，則僅規定「以通往巷之門牌次序定之」，而不論該巷之寬窄或榮枯。故「弄號」之編定，可由任何一端起編。本件將原屬永吉路30巷之168弄及178弄，改編為忠孝東路5段71巷3弄、5弄，自符上開規定，並符合忠孝東路往東之段序編排，利於一般人之檢索。原告主張永吉路30巷路寬較忠孝東路5段71巷為寬，系爭門牌之改編違反門牌編釘辦法第5條第3款之規定云云，顯係誤會。

②關於「永吉路30巷168弄1號、2號及永吉路30巷178弄1號、2號保留未隨同改編；忠孝東路5段71巷5號、7號、9號未併同編入3弄或11弄」部分：依門牌編釘辦法第7條4款、第8款規定，門牌號碼係以該建物之地面層之正門方向為準編釘。兩造不爭執永吉路30巷168弄1號、2號及178弄1號、2號，其地面層之正門均開向永吉路30巷，故依現況而論應編為永吉路30巷160號、162號、166號、168號，自不應編忠孝東路5段71巷3、11弄內。另被告自承永吉路30巷南段應改編為忠孝東路5段165巷（見本院卷第53頁），故關於該4棟樓房共16戶（含2至4樓）之門牌乃屬隨後被告應繼續之改編作業所應予考量，原告以將予改編之門牌爭執本件改編有錯亂情事，自非有據。至於忠孝東路5段71巷5號、7號、9號及17號，為原來設置之門牌，並非本件改編處分之範圍內，此對照本院卷第78至81頁之門牌改編新舊對照表即明。又兩造亦不爭執該4戶建物之地面層正門面向忠孝東路5段71巷，自應編入忠孝東路5段71巷，並無違誤。

③關於「忠孝東路5段71巷11弄2號3樓與忠孝東路5段71巷9號3樓，產生單數、雙數編列為同一列之情形」部分：門牌編釘辦法第7條第1、2款乃關於門牌單雙號之規定，依該規定可知房屋係依其所依附道路或巷弄門牌次序暨方位編釘門牌；並非同一列建物門牌即必然同為單號或雙號。兩造均不爭執忠孝東路5段71巷11弄為東西行，其2號3樓位於南側，則依法編為雙號，自無不當；忠孝東路5段71巷9號3樓則因其1樓正門開向忠孝東路5段71巷，該巷屬南北行，其9號3樓又位於南北行之東側，依前揭辦法第7條第1款第2目及同條第4款之規定，自應編入單號。是以，兩者產生單雙數同一列之情形，乃適用門牌編釘辦法之結果，且於檢索上並無不便之處。

⑶綜上，本件改編之門牌悉依門牌編釘辦法而編，自已符合該辦法規定之脈絡，原告主張改編後門牌有混亂之處，乃未究明該辦法之意旨所致。又其主張生活因而發生許多不便，核此乃改編後暫時之過渡情形，並不足以推論系爭處分為違法。

㈢本件問卷調查是否本件應踐行之程序？系爭門牌改編處分依前揭門牌編釘辦法第10條第1款規定，具有原編門牌號碼順序混亂之事由時，即應由戶政機關「主動」改編，是此乃其職權事項，不待人民申請；又此處分不具侵益處分之性質，亦不具行政程序法第107條所規定應行聽證程序之事由，故本件於處分作成前所為之問卷調查，只係訪查民情以為參考而已，非屬應踐行之程序（原告亦主張意見調查非門牌改編作業之必要程序，見本院卷第12頁）。蓋在人口高度集中、工商業發達之都市，被告機關業務繁雜多元，無法同時啟動進行其職權業務，其以問卷方式選擇先行事項，一如市民陳情、議員問政般，不過係促動被告機關職權發動的一個因素而已。是以，本件處分有無違法，應如前述遵照前揭門牌編釘辦法予以審究，原告指摘本件問卷結果並未通過門牌改編，被告重啟問卷調查據以作成處分，自有違法云云，即非有據。

五、本件依兩造提出之事證足明相關建物門牌位置，原告請求履勘現場，自無必要；又本件業經判斷如上，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。

六、綜上所述，本件被告以永吉路30巷南段部分門牌有順序混亂之情形，擇原告住處所在之原門牌永吉路30巷168、178弄門牌予以改編，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，即無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　劉　介 中