資料來源：司法院裁判書系統

臺北高等行政法院判決

99年度訴字第1841號

環境影響評估法行政裁判日期 99 年 11 月 23 日

法官王立杰楊得君許麗華

99年11月9日辯論終結

原告: 邱明慧
原告: 花蓮縣環保工作促進會
代表人: 蔡素蘭
共同訴訟代理人: 陳柏舟律師
複代理人: 王世宏律師
被告: 行政院環境保護署
代表人: 沈世宏（署長）住同上
訴訟代理人: 洪淑幸

張雅惠

石秉鑫

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國99年7月16日院臺訴字第0990097876號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣花蓮縣政府辦理花蓮縣七星潭沿海風景區開發建設計畫（以下簡稱系爭開發建設計畫）環境影響說明書前經前臺灣省政府環境保護處有條件通過環境影響評估審查，以民國（下同）86年10月17日86環一字第69044 號函請前臺灣省旅遊局將該處審查結論、環境影響說明書定稿報告納入臺灣省旅遊局核定系爭開發建設計畫案之參考，並將該函刊登於臺灣省政府公報（86年冬字第22期）。嗣被告以其於96年5 月3 日執行系爭開發建設計畫環境影響評估現地監督作業時，發現花蓮縣政府未依前臺灣省政府環境保護處審查結論第12點，於施工前訂定施工環境保護執行計畫，並於施工前送該署備查、未依審查結論第13點，於動工前至當地舉行公開說明會、未依審查結論第14點，將環境監測報告送主管機關備查，及未依環境影響說明書第8 頁至第10頁、第8 頁至第11頁表8.3 之1 、第8 頁至第13頁、第8 頁至第14頁表8.3 之2 承諾之環境監測計畫，於施工期間及營運期間執行環境監測，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1 項第1 款規定，以96年10月9 日環署督字第0960075973號裁處書處花蓮縣政府罰鍰新臺幣（下同）30萬元。花蓮縣政府不服，訴經行政院院臺訴字第0970085236號訴願決定，略以系爭開發建設計畫既未經中央主管機關核定，該審查結論之性質為何？是否影響系爭開發建設計畫所為環境影響說明書定稿及審查結論之效力？系爭開發建設計畫是否仍存在？該計畫與原告於其經評鑑為縣級風景區之七星潭海岸風景特定區所興建之各項公共設施，依其開發場所、面積、範圍、開發項目、內容及經費之核撥是否相同而屬同一開發計畫？又七星潭海岸風景特定區經評鑑為縣級風景特定區進行開發，於環保主管機關權屬是否有異？均非無疑，將原處分撤銷，由原處分機關釐明後另為適法之處理。嗣花蓮縣政府為解決系爭開發計畫不繼續實施之處置，以98年8 月6 日府觀企字第0980128955號函，檢送系爭開發建設計畫環境影響說明書變更內容對照表1 份，經交通部觀光局以98年8 月14日觀技字第0980023682號函轉請被告審查，經被告於98年11月30日召開環境影響評估審查委員會（以下簡稱環評委員會）第186 次會議決議審查修正通過後，於98年11月23日以環署綜字第0980106509號公告（下稱原處分），略以花蓮縣政府以該府辦理本開發建設計畫未經中央核定，且原計畫記載5 個區塊皆未開發，申請變更原環境影響說明書及其審查結論，經該署環評委員會第186 次會議審核修正通過，系爭開發建設計畫環境影響說明書增列審查結論一「自公告日起開發單位免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論）執行。但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更。另『七星潭縣級風景特定區』內之各項開發行為，依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』相關規定應實施環境影響評估者，開發單位應依環境影響評估法相關規定確實辦理。」原審查結論移列為第2項。原告及訴外人唐鵬飛、吳文聰、關章不服，以環境影響評估制度非僅為一程序機制，尚具規範實體權利義務之作用，其等居住於花蓮縣，對七星潭沿海風景區有濃厚鄉土情誼，被告通過免依環評結論執行之審查結論，且未經第二階段審查程序，致影響當地居民程序參與權，亦影響民眾享有沿海風景相關建設之實體權益，系爭開發建設計畫業經花蓮縣政府著手進行開發行為，且七星潭縣級風景特定區即為系爭開發建設計畫，被告上開審查結論不符合環境影響評估法相關法規規定，且審查結論內容不明確，亦未見有任何之評估、判斷及理由說明，不符行政程序法第96條第1 項第2 款規定，主管機關亦將無法依環境影響評估相關法規監督，有違誠信原則及信賴保護原則云云，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）本件緣由：「系爭開發建設計畫環境影響說明書」經前臺灣省政府環境保護處於86年10月17日以86環一字促69044號函送審查結論在案，開發單位（即花蓮縣政府）雖已依開發建設計畫著手進行開發，卻為配合民間業者規避環境影響評估法之規範，謊稱原計畫所載5個區皆未開發，申請變更原環境影響說明書及其審查結論，要求免依原環境影響說明書所載內容及審查結論執行，被告不查，竟於98年10月30日審查通過，並於同年11月23日以原處分公告，原告經依訴願法規定提起訴願遭訴願不受理，爰提起本件訴訟。

（二）當事人適格之說明：按行政訴訟法第4條第1項規定，被告環評審查通過並公告之處分，已剝奪原告在環境影響評估法上的居民參與權（第8條以下），茲詳述如下：

1.訴願及行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序認為值得保護並得加以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即轉換為以保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。「保護規範理論」之內涵向有兩說，有偏重從歷史上之立法意旨解釋法規範，詳言之，必須該法規範至少同時包含保護該第三人之權利或法律利益之目的，始得認為「保護規範」（最高行政法院89年度裁字第731號裁定參照）；另有著重於探求法規範的客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。然上開新舊兩種「保護規範理論」並非互斥，而係具有互為補充之關係，蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足認定為保護規範時，於法律無明文限制時，即得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境權之保護、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌，應更有助於保障人民之實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑。

2.環境影響評估法係針對特定開發行為許可之核發，設定一套前置程序，藉以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並達成環境保護之目的（環境影響評估法第1 條參照），其評估機制係事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。就此觀之，或謂環境影響評估法之規範目的，似僅在維護抽象之環境利益（公共利益），至於個人因此所獲得之利益，充其量似僅係反射利益。惟查，環境影響評估審查結論，包括通過、不通過、繼續進行第2 階的環境影響評估等，在審查過程，任何關心該開發行為之居民、團體均可列席參加表示意見。而環境影響評估法第8 條應繼續進行第2 階段環境影響評估所稱對「環境有重大影響」，依同法施行細則第19條之界定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形，則開發行為是否於環境有重大影響而應進行第2 階段環境影響評估，更不能不考慮當地居民生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。再者，環境影響評估法將開發行為所在地之居民列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務（環境影響評估法第9 條、第10條、第11條第12款、第12條參照）。自此以觀，環境影響評估法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。

3.況且，環評主管機關於進行環境影響評估程序後，必須作成「審查結論」，此一審查結論具有行政處分之性質，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過「有條件通過環影響評估」之方式附加開發單位應辦理事項，而此等事項通常會與當地居民權益直接相關。此外，審查結論可作為後續追蹤、防制及考核之基礎，開發單位若有違反，環評主管機關尚得予以處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，由新保護規範理論觀之，環境影響評估法第8條以下之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。（高雄高等行政法院92年度訴更字第35號判決、98年度訴字第47號判決參照）

4.而本件「七星潭沿海風景區」早於86年通過環評審查，並經開發單位著手規劃、執行，開發範圍北自崇德地區，南迄花蓮溪口，東側自海岸20公尺等深線，西側則依台9、台11及縣193 道路為參考界線，原告居住於花蓮縣、花蓮市，不惟對上開風景區有濃厚鄉土情誼，且亦不時攜家帶眷或呼朋引伴前往遊玩、休憩，被告通過環境影響評估法所未規定之「免依」環評結論執行之審查結論，且未經第2 階段之審查程序，當地居民的程序參與權及審查結論可能之實質權益保障均未能獲得釐清與保障，民眾享有沿海風景區相關建設之實體權益，亦將毫無保障可言，是當地居民應為環境影響評估法第8 條以下「保護規範」效力所及之「射程範圍」內，原告自有依訴願法第1 條、行政訴訟法第4 條之規定提起行政訴訟之當事人適格。

5.本件訴願決定謂：「……上開審查結論係就開發單位花蓮縣政府不繼續實施本開發建設計畫之開發行為，而同意免依原審查通過之環境影響說明書內容及其審查結論執行，對訴願人等住居之自然生存環境即無因而受破壞之虞，難謂訴願人等之權利或利益因而受有損害，訴願人等對之提起訴願，應不受理。……」，然查，觀之被告所通過之審查結論一，係「自公告日起開發單位免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044號函審查結論）執行」，結論內容並無訴願決定所謊稱之「開發單位花蓮縣政府不繼續實施本開發建設計畫之開發行為」，而該結論既稱「免依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行」，則表示原環境影響說明書所要求之事項，開發單位皆不受拘束，則原告所住居之自然生存環境，豈有無因而受破壞之虞？更何況，如下文所述可知，開發單位事實上早已進行開發行為，卻提出不實之資料、隱瞞事實，更進而向被告申請環境影響評估法所未見之「免依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行」，則開發單位已進行之開發行為，既免依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，同樣就原告所住居之自然生存環境，有破壞之虞，原告自有提起訴願及本件訴訟之當事人適格。

（三）本件環境影響評估審查結論確為行政處分：

1.按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。主管機關審查環境影響說明書作成之審查結論，參諸環境影響評估法第16條第1項：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」及第22條前段：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，……」以觀，此項審查結論，難謂對開發單位不具拘束力，且已對外直接發生法律效果，應屬行政處分。

2.再者，參照環境影響評估法第9條：「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關」、第10條：「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」及第12條：「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會」，明白可知第2階段之環評程序「當地居民」均有相當程度之參與權，且同法第11條更明確揭示：「開發單位應參酌當地居民所提意見」，則系爭公告即原處分「免依環評結論施作」之行政處分，確已影響原告等人參與第2階段環評之正當法律程序之參與權。（本院92年度訴字第4816號判決參照）

3.是故被告於網路上公告環評審查通過，性質上為行政處分，殆無疑問。

（四）開發單位提案內容不實，審查結論係出於錯誤之事實認定及錯誤之資訊：開發單位花蓮縣政府於98年9月提出系爭開發建設計畫環境影響說明書審議內容對照表提案書表示：1.本件開發計畫中央並未核定。2.花蓮縣政府依「發展觀光條例」及「風景區特定區管理規則」評鑑結果，於87年4月23日以87府建觀字第043286號函公告之「七星潭縣級風景特定區」與前揭計畫之範圍及性質不同，且依「發展觀光條例」所定義之風景特定區是指依規定程序劃定之風景或名勝地區，該機關得視其性質，專設機構經營管理之，其評鑑程序及成立，並不需辦理環境影響說明書。3.行政院訴願委員會97年6月5日判決被告依86年環境影響說明書處花蓮縣政府罰緩30萬元無效，被告於期限內無上訴，由此可見86年環境影響說明書自始至終無法加以規範七星潭風景區內之相關開發案件。4.被告97年11月12日環署督字第0970088117號函說明四「……如該計畫未經目的事業主管機關許可，亦無實質之開發行為，則本件環境影響說明書及其審查結論部分，自無從加以規範，但未來若有開發行為，應依環境影響評估法辦理。」5.為解決本件環境影響說明書無法加以規範七星潭風景區內之相關開發案件，擬停止執行本環境影響說明書之監督，但未來若有開發行為應個案依環境的影響評估法辦理云云，並說明原辦理「政府重大經建投資計畫- 七星潭海岸風景特定區開發計畫」未獲中央核定，且原計畫所載5 個區塊皆未開發，申請變更原說明書及其審查結論。然查：

1.「系爭開發建設計畫環境影響說明書」業經開發單位花蓮縣政府著手進行開發行為。

（1）開發單位謊稱原計畫所載5 個區皆未開發，事實上，參之被告於監督本件時，於96年5 月4 日環署督字第0960024109 號函表示：「……（五）經核對本開發案環境影響說明書內容，應於計畫區內設置6 座污水處理廠，目○○○區○○○○○○○○道及七星潭風景區相關公共設施（涼亭、公廁、停車場等），並已吸引大量遊客，請說明是否已依承諾設置污水處理廠，並說明其設置位置、規模及處理方式、容量。（六）花蓮紀念廣場（該基地正施工工程名稱為：花蓮市第六期重劃區未來城鄉願景館）正施工中，請提供其興建規模（面積、配置）相關資料，及說明其土石挖填方量及取土地點……」，開發單位花蓮縣政府就上開函文，於96年6 月13日以府觀技字第09600876610 號函提出其辦理「七星潭沿海風景區開發建設計畫環境影響說明書」案及相關資料，附件內容表示就環境監測問題表示：「有關環境監測計畫，本府皆依86年10月17日人六環一字第69044 號函說明14項確實執行，並無環測結果出現異常現象」，就花蓮紀念廣場施工之相關資料表示：「目前進行中洄瀾之心計畫之兩項分期系列工程，第一期工程：花蓮市六期重畫區未來城鄉願景館及週邊環境工程。洄瀾之心計畫第二期地景平台先期填土整地及簡易綠化工程」，就是否依據評審查結論訂定施工環境保護執行計畫問題表示：「施工區工地安全預算已入工程費中」，就環境影響說明書中環境監測計畫辦理情形問題表示：「七星潭地區每年皆委請廠商作清潔維護工作」，就正施工中對花蓮紀念廣場所堆置之土石方造成環境污染問題表示：「已要求洄瀾之心計畫工程承攬廠商加強各項污染防治措施。」等等，被告則於96年7 月9 日環署督字第0960051330號函再次表示：「……三、經審閱貴府……所為之回復及相關資料，本開發案顯未依環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行，理由如下：（一）部分區域已完成開發，惟未依環境影響說明書內容，於計畫區內設置污水處理設設施。（二）本件原環境影響說明書內容借棄土方系採挖填平衡方式辦理，惟正施工之花蓮紀念廣場（該基地正施工工程名稱為：花蓮市第六期重劃區未來城鄉願景館），未辦理環評變更即逕自進用土石方……」。

（2）再觀之開發單位所提出行政院院臺訴字第0970085236號訴願決定書亦記載：「……本件訴願人所為開發行為之項目與本開建設計畫環境影響說明書記載內容相同，其87年4 月公告之七星潭海岸風景特定區僅變更計畫名稱、縮小計畫範圍及調整風景特定區層級，然其計畫項目、區位均與本開發建設計畫相同，且引用本開發建設計畫環境影響說明書，足證二者系屬同一開發計畫……」，以及開發單位於96年5 月31日以府觀企字第09600728200 號函回覆監察院業務處96年5 月14日(96)處台業貳字第0960702143號函時更表示：「……本府於民國93年5 月21日花環綜字第09300048630 號函覆派蒂娜公司有關上開開發案因本府於86年通過環境影響評估後每年皆於風景區內進行公共設施工程，既環評通過後每年皆有開發行為，故不需提送『環境現況差異分析與對策檢討報告』，其法源係依據環境影響評估法第16條之1 規定……」（相關函文請命訴外人監察院提出）。

（3）綜上可知，不但被告，甚至開發單位亦多次表示本件早已著手進行開發行為，又豈能任由爾等為圖私人利益，聯手矇弊事實？

2.「七星潭縣級風景特定區」即為「系爭開發建設計畫」：查交通部觀光局96年10月25日觀技字第0960027720號函說明段五略以：「花蓮縣政府88.1.21提送『政府重要經建投資計畫－七星潭海岸風景特定區開發事業計畫』至交通處旅遊局轉請省政府審議，交通處旅遊局於88.2.25陳報省交通處表示：1.本件係花蓮縣政府84年間研擬之開發計畫2.本計畫範圍經該府依『發展觀光條例』暨『風景特定區管理規則』完成勘定及評鑑作業，並於87.4.23公告為縣級風景區，並更名為『七星潭海岸風景特定區』3.該府所送環境影響說明書於86.10.17奉省環保處審查核可……」，已清楚表示87年4月23日公告之縣級風景區，即為本開發案七星潭海岸風景特定區所更名，開發單位竟謊稱二者為不同之計畫，試問，「七星潭海岸風景特定區開發事業計畫」於86年10月通知環評審查，開發單位即花蓮縣政府於88年1 月21日提送至交通處旅遊局轉請省政府審議，豈有可能於87年4 月之際，於相同地點，相同建設內容，另規劃「縣級」之計畫？再觀之開發單位前開96年6 月13日以府觀技字第09600876610 號函，更可知二者根本為同一計畫，開發單位欲蓋彌彰，幸有前開函文留下佐證，不容行政機關為圖特定私人利益而為所欲為。

（五）原處分審查結論非為環境影響評估相關法規之態樣：原處分公告內容為：「公告『七星潭沿海風景區開發建設計畫』增列審查結論一『自公告日起開發單位免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論）執行。但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更。另『七星潭縣級風景特定區』內之各項開發行為，依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』相關規定應實施環境影響評估者，開發單位應依環境影響評估法相關規定確實辦理。』原審查結論移列為第二項。」然查，環境影響評估法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」，並無「免依原環境影響說明書內容及審查結論執行」之態樣，則被告該審查結論之形式已不符合環境影響評估法相關法規之規定，更遑論該審查結論內容並不明確（詳如後述），難以確定其效力。

（六）原處分違反明確性原則：原處分公告內容所稱「免依」原環境影響說明書內容及審查結論執行，於法無據已如前所述，另查，行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確。」該公告一方面表示「免依」原環境影響說明書內容及審查結論執行，另一方面卻又宣示「但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更」，申言之，原環境影響說明書之效力，仍然存在，蓋依環境影響評估法第16條之規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」，亦即不論任何開發案件，欲變更開發計畫，當然應依環境影響法申請變更，則公告所稱「免依」原環境影響說明書內容及審查結論執行，法律上究竟發生何種效力，並不明確。被告既未否定原環境影響說明書之法律效力，所謂「免依」，又非法律上所規範之審查結論態樣，若謂開發單位不受原審查結論之拘束，得不受環境影響評估法規範，則又與原處分所稱「但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更」之意旨不符，且互相矛盾，舉例而言，但若有某公司欲於本開發計畫範圍內興建渡假村，已與原開發計畫有所不同，開發單位即應變更開發計畫，則究竟開發單位應依原處分「免依」審查結論執行？抑或應依法申請變更？是故原處分之內容並不明確，人民將無所適從，主管機關亦將無法依環境影響評估相關法規監督。

（七）被告違反行政程序法第96條第2款：

1.依環境影響評估法之規定，開發行為之環境影響評估程序，主要分為第1階段環境影響評估程序（第1階段環評）、第2階段環境影響評估程序（第2階段環評）及審查、追蹤考核程序等三者。第1階段環評程序之進行，由開發單位檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查（環境影響評估法第7條第1項），故第1階段環評僅是1種「書面審查」之內部作業程序。相對地，第2階段環評則設有「開發單位公開陳列或揭示環評說明書」、「開發單位舉行公開說明會」、「有關單位或當地居民以書面提出意見」、「主管機關界定評估範疇」、「目的事業主管機關進行現址勘察」、「目的事業主管機關舉行公聽會」等程序。準此，第2階段環評屬於一種包含「資訊公開」、「實地調查」、「居民參與」及「機關參與」等要素之行政程序。衡諸環境影響評估法第4條第2款規定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查」之意旨，環境影響評估程序於第2階段始正式展開，至於第1階段僅具初步篩選之功能，其中並無實質環評程序機制之設計。

2.是故現行環境影響評估法第5條規定所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，再依同法第7條規定檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。換言之，第一階段環境影響評估程序多僅是「書面審查」程序，真正的環境影響評估程序始於第二階段。因此，第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境是否有重大影響之虞的任務。（本院96年度訴字第1117號判決參照）

3.環境影響評估法第7條第3項規定：「前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」同法第8條第1項規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……」對照此2項規定可知，開發行為應否進行第2階段環境影響評估，其關鍵在於開發行為是否「對環境有重大影響之虞」。換言之，第1階段之審查結論應就「系爭開發行為是否對環境有重大影響之虞」，以及「是否應繼續進行第2階段環境影響評估」二節，詳予審酌，作出判斷，並敘明理由。

4.再觀之環境影響評估法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，……」，所稱綜合評述，亦即要求主管機關應就審查結論之理由，詳予分析、評斷，並於結論中載明。

5.惟遍觀系爭審查結論之內容，未見對此有任何之評估、判斷及理由說明，不僅與行政程序法第96條第2款行政處分「應記載理由」之正當程序要求不符，且亦與上開環境影響評估法之規定意旨有所牴觸。是故未對此部分詳加審查並說明理由之環境影響評估審查結論，自屬應予撤銷之違法行政處分。

（八）被告雖援引其所屬環評委員會第175 次會議主張原處分依法有據，然查，原處分經被告環評委員會第186 次會議通過，被告援引第175 次會議之見解主張前開會議依法有據，似難以服人。

1.縱依第175次會議內容，參之被告所主張第175次會議，係因「實務上若干開發單位……申請廢止原審查結論並解免環保機關對該開發案件實施環評監督。」並決議於受理該類變更內容對照表，應「先行就開發行為已不繼續實施進行查證、確認…」，然查本件開發單位花蓮縣政府所申請變更者，並非「廢止」，而係「停止執行」原環境影響說明書及審查結論，且原處分公告一方面表示「免依」原環境影響說明書內容及審查結論執行，另一方面卻又宣示「但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更」，申言之，原環境影響說明書之效力，仍然存在，蓋依環境影響評估法第16條之規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」亦即不論任何開發案件，欲變更開發計畫，當然應依環境影響法申請變更，則公告所稱「免依」原環境影響說明書內容及審查結論執行，法律上究竟發生何種效力，並不明確。被告既未否定原環境影響說明書之法律效力，所謂「免依」，又非法律上所規範之審查結論態樣，若謂開發單位不受原審查結論之拘束，得不受環境影響評估法規範，則又與原處分所稱「但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更」之意旨不符，且互相矛盾，又豈是被告以第175次會議內容所能自圓其說？

2.另查，被告亦未「先行就開發行為已不繼續實施進行查證、確認……」，蓋開發單位於96年5月31日以府觀企字第09600728200號函回覆監察院業務處96年5月14日(96)處台業貳字第0960702143號函時已清楚表示：「……本府於民國93年5月21日花環綜字第09300048630號函覆派蒂娜公司有關上開開發案因本府於86年通過環境影響評估後每年皆於風景區內進行公共設施工程，既環評通過後每年皆有開發行為，故不需提送『環境現況差異分析與對策檢討報告』，其法源係依據環境影響評估法第16條之1 規定……」，被告竟睜眼說瞎話，不但未查證、確認，更是為開發單位背書、解釋，又豈是環境保護機關應有之作為？

（九）本件爭議有關新聞報導：本件訴訟源起於財團有意於花蓮縣七星潭海岸邊興建渡假村，在地學者李光中老師得知消息，擔心「未來在七星潭海邊向南將再也看不到海岸山脈、以及花蓮的地標美崙山和鯉魚山，賞星廣場也恐將名存實亡」而於2007年4 月23日投書聯合報，而經環保團體質疑該渡假村擬興建之位置，早已有環境影響評估通過，若有所變更開發，應依環評法相關規定辦理「環境影響差異分析」，自由時報於同年5 月8 日大篇幅報導，而據報導，派帝娜公司認為「九十三年五月間曾函詢花蓮縣環保局，針對『七星潭渡假村』開發案是否需做環境影響差異分析，獲函復八十六年十月通過環境影響評估後，每年均於風景區內進行公共設施工程，等於是每年皆有開發行為，不需提環境現況差異分析。」

（十）行政機關企圖利用原開發案「更名」之機會，造成更名前後為不同案件之假象，為財團解套：事實上，因該地區環境特殊，若將該開發案以「環境影響差異分析」之方式申請，通過之機會渺茫，前開業者深知此一問題，故自93年5月起，即不斷向花蓮縣政府乃至於被告要求免實施環境影響評估，有本案大事紀可參，而在業者強大壓力下，被告竟於98年4月6日與花蓮縣政府開會討論如何解套，被告並「指導」花蓮縣政府謂「本案係屬因故不繼續實施，須檢附相關證明文件送行政院環保署審查」（參前開大事紀），而本件「七星潭沿海風景區開發建設計畫」因曾於87年4月23日更名為「七星潭海岸風景特定區」，花蓮縣政府即突發奇想，利用此一更名之機會，將二者扭曲為不同之開發案，則已開發之設施，即可主張為後者之設施，而前者，則可主張完全未開發，進而請求廢止，以利渡假村之興建免受環境影響評估法之規範。然所謂舉頭三尺有神明，人算不如天算，花蓮縣政府及被告萬萬沒料到交通部觀光局於96 年10月25日之函文，早已將前開「更名」之事實，記載於函文中，而如今惟有此一證據，能揭穿行政機關一手遮天，膽大妄為的不法行徑。事實上，除前開交通部觀光局96年10月25日觀技字第0960027720號函文外，自有關機關之往來函文，亦可得知花蓮縣政府前開「不同開發案」之說法，為事後所捏造。蓋若二者為不同開發案，而前者未有設施開發，則為何於渡假村業者於93年5 月3日函詢是否需作環境現況差異分析時，花蓮縣政府環境保護局以93年5月21日花環綜字第09300048630號回函稱：「……二、『七星潭沿海風景區開發計畫』依花蓮縣政府表示：於八十六年十月通過環境影響評估後，每年皆於風景區內進行公共設施工程。既環評通過後每年皆有開發之行為，故不需提環境現況差異分析。」（按：該文所稱不需提環境現況差異分析，係指環境影響評估法第16條之1：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，……」，雖牛頭不對馬尾，卻意外透露出「環評通過後每年皆有開發之行為」之事實。）若謂系爭開發建設計畫自始至終皆未開發，又為何花蓮縣政府須以96年12月17日以府觀技字第09601796830 號函，函知有關單位訂於96年12月2 6 日上午9 時30分假花蓮縣政府大禮堂補辦「系爭開發建設計畫環境影響說明書」案之環境影響公開說明會？而至98年2 月，花蓮縣政府環境保護局以花環綜字第0980002291號函回覆李耀昇建築事務所有關其受花蓮縣政府委託辦理相關工程事宜，表示涉及環評變更，需俟被告釋示該環境影響說明書是否仍有效力，再行告知辦理結果。申言之，直至該時，花蓮縣政府仍未表示該工程與86年所通過之環評計畫無關。是故花蓮縣政府所主張更名前「系爭開發建設計畫」與更名後之「七星潭海岸風景特定區」為不同開發案之說法，顯非事實。

（十一）原告邱明慧居住於花蓮市○○路，離系爭環評規劃範圍不到1 公里。查系爭開發案規劃範圍北自崇德地區，南迄花蓮溪口，東側自海岸20公尺等深線，西側則依台9、台11及縣193 道路為參考界線，有該案環境影響說明書第四章可憑，而觀之規劃範圖可知，原告邱明慧所居住花蓮市○○路之位置，距離不到1 公里，而再觀之該案環境影響說明書第四章第4-8 頁可知，事實上全花蓮市區皆為本件發展構想之一部分，原告居所也不例外，自應為環境影響評估法第8 條以下「保護規範」效力所及之「射程範圍」內，原告自有依訴願法第1 條、行政訴訟法第4 條之規定提起行政訴訟之當事人適格。

（十二）綜上所述，聲明求為判決：

1.訴願決定關於原告部分及原處分（被告98年11月23日環署綜字第0980106509號公告）均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）程序部分：原告不具當事人適格且無法律上利益，欠缺權利保護要件：

1.按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。有最高行政法院75年判字第362 號判例可稽。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。至是否為利害關係第三人，按最高行政法院75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言……」可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。

2.次按行政訴訟以主觀訴訟為原則，以客觀訴訟、民眾訴訟為例外。故行政訴訟必須以當事人具有公法上之權利（主觀公權利）以及法律上利益，也就是法律除了保護公共利益外，尚有保護特定對象之權利規定（例如環境影響評估法第8 條至第12條）。在土地開發案件，為避免具為有關土地開發案件若影響當地居民身體健康甚至生存權益，固應適度擴大法律上利害關係人，緩和第三人之原告適格。惟利害關係人之範圍多大，仍應觀察開發行為對環境衝擊程度決定之，以客觀且科學實證調查觀點，予以具體化，否則任意擴張利害關係第三人範圍，可能造成以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害，致行政訴訟流於民眾訴訟。

3.查原告非本件受行政處分之相對人（花蓮縣政府），且無「權利」或「法律上利益」受到原處分之侵害，故原告既非原處分之相對人，亦非屬原處分之利害關係人，自屬當事人不適格且欠缺權利保護之必要。

4.原告邱明慧部分：被告98年11月23日環署綜字第0980106509號公告即原處分，開發單位免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論）執行，但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更。上開審查結論係就開發單位花蓮縣政府不繼續實施本開發建設計畫之開發行為，而同意免依原審查通過之環境影響說明書內容及其審查結論執行，對原告住居之自然生存環境即無因而受破壞之虞，難謂原告之權利或利益因而受有損害，原告對之提起訴訟，無法律上利益，欠缺權利保護之要件，應不受理。

5.原告花蓮縣環保工作促進會部分：查原告花蓮縣環保工作促進會並非開發單位，且依環境影響評估法第1 條之立法意旨，顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，以保障因開發行為而受影響之自然人，原告花蓮縣環保工作促進會雖係經花蓮縣政府核准設立之人民團體，然只是會員之集合體，非會員本身，尚難謂被告98年11月23日環署綜字第0980106509號公告即原處分修正系爭開發建設計畫環境影響說明書及其審查結論對之有權利或法律上利益之任何影響，而為法律上之利害關係人，所提訴訟，於法不合，請本院裁定駁回。

（二）實體部分：

1.事實：

（1）「系爭開發建設計畫環境影響說明書」經前臺灣省政府環境保護處於86年10月17日以86環一字第69044 號函送審查結論在案。

（2）交通部觀光局於98年8 月14日以觀技字第0980023682號函轉送本件至被告，開發單位（花蓮縣政府）以原辦理「政府重大經建投資計畫－七星潭海岸風景特定區開發計畫」未獲中央核定，且原計畫所載5 個區塊皆未開發，申請停止執行原環境影響說明書及其審查結論。

（3）本件經提98年10月30日被告環評委員會第186 次會議討論，其決議略以：本變更內容對照表審核修正通過。被告已於98年11月23日以環署綜字第0980106509號公告即原處分修正「系爭開發建設計畫環境影響說明書」審查結論。

（4）自公告日起開發單位免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論）執行。惟花蓮縣政府如事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論執行，並須依法辦理環境影響評估書件變更。另「七星潭縣級風景特定區」內之各項開發行為，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」相關規定應實施環境影響評估者，開發單位應依環境影響評估法相關規定確實辦理。

（5）茲有原告邱明慧及原告花蓮縣環保工作促進會，因環境影響評估法事件，不服被告98年11月23日環署綜字第0980106509 號公告之原處分，及行政院99年7 月16日院臺訴字第0990097876號訴願決定書所為決定，向本院提起行政訴訟案。

2.「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環境影響評估法第16條定有明文。另依據環境影響評估法施行細則第37條規定，開發單位依環境影響評估法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。

3.目前實務上若干開發單位來函到被告，就已通過環境影響評估審查之開發行為，其後因未取得目的事業主管機關許可者，或雖取得目的事業主管機關許可，但因故不繼續實施開發行為者，申請廢止原審查結論並解免環保機關對該開案件實施環評監督。鑑於上述開發行為因故未能實施，核屬原環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論內容變更，應依環境影響評估法第16條及施行細則第36條至第38條規定辦理，其後續處理，經被告環境影響評估審查委員會第175次會議決議，辦理方式如下：

（1）開發單位應檢具開發行為不繼續實施之相關事證，提出「變更內容對照表」申請變更，由目的事業主管機關轉送被告。

（2）被告於受理該類變更內容對照表，先行就開發行為已不繼續實施進行查證、確認，如有必要，將簽請被告環境影響評估委員會委員及目的事業主管機關現地查核或組成專案小組審查後，提被告環評委員會討論；並依委員會通過之決議，公告同意變更環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，並函復開發單位。

4.「系爭開發建設計畫環境影響說明書」經前臺灣省政府環境保護處於86年10月17日以86環一字第69044號函送審查結論在案。交通部觀光局於98年8月14日以觀技字第0980023682號函轉送本件至被告，開發單位（花蓮縣政府）以原辦理「政府重大經建投資計畫－七星潭海岸風景特定區開發計畫」未獲中央核定，且原計畫所載5個區塊皆未開發，申請停止執行原環境影響說明書及其審查結論。被告於98年9月28日邀請交通部觀光局、花蓮縣環境保護局與被告相關隊、處進行現地查核，勘查時開發基地範圍內，有自行車道與涼亭、公廁、停車場等設施。

5.本件經現地勘查及依花蓮縣政府98年9月7日府觀企字第0980147719號函及98年10月6日府觀企字第0980167365號函補充說明，原通過環境影響說明書之開發行為並未取得目的事業主管機關許可，花蓮縣政府係依「發展觀光條例」及「風景區特定區管理規則」評鑑結果，於87年4月23日87府建觀字第043286號函公告「七星潭縣級風景特定區」，與「系爭開發建設計畫」之場所、面積、項目、內容及經費核撥等皆不同，亦不屬同一計畫。「七星潭縣級風景特定區」目前區內僅有停車場、自行車步道、植栽綠美化、涼亭、公廁等，並無相關開發建設計畫達「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環境影響評估之情形。茲依據「系爭開發建設計畫環境影響說明書」及花蓮縣政府所提資料，比較如附表。

6.案經被告環評委員會第186次會議審核修正通過，並同意增列審查結論一，原審查結論移列為第二項；被告爰據以修正原審查結論，並於98年11月23日以環署綜字第0980106509號公告即原處分修正「系爭開發建設計畫環境影響說明書」審查結論。

7.依據交通部觀光局98年8月14日觀技字第0980023682號函略以：「花蓮縣政府前向臺灣省政府及中央申請『政府重大經建投資計畫－七星潭海岸風景特定區開發計畫』經費補助，該補助計畫前省環境保護處要求提送旨揭環境影響說明書，惟原提送之補助計畫未獲中央同意」。是以，原告指摘「開發單位提案內容不實，審查結論係出於錯誤之事實認定及錯誤之資訊」顯非事實；另原告亦指摘「七星潭縣級風景特定區」即為「七星潭沿海風景區開發建設計畫」，依據花蓮縣政府98年10月6日府觀企字第0980167365號函說明二（四），該府依「發展觀光條例」及「風景區特定區管理規則」評鑑結果，於87年4月23日87府建觀字第043286號函公告「七星潭縣級風景特定區」，與「七星潭沿海風景區開發建設計畫」之場所、面積、項目、內容及經費核撥等皆不同，亦不屬同一計畫，原告指摘部分亦非事實。

8.另原告亦指摘被告公告之審查結論非為環境影響評估相關法規之態樣，查被告98年11月23日以環署綜字第0980106509號公告即原處分修正之「系爭開發建設計畫環境影響說明書」審查結論，係依據被告環評委員會第175次及第186次會議相關決議內容辦理，依法有據，自無違誤，原告指摘顯無理由。

9.另原告指摘「系爭開發建設計畫環境影響說明書」業經開發單位（花蓮縣政府）著手進行開發行為乙節，前經被告於96年10月9日以環署督字第0960075973號裁處書處花蓮縣政府罰鍰30萬元，惟該府不服，依訴願法向行政院提起訴願，經行政院97年6月5日院臺訴字第0970085236號訴願決定書撤銷原處分，足見原告指摘顯無理由，併予陳明。

10.綜上所述，本件被告均依照行政程序法及環境影響評估法相關規定辦理，自無違誤；原告起訴聲明請求撤銷被告98年11月23日公告之原處分，顯無理由，再予陳明。

（三）綜上結論，本件原告不具當事人適格，且系爭審查結論係就開發單位花蓮縣政府不繼續實施本開發建設計畫之開發行為，而同意免依原審查通過之環境影響說明書內容及其審查結論執行，對原告住居之自然生存環境即無因而受破壞之虞，難謂原告之權利或利益因而受有損害，原告對之提起訴訟，無法律上利益，欠缺權利保護之要件，請本院裁定駁回。縱本件原告有當事人適格且有權利保護之要件，本件起訴為無理由，爰依行政訴訟法第132 條準用民事訴訟法第267 條第1 項規定檢卷答辯，敬請察核予以駁回，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有臺灣省政府環境保護處86年10月17日86環一字第69044 號函及「系爭開發建設計畫環境影響說明書」審查結論、交通部觀光局98年8 月14日觀技字第0980023682號函、花蓮縣政府98年8 月6 日府觀企字第0980128955號函、花蓮縣政府98年12月之系爭開發建設計畫環境影響說明書變更內容對照表、花蓮縣政府98年7 月31日府觀企字第0980127476號函及「系爭開發建設計畫環境影響說明書」公告廢止案98年7 月28日環評委員會議紀錄、被告98年11月23日環署綜字第0980106509D 號函及原處分、系爭開發建設計畫環境影響說明書審查結論、被告98年11月11日環署綜字第0980102816號函及被告環評委員會第186 次會議紀錄、被告98年3 月24日環署綜字第0980024929號函及被告環境影響評估審查委員會第175 次會議紀錄、「系爭開發建設計畫」與「七星潭縣級風景特定區」比較表、花蓮縣政府98年9 月所提環境影響說明書審議內容對照表提案書、被告96年5 月4日環署督字第0960024109號函、花蓮縣政府96年6 月13日府觀技字第09600876610 號函、被告96年7 月9 日環署督字第0960051330號函、交通部觀光局96年10月25日觀技字第0960027720號函、聯合報96年4 月23日讀者投書資料、自由時報96年5 月8 日報導資料、原告所提之系爭開發建設計畫環評大事紀及系爭開發建設計畫環境影響說明書第四章資料等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告是否為本件原處分之法律上之利害關係人？原告提起本件撤銷訴訟是否屬當事人適格？茲分述如下：

（一）原告邱明慧部分：

1.按「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院75年判字第362 號判例可資參照。是以，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。至是否為利害關係第三人，須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。

3.又按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟及確認訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議可資參照。

4.經查：被告以花蓮縣政府基於系爭開發建設計畫未經中央核定，且該計畫所載5 個區塊皆未開發，申請變更原環境影響說明書及其審查結論，經被告現地勘查，及依交通部觀光局98年8 月14日觀技字第0980023682號、花蓮縣政府98年9 月7 日府觀企字第0980147719號及98年10月6 日府觀企字第0980167365號函說明，花蓮縣政府依發展觀光條例及風景區特定區管理規則評鑑結果，於87年4 月23日87府建觀宇第043286號函公告七星潭縣級風景特定區，與系爭開發建設計畫之場所、面積、項目、內容及經費核撥等皆不同，亦不屬同一計畫，七星潭縣級風景特定區目前區內僅有停車場、自行車步道、植栽綠美化、涼亭、公廁等，並無相關開發建設計畫達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準規定應實施環境影響評估之情形，經被告環評委員會98年11月30日第186 次會議決議，審核修正通過系爭開發建設計畫環境影響說明書變更內容對照表，同意增列審查結論一，原審查結論移列為第2 項，被告並據以修正原審查結論，及以原處分公告，開發單位免依原( 系爭開發建設計畫) 環境影響說明書所載內容及審查結論二( 即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論) 執行，但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更。上開審查結論係就開發單位花蓮縣政府不繼續實施本開發建設計畫之開發行為，而同意免依原審查通過之環境影響說明書內容及其審查結論執行等情，為兩造所不爭執，且有花蓮縣政府98年8 月6日府觀企字第0980128955號函、花蓮縣政府98年12月之系爭開發建設計畫環境影響說明書變更內容對照表、花蓮縣政府98年7 月31日府觀企字第0980127476號函及「系爭開發建設計畫環境影響說明書」公告廢止案98年7 月28日環評委員會議紀錄、被告98年11月23日環署綜字第0980106509D 號函及原處分、系爭開發建設計畫環境影響說明書審查結論、被告98年11月11日環署綜字第0980102816號函及被告環評委員會第186 次會議紀錄附於原處分卷可參，為可確認之事實。足見原處分所公告者，乃係開發單位免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論）執行，但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更，故上開審查結論係就開發單位花蓮縣政府不繼續實施系爭開發建設計畫之開發行為，而同意免依原審查通過之環境影響說明書內容及其審查結論執行，對原告邱明慧住居之自然生存環境即無因而受破壞之虞，難謂原告邱明慧之權利或利益因而受有損害，自難認其為法律上利害關係人。從而，原告邱明慧提起本件撤銷訴訟，因其權利或利益並未受有損害，揆諸前揭說明，自屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。至原告邱明慧就花蓮縣政府依該府公告之七星潭縣級風景特定區所實施各項建設行為如有疑義等，宜循適當管道向該府提出查詢或建議等，併此敘明。

5.綜上，原告邱明慧提起本件撤銷訴訟，因其權利或利益並未受有損害，揆諸前揭說明，自屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。

（二）原告花蓮縣環保工作促進會部分：

1.按「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院75年判字第362 號判例可資參照。

2.次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟及確認訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議可資參照。

3.經查：原處分所公告者，係開發單位即花蓮縣政府免依原（系爭開發建設計畫）環境影響說明書所載內容及審查結論二（即變更前86年10月17日86環一字第69044 號函審查結論）執行，但開發單位事後變更開發計畫繼續實施該開發行為者，仍應依原環境影響說明書所載內容及審查結論二執行，並依法申請變更，故上開審查結論係就開發單位花蓮縣政府不繼續實施系爭開發建設計畫之開發行為，而同意免依原審查通過之環境影響說明書內容及其審查結論執行，業如前述，足見原處分相對人為花蓮縣政府，並非原告花蓮縣環保工作促進會，至為明確；而原處分為依環境影響評估法所作之環境影響評估審查結論公告，依環境影響評估法第1 條立法目的：「為預防及減輕開發行無對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」而論，顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，然就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其實可得知應有保障特定因開發行為而生存環境受有影響之自然人，系爭開發建設計畫坐落地或鄰近地之住民，如因系爭開發建設計畫而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟；惟原告花蓮縣環保工作促進會雖係經花蓮縣政府核准設立之人民團體，為非法人團體，只是會員之集合體，而非會員本身，縱然會員均為系爭開發案鄰近區域之住民，就非法人團體本身而言，原處分根本不可能造成其「自然生存」環境之破壞，充其量只是會員生存環境有受破環之虞之「事實上利益」而已；原告花蓮縣環保工作促進會既未因原處分受有權利或法律上利益之損害，自不得依主觀訴訟關係提起行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟。從而，原告花蓮縣環保工作促進會既非原處分之相對人，亦非屬原處分之利害關係人，其提本件行政訴訟，揆諸前揭說明，自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要，應予判決駁回之。又行政訴訟法第35條之規定，由草案修正為現行法文後，其解釋應等同於純粹公益取向的團體訴訟，其關於「公益團體」之要件不過為行政訴訟法第9 條公益訴訟當事人適格之特別規定，絕非一種主觀訴訟形態。從而，原告花蓮縣環保工作促進會亦非得主張因其會員均係系爭開發建設計畫鄰近區域之住民，得經會員依一定法律關係授與訴訟權能，自居於原告之地位，代其會員主張環境影響評估法上所保障之公權利，併此敘明。

4.又「原告之訴，有列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。而行政訴訟法第9 條但書設有規定，依本條提起純粹公益取向的行政訴訟，必須以個別法律有明文規定者為限，如無個別法律明文授權提起公益訴訟而提起者，即屬起訴不備其他要件，且無從補正，應以裁定駁回之。次按環境影響評估法第23條第8 項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」同條第9 項規定：「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」確為行政訴訟法第9 條法文但書所謂「個別法律有明文規定」之適例。惟上開規定係指開發單位違法，而主管機關疏於執行時，經受害人民或公益團體以書面告知主管機關，主管機關逾60日仍未依法執行時，人民或公益團體得直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行，乃給付訴訟，提起前並有前置程序。然本件係原告不服被告對開發單位之原處分，而就該處分提起撤銷訴訟，並非指摘開發單位有何違法行為，經書面告知主管機關而主管機關仍怠於執行之情狀，與上開法律規定完全不同。原告花蓮縣環保工作促進會主張環境影響評估保護法第23條第8 項、第9 項為其依行政訴訟法第9 條起訴時所具備之但書特別要件，容非可採。縱然不論原告適格與否，本件原告花蓮縣環保工作促進會依行政訴訟法第9 條提起公益訴訟，因其訴訟並無法律特別規定允許提起，其起訴要件即為不備，併此敘明。

5.綜上，原告花蓮縣環保工作促進會提起本件行政訴訟，如以主觀訴訟關係依行政訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟，乃屬當事人不適格，為無理由，應予判決駁回；如依客觀訴訟關係依行政訴訟法第9 條、第35條規定提起團體公益訴訟，因不具備第9 條但書所設特別要件，為起訴要件不備，本應以裁定駁回。惟本件已因原告花蓮縣環保工作促進會當事人不適格判決駁回，爰不另為裁定駁回，附此敘明。

六、綜上所述，原告邱明慧提起本件撤銷訴訟，乃屬當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回；又原告花蓮縣環保工作促進會提起本件訴訟，如以主觀訴訟關係依行政訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟，乃屬當事人不適格，為無理由，應予判決駁回；如依客觀訴訟關係依行政訴訟法第9 條、第35條規定提起團體公益訴訟，因不具備第9 條但書所設特別要件，為起訴要件不備，本應以裁定駁回。惟本件已因原告花蓮縣環保工作促進會當事人不適格判決駁回，爰不另為裁定駁回，附此敘明。至於兩造其餘實體上之主張，因本件已以程序上之理由，判決駁回原告之訴，即毋庸再予審究，併予敘明。

七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院向監察院業務處調取96年5 月14日(96)處台業貳字第0960702143號函及開發單位96年5 月31日以府觀企字第09600728200 號之回函，及向花蓮縣環保局調取93年5 月21日花環綜字第09300048630 號，因原告聲請調取此部分之證據，乃係欲證明其實體上之主張，惟因本件已以程序上之理由，判決駁回原告之訴，業如前述，故本院認無調取上開證據之必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭

主文

事實及理由

相關判決

事實摘要