臺北高等行政法院判決

100年2月15日辯論終結

原告

興雙和有線電視股份有限公司

代表人

張書銘(董事長)住同上

原告

大信有線電視股份有限公司

代表人

黃建全(董事長)住同上

原告

大高雄有線電視股份有限公司

代表人

黃建全(董事長)住同上

原告

聯維有線電視股份有限公司

代表人

李錫欽(董事長)住同上

原告

台灣數位寬頻有線電視股份有限公司

代表人

鄭文泉(董事長)住同上

原告

大豐有線電視股份有限公司

代表人

戴永輝(董事長)住同上

原告

世新有線電視股份有限公司

代表人

王國徽(董事長)住同上

原告

國聲有線電視股份有限公司

代表人

王國韶(董事長)住同上

原告

新永安有線電視股份有限公司

代表人

吳振隆(董事長)住同上

原告

紅樹林有線電視股份有限公司

代表人

郭朝男(董事長)住同上

原告

觀天下有線電視事業股份有限公司

代表人

鄭俊卿(董事長)住同上

原告

聯禾有線電視股份有限公司

代表人

鄭俊卿(董事長)住同上

原告

鳳信有線電視股份有限公司

代表人

鄭俊卿(董事長)住同上

原告

永佳樂有線電視股份有限公司

代表人

鄭俊卿(董事長)住同上

共同訴訟代理人

謝穎青 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）

訴訟代理人

曾麗萍

　鄭聖傳

　謝明謙

上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國99年5 月11日院臺訴字第0990097057號、第0990097190號、99年6月3 日院臺訴字第0990098536號、99年5 月28日院臺訴字第0990097909號、99年6 月7 日院臺訴字第0990098573號、99年6 月3日院臺訴字第0990097672號、99年5 月10日院臺訴字第0990096775號、第0990096790號、第0990097024號、99年5 月31日院臺訴字第0990097911號、99年6 月3 日院臺訴字第0990098556號、99年5 月31日院臺訴字第0990097871號、99年6 月3 日院臺訴字第0990098372號、第0990098541號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由彭芸變更為蘇蘅，有行政院令影本在卷可稽，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

１、原告等14人均為有線廣播電視系統經營者，未向被告申請經許可，即自民國99年1 月1 日凌晨起，除原告台灣數位寬頻有線電視股份有限公司（以下簡稱台灣數位寬頻公司）、大豐有線電視股份有限公司（以下簡稱大豐公司）外，餘12名原告將原位於第35、47、48、60及80頻道位置播出之「東森購物」1-5 台，變更改以東森國際公司代理之「U-life」l-5 台播出。原告台灣數位寬頻公司、大豐公司則係將原位於第35、47、48、60頻道位置播出之「東森購物」3 、1 、2、5 台，變更改以「U-life」4、1、5、2台播出。

２、被告以原告等14人未取得被告許可營運計畫變更，擅自變更頻道規劃，認為原告等人均違反有線廣播電視法第26條第1項規定，應依同法第68條第1 項第3 款規定裁罰。而對原告等人分別作成99年1 月5 日通傳營字第09941000740 號、第09 941000600號、第09941000580 號、第09941000610 號、第09941000660 號、第09941000670 號、第09941000620 號、第09941000650 號、第09941000570 號、第0994100036 0號、第09941000410 號、第09941000400 號、第09941000530 號、第09941000520 號函，內容均為「處罰鍰新臺幣（下同）70萬元，並應於99年1 月6 日24時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證」之處分（以下簡稱原處分）。

３、原告等人不服，均提起訴願，經行政院分別以99年5 月11日院臺訴字第0990097057號、第0990097190號、99年6 月3 日院臺訴字第0990098536號、99年5 月28日院臺訴字第0990097909號、99年6 月7 日院臺訴字第0990098573號、99年6 月3 日院臺訴字第0990097672號、99年5 月10日院臺訴字第0990096775號、第0990096790號、第0990097024號、99年5 月31日院臺訴字第0990097911號、99年6 月3 日院臺訴字第0990098556號、99年5 月31日院臺訴字第0990097871號、99年6 月3 日院臺訴字第0990098372號、第0990098541號訴願決決定駁回後，提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

１、原告乃全國各地依有線廣播電視法取得主管機關核准以設置纜線方式經營有線電視傳播影像、聲音供公眾直接視聽之系統經營者。原告經營纜線所播送之內容，除有由「頻道供應者」以一定頻道名稱提供「節目及廣告」為內容所授權之有線電視頻道外，並各有依同法第47條規定設置「廣告專用頻道」專用播送推廣商品及服務之廣告。98年12月下旬，因原告「廣告專用頻道」之廣告代理商（即託播人）東森得易購股份有限公司（以下簡稱東森得易購公司）尚未與原告達成下年度續約，原告亦未接獲東森得意購公司有不再續約表示，原告依產業長年慣例，將該廣告專用頻道託播內容最後期限延至12月30日或12月31日，期待在最後一刻與東森得易購公司順利完成議約，並期由東森得易購公司亦按產業慣例同意原告於未完成續約前得以臨時授權方式，繼續播送其所託播之「東森購物廣告」及支付費用。詎東森得易購公司當時竟虛與委蛇，原告嗣後自媒體得知，東森得易購公司早於98年12月中旬即兩度向法院聲請假處分，私下有意拒絕循一般商業模式與原告完成頻道簽約及付款手續，更不願依產業慣例提前給予原告在無契約又暫不得變更頻道狀況下續播之臨時授權（原告遲至99年1 月1 日改變播出廣告內容後，始收到東森得意購公司臨時授權書）。東森得意購公司之行徑，不啻意圖使原告陷入無授權而續播、罹於違反著作權法之刑責，且意圖藉此向原告要脅就範簽約。果99年12月底，原告驟然面臨除非甘冒刑責否則即陷入廣告頻道開天窗、出現黑畫面之空前營運窘境，幸另一廣告代理商森森百貨股份有限公司（以下簡稱森森百貨公司）相挺，臨時願將其「U-Life」廣告內容授權原告在各「廣告專用頻道」播出。於是原告在萬般不得已下，緊急於98年12月31日向被告送件，並自99年1 月1 日零時起以「U-Life」廣告播出於各「廣告專用頻道」。詎東森得易購公司嗣後卻利用媒體大幅發布新聞稿及連日刊登巨幅不實廣告，以不正確之蓋台、斷訊說法混淆視聽至扭曲事件本質，被告在新聞媒體大幅報導當下，認原告藐視法令恣意踐踏訂戶收視權益之惡意，未經許可變更營運計畫，復認原告對於違法事實明知並有意使其發生，不能以民事契約到期不及申報為由卸責，率爾對原告各裁罰70萬元，並命應於99年1 月6 日24時前改正完成。

２、廣告專用頻道的廣告播出內容變更，非屬有線廣播電視法第22條第2 項第5 款所定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」之應事先申准事項：

⑴、有線廣播電視法第26條第l項固規定申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請，違反者依同法第68條第1 項第3 款規定裁處。惟有關同法第22條第2 項第5 款所定營運計畫應載明之「頻道之規劃及其類型」事項，依本法前主管機關行政院新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」規定，應係指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道『數量』）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，不及於頻道之廣告內容或該內容之託播人、代理人或製作人之變更。換言之，廣告專用頻道之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，尚非「頻道之規劃及其類型」之應申准事項。

⑵、依被告95年12月28日通傳營字第09505148360 號函下達「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」的規定，顯然「廣告專用頻道」不與「節目頻道」等同而論，且「廣告專用頻道」之申請及審查內容乃在其頻道數量及是否區塊集中規劃原則，廣告內容及託播人不在應申准或審查之列。就頻道規劃及其變更之審查而言，主管機關既明白宣示考量者乃系統經營者與『頻道業者』間之商業交易及市場地位等因素，足徵廣告專用頻道之內容託播人究為何人，非「頻道之規劃及其類型」所應申准事項，蓋廣播託播人非「頻道供應者」，廣告託播人無須取得主管機關頻道執照或許可，在「變更頻道是否有新增頻道未取得頻道執照或許可」之審查項目下，更可證「廣告專用頻道」之廣告內容或其託播人變更，不等同於「頻道變更」。又「廣告專用頻道」播送內容，係廣告託播商（如電視購物業者）所提供，並非由「以節目及廣告為內容」之「頻道供應者」提供，無法律所稱「一定名稱」可言，因此，縱認原變動前後廣告內容依託播人之廣告內容而各稱為「東森購物」或「U-Life」，但此仍非「頻道供應者」所提供之「一定名稱」，非在「營運計畫」、「頻道規劃及其類型」事項所應申請及受審查之範圍。依本法現行被告規定，對於「頻道規劃及其類型」之申請及審查，範圍不及於「廣告專用頻道」之廣告播出內容、名稱及託播人。若不作此解，則當該「廣告專用頻道」係由系統經營者自行招攬廣告播出時，面臨每日不同廣告、不同託播人，系統經營者豈非均須一一呈請被告事先核准？豈為有線廣播電視法於第47條特設「廣告專用頻道」及其僅規範數量上限的立法意旨？

⑶、原告在各「廣告專用頻道」頻位使用，仍繼續播送廣告，該廣告專用頻道之「規劃」及「類型」前後無不同。差異者為原告與東森得易購公司合約到期之際無法續約，將託播廣告商由東森得易購公司變更為其他廣告代理商，該頻道頻段區塊「規劃」與「類型」無任何異動。此廣告託播人異動，實無「頻道之規劃及其類型」變更可言，相關法規未賦予被告審查原告更換廣告託播人有事先申請及受審查之權限。此原告各該「廣告專用頻道」所欲播出廣告內容，實難想像被告對原告營運計畫之事前審查及管制權限，竟可包含原告選擇何一廣告託播商？或為消費者決定收看何一廣告商或商品廣告內容？否則，豈非任何廣告內容更換，需一概事先報請被告許可？

⑷、自法規規範目的觀察，不論依「有線電視頻道規劃與管理原則」或被告所定「參考指標」，有線廣播電視法明定系統經營者「營運計畫」內「頻道規劃及其類型」之變更應事前經審查，其規範目的在避免各個節目頻道不得由系統經營者「說換就換」，使收視觀眾一時之間找不著節目頻道而致收視權益受損，自前主管機關行政院新聞局88年5 月18日（88）建廣五字第07710 號函及89年11月3 日（89）正廣五字第16565 號函修正公告之「有線廣播電視系統經營者/ 有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」第2 條明定提供給收視戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8條更明定「『除廣告專用頻道外』，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙方權益之保障」，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽的基本頻道，內容變更無關收視戶權益。是「廣告專用頻道」顯然無法規事先申請及受審查規範目的存在，畢竟收視戶付費絕對不是為了看「廣告」，相關法規僅係負面要求系統經營者設置「廣告專用頻道」不得超過全部頻道之一定比例，實無須由主管機關將「廣告內容之變更」視為「營運計畫變更」而採取事前申請審查之立法意旨存在。遑論廣告專用頻道之廣告託播內容及託播人變動，性質相當或類似於原告業務推展計畫變動，依有線廣播電視法第22條第2 項第11款、第26條規定無需事先申准。

⑸、自有線廣播電視法規範體系觀察，有線廣播電視法第2 條用辭定義將「有線廣播電視節目（節目）」及「有線廣播電視廣告（廣告）」予以區分，並分設第四、五章「節目管理」及「廣告管理」，有線廣播電視法對「廣告」及「廣告專用頻道」採相對低密度管制，自廣告專用頻道廣告時間不受限制，僅頻道數量設限，內容僅有依照有線廣播電視法第49條管制，此外別無對廣告訊號來源人、授權人為任何管制，毋須是必須取得許可之頻道供應者。尤其，第五章「廣告管理」就「廣告」僅「準用」第四章「節目管理」之第42條第4項，未準用第42條第2 項。換言之廣告或廣告專用頻道，與由「頻道供應者」授權供應之「頻道」迥然不同，前者非有線廣播電視法第2 條第5 、6 款所稱之基本頻道或付費頻道，甚至不是「頻道」（不是頻道供應者一辭所稱之頻道），訂戶全然不須繳交基本費用，亦不須繳交額外費用，即可收視、聽。因此，當原告停止播送「東森購物」之原廣告內容後，被告明知無法以有線廣播電視法第42條第2 項處分，改採同法第26條1 項，被告任意擴張解釋「廣告專用頻道」亦在「頻道」變更範圍，原處分自有違法。

⑹、在法律保留及法律優位原則下，行政裁罰之構成要件及效果均須有法律明文規定，或至少符合授權明確性原則之法規命令予以明確規定。訴願決定或原處分認定廣告專用頻道之廣告內容及訊號來源屬營運計畫，應事先申准始能變更之事項，所依據之「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分之「撰寫說明」規定、新聞局「89年4月18日（89）怡廣五字第05775號函說明二、三」規定及「有線電視頻道規劃與管理原則」之附件三「頻道規劃及使用情形表（範例）」等，其性質僅屬系統申設、撰寫說明及管理原則相關表格之教示或填載範例，顯然屬於行政指導性質，絕非攸關人民權利義務之裁罰性法律明確授權被告機關訂定並據以作為裁罰「構成要件」之法規命令。原處分依此等「須知」、「函釋」或「原則」將「廣告」視為「節目」，對原告裁罰，違背法律保留原則，且抵觸有線廣播電視法第2條第13、14款將有線廣播電視節目、有線廣播電視廣告分別定義，並以不同管制密度而分章規範之明文規定，違背法律優位原則。被告若擬將廣告視同頻道節目而一併論為營運計畫應事先申准之事項，此顯屬對原告「施加可能之不利益」，屬法律保留事項，無從藉由僅具「細節性、技術性」之「須知」、「函釋」或「原則」規定率爾推論對原告裁罰。

３、退步言，原處分裁罰金額顯屬過重，裁量權行使有濫用權利之違法：行政罰法第18條規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」行政裁罰固經法律賦予行政機關有裁量權限，但行政機關依裁量權所為行政處分，仍不得濫用權力。行政機關逾越裁量權之外在界限固然構成違法；裁量權行為如有目的違反、違反平等原則、比例原則等一般法律原則，其濫用裁量，亦構成違法。縱認本件屬有線廣播電視法第26條第1 項應事先申准事項，未依規定申准擅自變更申請書內容或營運計畫，依同法第68條第1 項規定「處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證」，原處分裁罰金額達70萬元，考其原因是被告認為原告「違法情節核屬嚴重」及「對消費者權益影響甚鉅」，依「裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表分別採計30分及15分，並依「違法等級及罰鍰額度參考表」計算裁罰金額為50萬元，再因認定原告顯有明知違法之直接故意，由被告委員會酌加20萬元，計裁罰數額為70萬元。

⑴、關於「其他違法情節或營運型態」縱認原告變更「廣告專用頻道」廣告內容屬營運計畫變更（假設語），但考量廣告專用頻道難與節目頻道相比，本件情形難認屬嚴重（30分）。充其量僅應認定為普通（10分），否則如何與變更頻道位置或變更頻道類型等影響收視戶權益更甚之違法行為相區別。本件不應因二大購物業者透過媒體文宣喊話致引發社會矚目，將本屬情節單純普通事件遽認為違法情節或營運形態嚴重，否則有悖比例原則。

⑵、關於「對消費者權益影響甚鉅」如前所述，本件乃廣告專用頻道，非節目頻道，廣告專用頻道非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，內容變更無收視戶之節目收視權益，收視戶付費不是為了看廣告。另有專家學者為文指出市場上出現新的進入者，成為國內購物市場的第4家廠商，此改變將使購物市場的集中度HHI 指標由4320，大幅下降至2830，顯示市場的競爭程度將大為提高，將使各購物頻道業者提供更好的服務予購物之消費者，站在社會公共利益角度，此改變有提升社會福利效果，監理的主管機關應樂觀其成，非但不應限制還應予與鼓勵。原處分認為本件對消費者權益影響甚鉅，屬對事實重大誤認。

⑶、關於「本會委員會議決議酌加或減輕」本件情形發生，源自原告就廣告專用頻道廣告內容及託播人變更應否事前申准，與主管機關見解未洽，且確有原告與廣告託播業者契約到期事實存在，難謂原告有「顯有明知違法之直接故意」。反之就原告對法規認知不同且非全然無據情形，被告應依行政罰法第8 條但書規定，減輕或免除原告處罰。遑論於被告1 月4 日委員會決議命原告限期改正後，短短兩天內，原告即甘冒與新廣告託播人發生違約損失風險，立即改播與原告無契約關係之原託播業者提供之廣告內容，可謂原告確實全力配合主管機關完成改正，乃不爭事實。依被告違法行為評量表「違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為加重或減輕其罰鍰依據」之教示，被告應就原告配合調查、積極改正意願及依限完成補救措施之具體作為，再「酌減」裁罰數額，無酌加之理，否則悖反該裁罰表規定，有違平等原則。

⑷、被告對原告應受責難程度、所生影響等，事實認定顯然有誤，有違行政罰法第18條科處裁量規定，亦不合被告訂頒「裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」、「違法行為評量表」之說明，有違反比例原則及平等原則等一般法律原則，其裁量濫用乃屬違法不當。

４、原處分違反法律保留及法律優位原則、違反法規目的及體系解釋，且裁罰金額處分，有事實認定錯誤、違反比例原則及平等原則之裁量濫用情事。此外，被告未於裁處前依行政罰法第42條規定，賦予原告陳述事實上及法律上意見之程序權利，對原告正當權益保障顯有未逮，均屬違法及不當。

５、原告變更廣告專用頻道之頻道經營者，不屬於營運計畫「頻道規劃及其類型」之變更，有立法議案文書及新聞局行政指導可稽。再依行政院新聞局88年5 月18日(88)建廣五字第07710 號函及89年11月3 日(89)正廣五字第16565 六五號函修正公告之「有線廣播電視系統經營者/ 有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」第2 條明定提供給訂戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8 條明定「除廣告專用頻道外，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，……」益徵廣告專用頻道非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且內容變更無關收視戶權益。對廣告專用頻道而言，無論是有線廣播電視法或該法授權中央主管機關所訂定對外有拘束力的法規命令，除頻道數量管制外，顯無要求變更頻道經營者、廣告代理商或訊號提供者必須事先申請及受審查之規範目的存在，相關法規僅負面要求系統經營者設置廣告專用頻道不得超過全部頻道之一定比例，被告將「廣告內容」、「廣告代理商」或「頻道經營者」變更視為營運計畫變更而要求採取事前許可，已逾法律授權。

６、有線廣播電視法第22條規範目的在於管制以節目及廣告為內容授權予有線電視系統之「頻道供應者」。88年修法時，為維護訂戶收視節目權益，杜絕節目頻道斷訊風波，先依實際情形刪除原所謂頻道經營者規定，代之以「頻道供應者」，再增設規定強制系統經營者同時轉播頻道供應者廣告，為避免節目廣告化，影響訂戶付費收視基本頻道權益，使系統經營者得設立廣告專用頻道。同法第22條有關營運計畫應載明事項，也調整側重於頻道供應者在有線電視系統上播送之管制。其中修正前條文要求記載之頻道數目、頻道使用方式、每日播送時間、經營方式及節目內容合併修正為第22條第5款之頻道規劃及其類型，以符實務，在系統經營者規畫頻道供應者提供的節目頻道外，屬於系統經營者自製節目的製播計畫，則增設要求在同條第6款，以資區別， 並另增訂服務滿意度及頻道收視意願調查計畫於同條第9 款，了解頻道供應者與系統經營者各自製作節目頻道之優劣，俾以明確立法者所要求有線電視系統與頻道供應者各自應負擔的社會責任。行政院新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令「有線電視頻道規劃與管理原則」其附件三「頻道規劃及使用情形表」所列共8個欄目要求記載內容，明白標示係指有線廣播電視「節目頻道」，非廣告頻道。因增訂之42條第3 項規定，所以頻道規劃及使用情形表限定為節目頻道供應者。

７、被告成立後，嚴格要求有線廣播電視之頻道供應者須先申請取得許可執照，始得上架授權播送。被告97年7 月31日第251 次委員會議紀錄決議「對於非無線非衛星頻道業者經營類似頻道業務，仍應準用衛星廣播電視法取得相關頻道事業執照以為管理。」，復於98年3 月19日以通傳播字第09848010190 號解釋「凡是將節目或廣告以衛星、光纖或其他方式傳輸與有線廣播電視系統之節目供應者應依衛星廣播電視法取得許可執照」。依此，被告審查有線廣播電視系統營運計畫當中所記載頻道規劃及其類型，顯是以各該頻道供應者屬被告發給許可執照者為限。本件東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U Life」等購物廣告頻道既非屬被告命令應先申請許可執照才得上架播送者，其內容及提供來源變動等於是業務推展計畫調整，非節目內容與節目供應者變更，即非屬應事先申請許可之營運計畫變更。

８、原告變更廣告專用頻道之頻道經營者有阻卻違法事由。依法令行為不予處罰，有線廣播電視法第57條明白規定系統經營者播送之節目及廣告應先取得合法授權始得播送，違者可處罰鍰。原告受制於原廣告代理商東森得意購公司拒絕支付廣告頻道託播費用，又不給予原告繼續播送廣告內容之授權，不得已更換廣告代理商，維持廣告專用頻道數量及位置不變，變更廣告提供內容，原處分對原告依法只播送經合法授權之廣告頻道內容，未加斟酌，遽以原告依法停播無授權廣告為損害消費者權益，對原告重罰，難令人甘服。

９、被告援引自己及行政院新聞局職權命令，不能牴觸法律或對人民自由權利增加法律所無之限制：

⑴、被告援引93年新聞局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」及被告95年12月28日通傳營字第09505148360 號函下達之「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，性質上皆為被告內部受理頻道申請變更許可審查之參考，無直接對外效力。本件非申請頻道變更許可爭議，而是廣告專用頻道內容及其頻道經營者更動應否適用有線廣播電視法裁處，顯不能移花接木，不依法律授權限制，直接或間接援為認定原告違法之憑藉。

⑵、93年新聞局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」其附表三「 頻道規劃及使用情形表」各欄文字明白限定為「頻道節目供應者」，並不及於「廣告供應」。依行政程序法第5 條行政行為之內容應明確之規定，以及法律解釋始於文字解釋，不能超脫文字解釋射程原則，被告無權違背文意，恣意在個案上濫用裁量。

⑶、本件原告規劃利用的廣告專用頻道均為使用地面電信光纖網路，非衛星電視鏈路傳輸，傳送購物廣告內容。有線廣播電視法在88年2 月修法增設有關廣告專用頻道規定，同一時間衛星廣播電視法亦完成立法，89年行政院新聞局法規委員會即議決衛星廣播電視節目供應者不得設立廣告專用頻道，被告成立後，自97年8 月起，對於經營購物頻道事業也決議不予發給衛星廣播電視節目供應者許可執照。廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦非被告許可發照對象。原處分違背被告對自己有拘束力之決議，將低度管制之廣告頻道擴張解釋，在無法律授權情況下，藉前主管機關新聞局個案函釋，故意曲解法令，濫行擴大管制範圍，違反法律保留及法律優位原則，當屬違法。

、廣告專用頻道依有線廣播電視法規範系統經營者義務，僅及於數量上限、位置規畫以及廣告內容違法之管理，不包括廣告變更。依被告97年4 月10日通傳營字第09741022540 號函：廣告專用頻道無需向被告事先取得頻道執照或許可，其內容供應者變動確實無須申請頻道規劃及其類型營運計畫變更， 被告97年12月26日通傳營字第09741085900 號函明示所指營運計畫頻道之規劃及其類型變更，應加以審查者為依有線廣播電視法第47條規定審查廣告專用頻道之數量上限，並不是系統經營者變更廣告專用頻道之廣告供應。再對照93年新聞局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」，各欄文字明白限定「頻道節目供應者」，不及於「廣告供應者」，被告認定廣告專用頻道之廣告內容提供者變動屬於應受許可之營運計畫變更，全無法律基礎，且自相矛盾。

、被告念茲在茲強調東森得意購公司之命脈保障，對應受拘束之法規命令明白記載廣告專用頻道之更換、停止播送、因頻道授權契約到期而停止播送，無關訂戶及消費者權益，似乎視而不見，卻不嫌辭費陳述東森得意購廣告到期停播勢必影響東森得易購會員權益。依東森得意購官網介紹，廣告通路不限於電視購物，更涵括網路購物、手機購物、型錄販售以及實體店鋪。東森得意購會員是否即等於原告有線電視系統訂戶，況且東森得意購廣告停播如何會損害相關消費者權益，被告顯然全無調查即行認定，被告應就其主張之事實負舉證責任，且所稱原告違反產業市場原則與慣例，亦有舉證之責。

、被告應提出被告委員會決議加重20萬元之決議具體理由，請被告提出決議的錄音逐文字檔，決議未逐字記載，只有摘要記錄，有違議事規則。

、原告在各廣告專用頻道之規劃及類型前後無不同，仍是繼續播送廣告。廣告專用頻道不涉及逾越數量上限與變更類型，並不需要另行事前送請被告許可。被告為保護特定廣告頻道供應者商業利益，出爾反爾，悖反機關自縛法規命令與行政行為，對原告加重為不利益處分。被告對原告的核處，對照被告以年代綜合台「節目廣告化」以及「廣告置入性行銷」宣布不予換照，命令年代綜合台在99年12月31日前停止播送，所持理由不外是損害消費者權益至鉅，顯然被告完全不認同消費者或用戶付費收視有線電視服務是為收視及收聽廣告，本件卻以原告更換廣告頻道供應者為「影響層面既深且大，損害消費者權益至鉅」，對照其對年代綜合台與東森得意購迥然不同待遇，如何讓公眾信服其裁量無偏私，且不逾越法定裁量範圍。被告核處未斟酌廣告播送授權與否，無由使原告承擔非其意思參與決定之結果，對於上述規範衝突而有阻卻違法事由，完全不予考慮，反對原告重罰，原處分不能認為適法。

、被告引用行政院新聞局89年4月18日(89怡廣五字第05775號函文時，在原文「申請變更時」加入「廣告」兩字，而成「申請『廣告』變更時，有失厚道。原告否認被告所稱長德有線電視予被告函內容之真正。另年度換約一定可以延長處理的市場原則或慣例並不存在，憑被告臆測或主觀想法，殊屬不該。被告表示除無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線廣播電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍，則原告因原廣告供應商東森得意購拒絕授權播送，不得已改以其他廣告供應商提供之廣告內容在廣告專用頻道播放，被告竟然認定原告嚴重違反營運計畫變更相關規定，豈不怪哉。

、本件涉及不是節目而是廣告內容變更，被告對年代撤照事件表示新聞與廣告應嚴格區分。被告一向的管制是區分節目與廣告有所不同，88年有線廣播電視法大修，對於節目頻道管制規定在第22及26條，要求要上架節目頻道都應經過主管機關發照許可才可進入有線電視系統播送，同時增列第47條，將廣告專用頻道分開。換言之，廣告專用頻道屬於原告自製自營自播，不屬於26條第1 項變更前應經主管機關許可。新聞局89年函是關於管制廣告專用頻道數量，不是管制廣告專用頻道內容及供應者變更。88年新聞局及消保會依消保法授權聯名訂定的有線廣播電視系統經營者定型他契約應記載事項第8 條規定任何節目頻道的變更、停播必須先通知消費者以免影響消費者權益，但廣告專用頻道除外。再依被告函，所有要上有線廣播電視系統播送的頻道都必需取得供應者許可執照，除外部分特別載明其他載明於系統經營業營運計畫內的自營或自製的節目頻道不需要向被告申請取得許可執照。換言之，被告明白說明不需發照的廣告專用頻道是不需依有線廣播電視法第22條第5 款及第26條第1 項規定報請許可。被告對原告加以重罰，完全不考量廣告內容播出也要經內容供應者的著作授權，被告的調查紀錄也明白記載原告都有改正意願，但不考量決定權操之在廣告代理商，仍對原告重罰，逾越裁量範圍，且無任何調查證據。被告誤引法令且違反自己頒布的函釋，原處分不僅裁量過當，也違反法律保留原則。被告提到新聞局89年4月函申請變更要提出當月節目表，但既然全部都是廣告，如何提出當月節目表。本案只是廣告內容變更，不需事前許可。

、為此提起撤銷訴訟，聲明求為判決：1 原處分及訴願決定均撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯：

１、有線廣播電視系統經營者因節目授權重新締約而須變更頻道規劃，應依有線廣播電視相關規定向被告提出申請並取得許可後，始得變更。原告自99年1 月1 日凌晨起，未經許可變更營運計劃，擅自更換五個廣告頻道，將原位於35、47、48、60、80頻道位置播出的「東森購物」1-5 台，變更改以東森國際公司代理的「U-Life」1-5 台，違法事實明確，並經被告至原告公司行政調查及蒐證，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103 條第5 款、行政罰法第42條第6 款規定，無庸給予原告陳述意見機會。而有線電視系統經營者，進行頻道規劃調整及相關異動，皆屬營運計劃變更，依法應向被告申請變更，未經許可不得擅自變更營運計劃。有線廣播電視系統經營者對其本身可掌控且可依法事前申請的營運計劃變更事項，未於變更前之合理時間內向被告提出，任令違法情事發生，顯是明知並有意使其發生，應負直接故意責任。至原告與東森得易購公司民事契約爭議，屬商業協商機制，雙方有充裕時間提早協商並完成，原告不能以契約到期不及申報為由卸責。被告考量個案與其他多系統經營者（MSO ）聯合濫用市場力量，違反公平交易秩序違規情節之行為應受責難程度、其所生影響立即及嚴重影響消費者權益甚鉅等情，所為原處分並無違誤。

２、有線廣播電視法為特別法，有線廣播電視系統經營者違反行政法上之義務而受罰時，應優先適用有線廣播電視法。依前中央主管機關行政院新聞局83年2 月發行之「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分撰填說明（二）頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容「撰填說明」：有線電視營運計畫中「頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容」等部分，請載明下列各項及相關表格，並將計畫經營地區可能之市場狀況（如一區一家經營及一區多家經營）及未來發展趨勢（如競爭後僅存一家經營）納入考量：1.請填寫有線電視系統頻道數目、使用方式明細表（頻道表1 ）……3.有關頻道經營者經營之頻道：（1 ）請填寫頻道經營者經營之頻道明細表（頻道表3 ）（2 ）請就交與頻道經營者經營之頻道提出企劃說明（請說明頻道數量規劃、節目規劃等）。……4.有關其他頻道之規劃（1 ）請填寫其他頻道明細表。（頻道表4 ）（2 ）請提出詳細的頻道規劃說明。（同時轉播依法設立之無線電視電臺除外）（3 ）請提出節目授權意願書、節目代理商授權意願書或其他合法授權之證明文件。依附表格式，廣告專用頻道自應包括在內。有線電視頻道規劃與管理原則係依營運計畫涵蓋內容為規劃藍本，系統經營者「頻道之規劃及其類型」營運計畫，應記載及說明事項係以參考上開原則第貳點「頻道規劃」規定及其附表三「頻道規劃及使用情形表」，內容包含頻道、頻道名稱、節目屬性、頻道使用方式、節目訊號來源（節目源地點/ 傳輸媒介）、節目供應者（是否為關係企業）、頻道代理商（是否為關係企業）。是各廣告專用頻道之頻道名稱、頻道識別標識、為本地播放或由遠地傳入、節目來源為xx公司授權、xx公司代理、xx公司經營等……相關事項如有變更，自屬系統經營者之「頻道之規劃及其類型」營運計畫變更。檢視原告前向被告申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更及被告最近一次取得營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更許可之申請案附件「頻道規劃及使用情形表」所載第35、47、48、60及80頻道之營運計畫內容均已變更，即頻道名稱由「東森購物3 台」、「東森購物1 台」、「東森購物2 台」、「東森購物5 台」、「東森購物4 台」變更為「U-LIFE 4台」、「U-LIFE 1台」、「U-LIFE 5台」、「U-LIFE 2台」、「U-LIFE 3台」。節目供應者由東森得易購公司變更為森森公司，頻道代理商由東森得易購公司變更為東森國際。此外，頻道節目訊號來源之節目源地點亦應由東森得易購公司變更為森森公司」。頻道名稱及頻道識別標識均已與被告許可內容不同，依其變更情形應屬停播「東森購物」1-5 台及新增「U life」1-5 台。

３、再依前中央主管機關行政院新聞局89年4 月18日（89）怡廣五字第05775 號函說明二及三明示「……二、查有線廣播電視法第26條第1 項規定：「營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。……」同法第22條第2 項第5 款復規定「頻道之規劃及其類型」應於營運計畫中載明。三、有線廣播電視法業於88年2 月3 日修正公布，在修法前營運計畫應載明之『頻道數目』、「頻道使用方式」、「每日播送時間』、『節目內容』等四項，於修法時已修正為『頻道之規劃及其類型』。『廣告專用頻道』為『頻道類型』之一，因此……」依前述可知「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，該部分變更屬有線廣播電視法第22條第2 項第5款所稱『頻道之規劃及其類型』之變更，非原告所稱『業務推展計書變更』，原告所訴廣告專用頻道廣告內容及託播者之變更毋需事前申准等語，顯屬誤解法令。

４、系統經營者營運計畫應就系統內播送之各頻道規劃及其類型逐一記載及說明。被告97年12月26日通傳營字第0974108590號函釋，依通訊傳播基本法第6 條規定意旨，廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及被告前於系統經營者申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送方式辦理。

５、「頻道」之具體內容為何，法規中無直接明定，但依有線廣播電視法第2 條第4 款規定可知，立法意旨認為頻道內容包含節目及廣告，至於節目與廣告雖於有線廣播電視法中分章規範，係基於節目與廣告本身性質差異，就相關管理細節部分有予以區分，不應即認廣告不屬於頻道內容。被告所訂定之相關行政規則（即原告所述相關之須知、函釋或原則）僅就執行法律之細節性、技術性之次要事項為規範，未違反法律保留及法律優位原則。

６、原告等14家系統經營者經營有線電視系統已行之十年有餘，有線廣播電視法自88年公布實施以來相關規定甚為明確，對於未依規定向被告申請許可完成依法應受裁處之行政程序知之甚詳。原告對於審查流程及期間均應確實掌握，卻未就頻道變更妥善規劃，除未依送件程序於變動前一個月提出申請，遲至98年12月31日始向被告提出變更申請外，復於99年1月1 日凌晨全面變更購物頻道播送。另被告於98年12月25日即通函告知有線廣播電視系統經營者相關規定，原告於99年1 月2 日被告進行行政檢查時亦表示知悉規定及違規應受裁罰，並坦承未經許可更頻道。原告為非屬集團之系統及多系統經營者（MSO ）所屬系統之一，其與其他多系統經營者（MSO ）所屬系統及部分非屬集團之系統，於同一時點（99年l 月1 日凌晨）進行頻道異動，致同一時間受影響收視戶數達231 萬戶，原告的違規行為顯出於故意且藐視法令並恣意踐踏訂戶收視權益，原告未採取適當且必要預防措施，於被告進行行政訪視時立即改正，截至被告委員會議決議裁罰並送達裁處書期間，無改正意願及相關補救措施。有線電視產業近10年來，系統與頻道供應業者之年度換約從未於年底前即完成次年度換約，雙方基於產業和諧及維護消費者權益立場，均以系統繼續使用節目信號且頻道業者暫先給予持續延長授權期限，相關費用暫依舊約議定價格支付，至完約後再依新約議定價格找補方式妥慎處理，原告主張阻卻違法，並不足採。本件的原告違反產業市場原則與慣例，縱原告確定不與東森得易購公司簽定99年度合約，亦應於完成相關程序後始得為之。原告主觀上應具故意，退步言亦應認有重大過失。原告的辯詞，實不足採，原告行為顯係故意曲解法令、濫用市場力量、破壞產業秩序、損害消費者權益並積極卸責以圖私利之重大違規，原處分審酌違法情節核處，尚無不合。

７、依現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之「富邦MOMO台」及本件爭執之東森得易購公司經營之「東森購物」、森森公司經營之「U-Life」等購物頻道，毋須先向被告依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送，經被告97年12月26日以通傳營字第09741085900 號函補充解釋在案。被告98年3 月19日以通傳播字第09848010190 號令解釋係強調「節目供應者如已依衛星廣播電視法取得許可執照者，於衛星廣播電視法修法完成之前，其後續營運及內容管理、評鑑、訂戶及其他消費者權利保護，以及違規之裁處等，均適用衛星廣播電視法之相關規定」，並非指所有將節目或廣告以衛星、光纖傳輸或其他方式傳輸予有線廣播電視系統之節目供應者均應依衛星廣播電視法取得許可執照。前揭富邦媒體科技股份有限公司等公司仍需依廣播電視法第29條之1 、50條及廣播電視節目供應事業管理規則規定，向行政院新聞局取得電視節目製作業許可執照，始得許可該等公司製作之節目、廣告內容於有線廣播電視系統播送。目前國內市○○○○○道計16個，均採光纖傳輸至系統經營者。分別由東森得易購公司（經營東森購物1-5 台）、森森公司（經營ULife1-5台）、富邦媒體科技公司（經營MOMO購物1-3 台）、英屬維京群島商中購媒體科技公司台灣分公司（經營Viva購物台）、都會新貴購物網公司（經營都會新貴購物台）、友聯電視購物企業社（經營友聯購物台）等供應事業經營。有關有線廣播電視系統播送前揭購物頻道授權之節目、廣告內容管理，依前中央主管機關行政院新聞局89年4 月18日（89）怡廣五字第05775 號函內容及被告97年12月26日以通傳營字第09741085900 號函內容，可知廣告專用頻道為頻道類型之一，並為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，該部分變更屬『頻道之規劃及其類型』之變更。

８、有線廣播電視法於88年修法時，刪除相關「頻道經營者」條文，係因衛星事業已蓬勃發展，另立衛星廣播電視法規範，且有線電視業者有相當資格限制，但頻道經營者卻沒有資格及條件限制，故將頻道經營者修正為頻道供應者，並配合將系統經營者或頻道經營者，得設立廣告專用頻道，修正為現行法第47條「系統經營者得設立廣告專用頻道……」，本擬將頻道供應者均由衛星廣播電視法予以規範，但當時衛星廣播電視法因立法疏漏，僅以衛星傳輸方式規範頻道申設資格，未將「衛星廣播電視事業得設立廣告專用頻道」之精神納入衛星廣播電視法條文，致此種「非無線非衛星」傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執照或許可。爰此，目前購物頻道仍依有廣法規範系統經營者，並由系統經營者負擔行政義務，如：購物頻道數量上限、購物頻道位置規劃限制、購物頻道廣告管理。本件雖係有線電視系統經營者依有線廣播電視法第47條成立的廣告專用頻道，但廣告專用頻道之「內容」，已不再是有線電視系統經營者自行製作後，分割由個別廣告託播商託播，而係由單一節目供應事業製作提供，整個廣告頻道之單一節目供應事業有所更易，自不應與一般個別廣告託播之變更同視，亦非屬有線廣播電視法第22條第6 款之「自製節目製播計畫」，應屬有線廣播電視法第22條第2項第5款規定「頻道之規劃及其類型」之變動。

９、有線廣播電視法第45條規定，有線電視公司如未取得頻道商「廣告開口」的書面協議，不得自行以蓋台方式插播廣告，此係指取得衛星廣播電視節目供應者許可執照者而言，非為整個頻道提供廣告之購物台。據悉包括國興衛視等，至少約20餘個頻道均提供「廣告開口」給有線電視公司插播自行招攬的地方廣告。東森得易購公司經營之「東森購物」與森森公司經營之「U-Life」等購物頻道，因非前揭法條規範之衛星廣播電視節目供應者，原告等系統業者自始就無與該等公司協議廣告開口情事，無從要求被告提出相關事證。

、廣告與節目原均係頻道內容之一種，但因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達較為無關，故與「節目」加以區分並分別予以定義並適用不同密度為規範管理。系統經營者依有線廣播電視法第47條成立廣告專用頻道時，不僅是節目完全廣告化，且排除廣告時間限制，並亦準用有關節目管理規定外，「廣告」亦提升至「頻道」層次。另「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」規範對象係「有線廣播電視系統經營者」與「有線電視收視戶」間權利義務關係，與頻道變更時是否須向主管機關為變更申請，係屬二事，廣告專用頻道涉及相關電視購物公司及會員權益，現今社會生活形態忙碌，許多民眾仰賴廣告購物頻道進行消費，如任由有線電視系統經營者恣意變更廣告購物頻道，廣告購物頻道會員權益勢將受影響，廣告購物公司之商業命脈亦將完全操縱在有線電視系統經營者手中，豈能保障消費者權益、維持市場產業秩序。

、廣告專用頻道之廣告供應來源變更，應屬有線廣播電視法第22條第2 項第5 款規定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」，其法令依據說明如下：

⑴、依中央主管機關行政院新聞局於89年1 月5 日以（89）怡廣五字第00158 號公告、同日（89）怡廣五字第00160 號函檢附前開公告內容予各相關機關及產業協會。同年4 月18日（89）怡廣五字第05775號函強調「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一。可知，申請廣告專用頻道變更，屬「頻道之規劃及其類型」變更，申請時須依該函說明四檢送相關文件申請，申請文件包含：變更內容對照及說明、頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容……等，非僅提供廣告專用頻道數目即足。

⑵、被告97年12月26日通傳營字第09741085900 號函。

⑶、廣告專用頻道為頻道類型之一，主管機關已明白告知各有線廣播電視系統經營者，且申請廣告專用頻道變更時所應檢送之文件業者亦知之甚詳，此有長德有線電視股份有限公司96年1 月18日以(96)長視製函字第10112 號函，及其他原告就涉有廣告專用頻道變更時向被告提出營運計畫變更申請之函文影本可稽。

、被告為避免有線電視業者因年度授權換約衍生影響消費者權益或違法情事，特於98年12月25日以通傳營字第09841085690 號函，促請各有線廣播電視系統經營者注意「儘速與頻道供應業者完成年度換約事宜，換約期間如生爭議，應循調處機制依法向本會申請調處解決紛爭，切勿無故斷訊致消費者權益遭受侵害，議約期間如有違反公平交易之聯合行為或差別待遇情事，將依法處理」及「頻道規劃如有異動，應依規定變更申請，並副知地方政府，且於取得本會許可後始得播送」原告就系爭案件拖延至98年12月31日，甚至於99年1 月4 日、5 日始向被告申請，完全漠視被告審查之行政時間，且未獲被告許可前，即自99年1 月1 日零時起擅自變更頻道，顯係明知並有意使其發生，具主觀故意。事件發生後，被告除於99年1 月1 日、2 日以新聞稿並分別至各原告等公司進行行政檢查，促請業者勿以身試法，惟違法情形仍持續至被告裁罰、處分書送達後，方於被告所限期改正期限之99年1月6日零時前改善。

、依有線廣播電視法第37條及第37條之1規定，除無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線廣播電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍。目前衛星電視頻道計268 個，勢必有大部分頻道無法於有線電視系統中播送，原告除受法規限制利用之頻道外，尚擁有100 餘個類比頻道，作為商業營運談判籌碼（以頻寬750MHz計算且不計數位免費、付費頻道）。原告藉其強勢之傳播平台，除尚未獲被告許可外，且未以明顯訊息告知繳費收視收視戶，即將「東森購物台」等5 頻道以相同類型之購物頻道「U-life」予以取代，涉誤導收視戶其收視頻道仍為「東森購物台」，藐視法令且漠視消費者權益。此等違反行政法上義務行為故意且情節嚴重。

、被告委員會的會議內容並未逐字紀錄，僅就決議部分摘要紀錄。關於加重處罰20萬元裁量已如前述。依國家通訊傳播委員會會議規則第17條規定「委員會議對外不公開。但依法令規定或經委員會議決議對外公開者，不在此限。委員會議出、列席及紀錄人員，對會議決議之過程及經委員會議決議應嚴守秘密之事項，不得洩漏。委員會議之決議、決定事項須發布新聞者，由本會發言人統一對外為之。」其係因會議內容多涉及營業秘密或個人資料等情形，且為保障合議制成員於討論過程中能充分表達意見及討論，及會議順利進行，故委員會議原則對外不公開，惟委員會議合議作成之決議內容與理由及委員所提出之協同意見或不同意見書，依同規則第7 條則須對外公布，當事人及一般民眾仍可知悉委員會議決定內容及理由或委員個人意見。本案應無由被告提出委員會決議資料錄音逐字稿之必要，摘要記錄並未違反議事規則。

、原告主張廣告專用頻道廣告播出內容變更非屬有線廣播電視法廣告頻道規劃及其類型變更之應事先申准事項，但新聞局89年1 月5 日公告及89年4 月18日函提到頻道規劃及其類型，提到廣告專用頻道屬於頻道類型之一。原告主張89年函是強調廣告專用頻道數量上限，但該函說明四對於申請變更仍請依有線廣播電視法施行細則第19條規定檢附（一）變更對照表及說明。（二）頻道數目、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容。（三）當月之節目表。由此，可知申請廣告專用頻道變屬於頻道規劃及其類型變更，在申請時必需檢送相關文件申請，不是提供廣告專用頻道數目為已足。有線廣播電視系統經營者定型化契約應記載事項是規範系統營運者與消費者關係，不能因而推論系統經營者在變更頻道時，不需向主管機關申請許可，畢竟有線廣告電視事業是許可事業，具有各個地區的獨佔，必需受到主管機關比較高度的管制，而且節目的變更要事先許可，更何況是廣告專用頻道。依產業慣例，原告在安排廣告頻道規劃時，理應知變更前要申准，應事先安排，不是換約期限即將屆至才爭執時間不夠。

、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

五、本案法律上的判斷：

１、行政機關依專業職能分工所行使職權的範圍，為管轄權。作成行政處分的機關必須屬於在地域管轄及事務管轄上之有權官署。查「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」、「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。三、通訊傳播系統及設備之審驗。四、通訊傳播工程技術規範之訂定。五、通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護。八、資通安全之技術規範及管制。九、通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。十、通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。十一、通訊傳播事業相關基金之管理。十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。十四、其他通訊傳播事項之監理。」為國家通訊傳播委員會組織法第2 條、第3 條所明定，是通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，自被告95年2 月22日成立之日起，主管機關均已變更為被告，是被告對本案有管轄權，先予指明。

２、按有線廣播電視法第22條規定：「申請有線廣播電視之籌設，應填具申請書連同營運計畫，於公告期間內向中央主管機關提出。營運計畫應載明下列事項︰……五、頻道之規劃及其類型。……」第26條第1 項規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第二十二條第二項第四款、第十一款、第十二款內容變更者，不在此限。」第68條規定：「（第1 項）經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……三、未依第二十六條第一項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者。……（第2 項）前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」足見，頻道的規劃及其類型為有線廣播電視系統經營者的營運計畫內容之一，是頻道之規劃及其類型的變更當然屬於營運計畫內容的變更，此時有線廣播電視系統經營者需向中央主管機關即被告申准，否則即與有線廣播電視法第68條中「未依第26條第1 項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫」之裁罰構成要件相當。

３、查國內有線電視市場在現行有線廣播電視法規範下，係採分區經營之許可制，業已形成各縣市地區為一家獨占或少數家寡占的有線電視經營現實，頻道供應業者及消費者均需全然仰賴系統供應者的頻道通路。因此，有線廣播電視法在立法上對有線電視系統經營者採高度管制，對於系統經營者任一節目或廣告頻道的變更，均要求先應向主管機關事先申准始得為之。主管機關更藉由「有線電視頻道規劃與管理原則」、「有線廣播電視系統經營者營運計畫評鑑制度須知」及「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等行政規則，對系統經營者的頻道變更進行審查，其管制的最終目的即在於促進有線廣播電視事業的健全發展、保障公眾視聽權益、增進社會福祉。又頻道是指收視者固定能夠從電視機螢幕上收視同一來源的一組頻率。礙於頻道資源的有限性，有線廣播電視法對獲准籌設的有線廣播電視系統業者，關於頻道的分配及使用，為一定的限制，以防獨占使用，使更多人能更多元的利用頻道。觀之有線廣播電視法第2 條規定，有線廣播電視是指以設置纜線方式傳播影像、聲音供公眾直接視、聽；頻道供應者是指以節目及廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。顯然有線電視收視者由電視螢幕直接視、聽的同來源頻率，就是同一頻道，收視者所接收的影像、聲音，可能是節目，也可能是廣告，端看該影像、聲音實際表彰的內容，究竟是屬於推廣商品、觀念、服務或形象的廣告，抑或不涉及廣告的節目，二者間只是表彰的內容本質不同而已。此時，表彰的內容為專為推廣宣傳商品、觀念或服務的頻道，就稱之為廣告專用頻道。是有線廣播電視法對節目、廣告二者，雖分為不同用辭定義的說明，規制上並予不同程度的管理規範，但究不能執此認為主管機關對於頻道之規劃及其類型的管制，只限於節目頻道，而不及於廣告專用頻道。

４、82年8 月11日制定公布有線電視法，88年2 月3 日修正發布更名為有線廣播電視法，將原有線電視法第21條營運計畫應載明之頻道數目、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容等事項，修正以「頻道之規劃及其類型」涵括。規劃就是籌謀策劃，舉凡頻道名稱，傳播內容的屬性、訊號來源及供應者，頻道代理商，基於維護收視者權益或防止系統業者獨占的管制目的，衡情均屬頻道規劃的內容。無論如何，有其一者變更，即屬頻道規劃的變更。

５、又有線廣播電視法前主管機關行政院新聞局於93年12月13日以新廣五字第0930627306號令發布的「有線電視頻道規劃與管理原則」，該規則伍、「頻道規劃及其類型」變更之管理規定「……因此，系統經營者依本原則進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，應依下列規定申請。一、系統經營者營運計畫記載『頻道之規劃及其類型』有變更時，例如新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形，系統經營者應於頻道異動一個月前，檢具下列文件向本局提出變更營運計畫申請，並檢具下列文件函知所屬轄區直轄市、縣（市）政府：（一）變更內容對照表及說明。

（二）頻道規劃及使用情形表。（三）當月之節目表。……」乃主管機關基於職權執行有線電視頻道規劃及類型變更管理所為細節性、技術性釋示，於法無違。

６、此外，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。如前說明，被告為違反通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，本件裁處時之被告以96年9月4 日通傳法字第09605130150 號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱罰鍰處理要點) ，對於違反有線廣播電視法第68條裁罰案件，在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為十級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以主管業務單位審酌違法相關情狀所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通及嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性的規定，客觀合理，自得為被告援用為裁罰基準。

六、本案事實的認定：

１、原告均為有線廣播電視系統經營者，或於98年12月31日，或於事後之99年1 月4 日申請，但均於未經被告許可下，均自99年1 月1 日凌晨起，除原告台灣數位寬頻公司、大豐公司外，餘12名原告將原位於第35、47、48、60及80頻道位置播出之「東森購物」1-5 台，變更改以東森國際公司代理之「U- life 」l-5 台播出，原告台灣數位寬頻公司、大豐公司則係將原位於第35、47、48、60頻道位置播出之「東森購物」3 、1 、2 、5 台，變更改以「U-life」4 、1 、5 、2台播出之事實，有被告對各原告於99年1 月2 日實施的行政檢查紀錄表附於原處分卷，以及原告等人之公司基本資料查詢表附卷可佐，並為兩造不爭執，此部分事實應可認為真實。

２、主管機關對於有線廣播電視系統業者關於營運計畫中頻道之規劃及其類型的管制，不限於節目頻道，尚包括廣告專用頻道；而頻道名稱，傳播內容屬性、訊號來源及供應者，頻道代理商等均屬頻道之規劃內容，已如前述。另東森購物與U-life購物，二者頻道名稱、節目供應者及頻道代理商均有異動等情，亦有原告98年12月31日或99年1 月4 日向被告申請檢附的頻道異動及其類型變更申請書及所附說明文件中頻道規劃及使用情形表、以及原告興雙和有線電視股份有限公司（以下簡稱興雙和公司）98年2 月5 日、原告大信有線電視股份有限公司（以下簡稱興大信公司）98年2 月6 日、原告聯維有線電視股份有限公司（以下簡稱聯維公司）98年4 月3 日、原告台灣數位寬頻公司98年1 月19日、原告大豐公司98年3 月17日、原告新永安有線電視股份有限公司（以下簡稱新永安公司）98年4 月24日、原告紅樹林有線電視股份有限公司（以下簡稱紅樹林公司）98年5 月12日、原告聯禾有線電視股份有限公司（以下簡稱聯禾公司）98年5 月12日、原告永佳樂有線電視股份有限公司（以下簡稱永佳樂公司）98年5 月12日向被告申請檢附的頻道異動及其類型變更申請書及所附說明文件中頻道規劃及使用情形表附於原處分卷可查。則原告等人營運計畫內容之頻道之規劃及其類型已有變更乙節，應足堪認。原告等人既未依有線廣播電視法規定申准，即逕予變更頻道規劃，被告以原告等人未取得許可營運計畫變更，擅自變更頻道規劃，違反有線廣播電視法第26條第1 項規定，而依同法第68條第1 項第3 款規定裁罰，洵然有據。原告抗辯只是廣告的內容變更，非頻道規劃變更，明顯曲解法令，並不足取。

３、至原告等人雖否認有違規行為，並主張：廣告專用頻道廣告播出內容變更及經營者的變更，均非頻道之規劃及其類型事項，原告的各廣告專用頻道頻位使用，仍是繼續播送廣告；原處分有違法律保留及法律優位原則；原告變更廣告專用頻道的經營者阻卻違法；退步言，原處分裁罰金額過重，對事實重大誤認，有裁量權濫用之違法、違反平等原則、比例原則；另被告未於裁處前予原告陳述事實上及法律上意見之程序權利，對原告正當權益保障顯有未逮，屬違法及不當等語。然查：

⑴、關於法律保留及法律優位原則部分：1 依中央法規標準法第5 條第2 款規定，關於人民權利義務之事項，應以法律定之。行政罰係行政機關對人民違反行政法上義務之行為所科之制裁，涉及人民權利的限制，應以法律定之，實不待言。2 查有線廣播電視法係經立法院通過、總統公布的法律，觀之該法第68條規定，對於裁罰的構成要件及法律效均已明確規範，法律的規範是以文字形成，有線廣播電視法第22條第2 項第5 款係規定「頻道之規劃及其類型」，未見係針對特定的頻道類型，被告以廣告專用頻道亦係頻道的一種所為依法裁罰之原處分，難認有何違反法律保留及法律優位原則可言。原告強為限縮解釋，指稱上揭條文頻道是僅限節目頻道，實不可取。3 至被告引據的申設須知、函釋、處理原則等內容，純屬對法律條文「頻道之規劃及其類型」文字所富含的意旨，為法律規範的解析，非屬無法律授權下的法律構成要件補充。

⑵、關於阻卻違法部分：1 行政罰法第11條所規定「依法令之行為，不予處罰」係指行為人之行為雖違反行政法令規範，但卻屬依法令之行為，得排除其行為之違法性。2 依有線廣播電視法第26條規定可知，系統經營者之營運計畫內容於獲得籌設許可有變更時，有向中央主管機關變更申請的義務，而同法第57條則係規定系統經營者播送的節目或廣告，於涉及他人權利時，應經合法授權，始得播送。前者是針對頻道規劃變更的管制，後者是針對播送內容合法性的管制，二者義務內容不同且互不衝突。原告主張為播送經合法授權內容，而未申請頻道規劃之變更，是依法令的行為，顯不足採。

⑶、關於裁處前未予原告陳述意見機會部分：1 行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：

一、已依行政程序法第三十九條規定，通知受處罰者陳述意見。……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。……」其目的在於避免行政機關恣意專斷，並確保受處罰者權益，另基於行政效能考量，同時規定得不給予陳述意見機會的例外情形。2 本事件於99年1 月1 日凌晨發生後，被告隨即於99年1 月2 日對原告進行行政檢查，原告等人違反有線廣播電視法第68條第1 項第3 款規定之事證明確，已如前述，被告於作成裁處前，依前開規定，未另給予原告陳述意見機會，難謂為違法。況原告之中大豐公司、新永安公司，以及代表原告永佳樂公司、觀天下公司、聯禾公司、鳳信公司之台固媒體股份有限公司均曾應被告99年1 月1 日通知於當日下午4 時前往陳述關於變更廣告專用頻道事件之意見，有被告99年1 月1 日陳述意見紀錄、簽到表附於原處分卷關於原告大豐公司、新永安公司、永佳樂公司、觀天下公司、聯禾公司、鳳信公司部分卷可憑，原告大豐、新永安、永佳樂、觀天下、聯禾、鳳信等公司指摘被告未予陳述意見機會，亦與事實不合。

⑷、裁量權之行使濫用權利、違反平等原則、違反比例原則部分：1 如上所述，被告訂頒之裁處時96年9 月4 日通傳法字第09605130150 號令修正發布之罰鍰處理要點，得為被告援用為裁罰基準。有線廣播電視法訂頒施行有年，原告等人分別係83年至94年間設立公司，嗣經核准經營有線電視之系統經營者，就頻道的規劃及其類型的變更，應經申准一事，難以諉稱不知。被告尚且於98年12月25日發函予各原告，表示頻道規劃如有異動，應提出變更申請。2 本件原告等人行為該當有線廣播電視法第68條第1 項第3款裁罰要件，已如前述，被告審查後，審酌原告違章情節輕重，依有線廣播電視法第68條第1 項第3 款規定及裁處時之罰鍰處理要點第2 點第2 款規定及罰鍰案件額度參考表，以原告等人違法情節核屬嚴重及對消費者影響權益至鉅等其他判斷因素，於評量表分別採計30分及15分，計45分，對應違法等級及罰鍰額度表，應處罰鍰50萬元，因頻道變更規定行之有年，經營者應充分知悉法令規定，卻以契約到期不及申報為由，逕自變更頻道，且無改正意願及補救措施，經委員會議決議酌加20萬元，計裁處罰鍰70萬元，並應於99年1 月6 日24時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證，並經被告99年1 月4 日第335 次委員會議決議，於法定裁罰範圍內予以裁處，原處分既已衡酌一切情狀，尚無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，亦難認有違平等原則、比例原則。原告指摘原處分認為原告的違法情節「嚴重」而非「普通」，有違比例原則；變更內容為廣告專用頻道非節目頻道，原處分卻認為影響消費者權益甚鉅，顯對事實重大誤認；原告對法規認知與被告不同，原處分卻認為原告明知且故意，有違平等原則，均不足採。3 至原告等人於被告裁罰後，縱隨即依裁罰內容改正，已屬裁罰後的行為，更不能執此以為裁量有違平等之理由。

七、綜上，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告所訴各節均不足採，其訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

九、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭