臺灣臺北地方法院104年度簡字第90號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第90號

原告

林啟聖

被告

國防部軍備局

代表人

金壽豐

訴訟代理人

徐克銘律師

復 代理 人　曾偉倫律師

上列當事人間核發獎金事件，原告不服國防部中華民國103年10月16日103年決字第082號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告原為被告生產製造中心第202廠（下稱202廠）主計室中校財務參謀官，於民國103年1月1日退伍。嗣原告以其於100年1月間奉被告命令調任生產製造中心主計組預算財務官，惟因實際離職日期（即100年1月31日）與派令生效日期（即100年1月1日）不同，致未能領取202廠100年1月1日至30日之生產事業營運績效獎金（下稱系爭績效獎金），主張國防部98年8月18日國備科產字第0000000000號令頒之「國軍生產及服務作業基金-生產事業」營運績效獎金支給作業規定（下稱98年支給作業規定，該支給作業規定經國防部於103年3月31日以國備獲管字第0000000000號令頒修正，溯自103年1月1日生效，下稱103年支給作業規定）係以人令生效日為核算該獎金之基準日，不符行政院核定之「國軍生產及服務作業基金-生產作業營運績效獎金支給要點」（下稱支給要點）立法原意，於103年4月18日向被告請求發給系爭績效獎金，嗣原告以被告逾2個月仍未回復為由，有應作為而不作為之情形，依訴願法第2條第1項規定，提起訴願。被告於103年8月21日以國備獲管字第0000000000號函文（下稱原處分)否准原告請求，原告仍未甘服，乃續行訴願。案經國防部103年10月16日103年決字第082號訴願決定駁回，原告猶不服，遂提起本件訴訟。

二、原告主張：

㈠伊於100年1月1日至30日原係任職於202廠中校財務參謀官一職，100年1月25日接獲被告於100年1月21日發佈之人事命令，調至生產製造中心主計組服務，該人事命令生效日期為100年1月1日，由於接替伊職之陳姓同仁尚在海外服務，無法即時返國辦理交接，經雙方主計主管協調後，同意伊至100年1月31日赴生產製造中心報到。202廠在核算100年營運績效獎金時，發現依98年支給作業規定，將100年1月1日至30日之系爭績效獎金發給陳姓同仁，不符比例原則，曾以呈文建議在相關條文加註以「實際到、離職日」辦理講點核計，遭生產製造中心否決。伊因制度瑕疵，致權益受損，乃多次向不同單位提出申訴均未果，遂於103年4月18日向被告提出陳情，惟被告逾2個月均未回復，伊依訴願法第2條第1項規定，提起訴願，被告始以原處分否准伊之請求，而伊之訴願亦遭駁回。

㈡98年支給作業規定將營運績效獎金設計成另類勤務加給，在發放資格方面逕以附件之說明律定以人令生效日為準，毫不考慮全般人事作業狀況。98年支給作業規定既有此獎金發放對象規範之瑕疵，國防部遂於103年3月31日將之修改，依103年支給作業規定，將核算基準日由人令生效日修改為報到日，並追溯自103年1月1日生效，顯見國防部已認可98年支給作業規定已抵觸行政院98年7月29日院授人給字第0000000000號函核定之支給要點。訴願決定認為103年支給作業規定「如溯自100年1月1日起實施，因核算基準之差異，對於決算數及獎金核發作業影響層面廣大，亦不符法律不溯及既往原則」一節，伊認為202廠在核算100年營運績效獎金時即已發現不當之處，且隨即向上反映，由於生產製造中心未能適當處理，故而延宕至今，且生產績效獎金之發放未依支給要點辦理，發出之獎金應屬公款不當支出，依法應予追回，前述決算數及獎金核發作業影響層面廣大一節根本不存在。

㈢訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」在本案中，被告為伊提起訴願之相對人，然被告之副局長張兀岱卻擔任訴願審議委會委員，比對訴願決定書駁回訴願所持理由與原處分幾乎雷同，對於伊於訴願中所述事項卻隻字不提，伊質疑訴願審議委會在處理本案時之客觀及公正性等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依伊103年4月18日之聲請作成核發給付系爭績效獎金之行政處分。

三、被告則以：

㈠程序部分：觀念通知有別於行政處分，未致生權利義務發生、變更或消滅，而僅係單純事實敘述、理由說明，不得據以提起行政訴訟，否則即屬不能補正之情形，而應依行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不合程序規定，予以駁回。經查，原處分之內容略以：「……台端反應情事，經查依『陸海空軍軍官士官任職條例施行細則』第72條第1項：『調職令或分配令在所需移交期限前到達服務單位者，必須依照生效日期離職』。國防部核定之績效獎金支給作業規定所附生產製造中心暨所屬軍職人員配賦獎點表說明第14點略以『各級人員區分以所佔職缺及派令生效日期為主計點』，係依前揭施行細則之精神訂定，俾維人事作業紀律，合先敘明。四、另有關台端反應於100年1月25日接獲人令，溯自100年1月1日生效，經查台端當時並無奉核定支援或展延報到之公文書，台端於100年1月份獎金核算基準以派令生效日100年1月1日起計算，與規定並無不符……」等語，僅係伊就原告陳情事項，覆知查詢結果以及就績效獎金核算相關規定加以說明，咸屬單純敘述事實，並未對原告之請求有所准駁，揆諸最高行政法院101年度裁字第2568號裁定及臺北高等行政法院101年度訴更一字第112號判決等實務見解，原處分僅係觀念通知而非行政處分，原告執此提起本件行政訴訟，於法自有未合，洵屬依行政訴訟法第107條第1項第10款規定起訴不合程序且不能補正之情形。

㈡實體部分：

⒈縱認原處分為行政處分，被告否准原告所請洵屬於法有據。

⑴按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。……若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」、「是以，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。」為大法官釋字第443號解釋理由書、最高行政法院101年度判字第565號判決所明揭。準此以言，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。

⑵經查，國防部為激勵工作潛能、積極從事軍品生產研發、促進企業化經營、發揮整體營運績效及建立自立自主之國防工業等理由，經行政院核定以98年8月18日國備科產字第0000000000號令頒支給要點，惟該要點僅就獎金支給對象、提列方式、發放時機與上限為原則規定，為具體落實旨揭要點，國防部於98年12月23日令頒98年支給作業規定，其中就績效獎金之核算基準明定以派令生效日為主計點。前揭要點及作業規定係行政機關給予所屬機關人員一定之利益，揆諸前揭實務見解，行政機關本得基於職權訂定是類行政規則。依98年支給作業規定所附生產製造中心暨所屬軍職人員配賦獎點表說明14略以：「各級人員區分以所佔職缺及派令生效日期為主計點……」而伊100年1月21日國備綜合字第0000000000號令附件所附之100人職令字第0002號附冊載明原告調職生效日期為100年1月1日，則伊依98年支給作業規定，以派令生效日即100年1月1日為營運績效獎金之計算主計點，未核系爭績效獎金，洵屬無誤，伊否准原告所請自屬有據。

⑶對原告前開主張，其所述均無理由，理由如下：

①按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「法律不溯及既往是行政法之一般法律原則，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益維護與利益保護的結果，明定行政法規得例外溯及既往外，行政機關在適用行政法規時，應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用法規制定生效前業已終結的事實或法律關係，以維持法律秩序的安定。」為行政程序法第4條、臺北高等行政法院101年度訴字第1721號判決所揭。準此以言，行政機關在適用行政法規時，應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用法規制定生效前業已終結的事實或法律關係，原告係就100年1月間之系爭績效獎金有所爭執，惟該年度績效獎金業已核發完畢，洵屬103年支給作業規定修正前既已終結之事實，並無適用修正後之103年支給作業規定之餘地，況倘將修正後之103年支給作業規定溯及自100年1月1日起生效，亦將造成伊就相關人員績效獎金之追繳補發作業耗時費力甚鉅。是以，原告之主張顯屬無理由。

②按「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議」、「訴願法第55條規定：『訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。』所稱利害關係，應包含法律上及事實上之利害關係，至是否有訴願法所稱之利害關係，應就該委員與該個案關係之整體情形具體判斷。參與訴願決定之委員若曾參與原處分之作成，因將影響當事人於訴願審級之利益，當應認其對該事件有利害關係，而構成本條規定應自行迴避之事由。」為訴願法第55條、臺北高等行政法院102年度訴字第504號判決所明文。準此以言，參與訴願決定之委員若未曾參與原處分之作成，則因未影響當事人於訴願審級之利益，難認其對該事件有利害關係。伊之副局長張兀岱雖為訴願決定之審議委員之一，惟其並未參與原處分之作成，且原處分亦非其職掌所轄，揆諸前揭實務見解，難認於此情況已損及原告對訴願審級之利益，故非屬對訴願事件有利害關係，無需迴避。是以，原告主張訴願程序有應迴避之事由，洵屬於法無據。

③按「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。原處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」、「為使訴願人即時知悉原行政處分機關答辯之內容，予以補充訴願理由之機會，訴願法第58條第4項固規定：『原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。』惟若漏未抄送，訴願程序雖不無瑕疵，惟對於本件訴願之結果，並無影響，亦未影響原告提起本件訴訟所得主張之攻擊防禦方法，尚難執以主張撤銷訴願決定及原處分。」為訴願法第58條第3項、第4項及臺北高等行政法院101年度訴字第1217號判決所明揭。伊於訴願程序中函送訴願答辯書時，已將答辯書副知原告，並無原告所稱被告未依規定抄送答辯書等情。縱認伊未將訴願答辯書抄送原告，亦未影響原告提起本件訴訟所得主張之攻擊防禦方法，於本件訴訟並無影響等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述事實，除後列爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告103年4月18日陳情信函、被告100年1月21日國備綜合字第0000000000號函文暨所附100人職令字第0002號附冊、原處分及訴願決定等影本附卷足稽，自堪信為真實。

五、本院之判斷：經核兩造上述之主張，本件之爭點厥為：㈠原告提起課予義務訴訟，請求被告作成補發系爭績效獎金是否合法？㈡本案訴願審議委員張兀岱時任被告副局長，未迴避參與訴願審議，是否違反訴願法第55條規定？㈢被告否准原告申請系爭績效獎金，是否適法？茲分述如下：

㈠原告提起課予義務訴訟，請求被告作成補發系爭績效獎金是否合法：

⒈按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂「依法申請」，包括依據法律、命令（法規命令、行政規則）、地方自治法規（自治條例、自治規則）等所賦予人民之權利而提出申請。是課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別僅在於究係行政訴訟法第5條第1項或第2項而已），其所著重者，在於人民就其依法申請案最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就一因人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟，合先敘明。

⒉又所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。經查，觀之原告103年4月18日陳情信函，其內容除述及98年支給作業規定其內容有不當，及其多次反應之經過外，並明白載明請求被告「對於本人權益受損部分，能重新考量之前的決定，返還應領之獎金」等語，有原告103年4月18日陳情信函在卷可憑（見本院卷第21-26頁），足徵原告已向被告申請補發系爭績效獎金，經被告以原處分回復，其內容除表示原告當時並無奉核定支援或展延報到之公文書，其100年1月份獎金核算基準以派令生效日100年1月1日起計算，與規定並無不符，及依法律不溯及既往原則，縱使獎金支給作業規定完成修頒，原告當時之獎金核算基準仍應以原支給作業規定辦理等語（見本高行卷第9-10頁），足見原處分已有否准原告申請之意，被告抗辯原處分非屬行政處分，僅係觀念通知云云，要非可採。且縱認原處分非屬行政處分，則被告對於原告申請並未作成准駁之行政處分，原告經訴願程序後，提起課予義務訴訟，程序上亦無不合。

㈡本案訴願審議委員張兀岱時任被告副局長，未迴避參與訴願審議，是否違反訴願法第55條規定：

⒈按「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議訴願法第55條定有明文。所謂『「利害關係」，訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第32條、第33條第1項第2款及刑事訴訟法第17條、第18條第2款之規定，可知凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避，最高行政法院92年判字第550號判決意旨參照。

⒉查被告組織置局長、軍職副局長及文職副局長各1人，文職副局長負責指揮監督之處、室為綜合事務室、管理資訊室、主計室及採購管理處，而原告所任職之生產製造中心受局長直接指揮監督，有被告組織表附卷可參（見北高行卷第104頁）。張兀岱雖係任職被告文職副局長，然並無任何事證可資證明張兀岱與本件有何法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，且張兀岱並非參與原處分作成之人員，此有原處分函稿在卷足佐（見北高行卷第103頁）。從而，張兀岱參與本件訴願案件之審查，於法並無違誤。

㈢被告否准原告申請系爭績效獎金，是否適法：

⒈按98年支給作業規定所附生產製造中心暨所屬軍職人員配賦獎點表說明欄第14點規定，各級人員區分以所佔職缺及派令生效日期為主計點（如因任務需要奉派支援人員，以奉生產製造中心【含】以上核定支援命令者，則其獎金由受支援單位核算【受支援單位如無獎金，則不核發】，惟獎點計算仍以所占職缺為主）（見北高行卷第86頁）。查原告原任職於202廠主計室中校財務參謀官，被告於100年1月21日以國備綜合字第00000000000號令調任原告為生產製造中心主計組預算財務官，溯自100年1月1日生效，此有被告派令影本在卷足佐（見北高行卷第98-99頁），原告因故於100年1月31日始至生產製造中心報到，期間未經簽奉核定支援或展延報到等情，為原告所不爭執，則被告以原告派令生效日為100年1月1日，依當時有效施行之98年支給作業規定，發給原告100 年1月份生產製造中心營運績效獎金，而非發給原告202廠100年1月份營運績效獎金即系爭績效獎金，於法並無不合。

⒉原告雖主張98年支給作業規定以派令生效日期為主計點有瑕疵，故已於103年修正98年支給作業規定，以所佔職缺及派令生效日期後之實際到、離職日為主計點，98年支給作業規定既有瑕疵，被告應依103年修正後之支給作業規定以伊實際到職日，補發伊於202廠100年1月1日至30日之系爭績效獎金云云，惟查：

⑴給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。98年支給作業規定係國防部為激勵工作潛能、積極從事軍品生產研發、促進企業化經營、發揮整體營運績效及建立自立自主之國防工業，達成建軍備戰任務而訂定，是以，98年支給作業規定係國防部在其權限範圍內所發布之作為內部章則之行政規則，而其性質為給付行政，揆諸前揭說明，國防部自得本於職權訂定其所屬軍職人員配賦獎點之時間以所佔職缺及派令生效日期為核算基準。

⑵又法律不溯及既往是行政法之一般法律原則，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益維護與利益保護的結果，明定行政法規得例外溯及既往外，行政機關在適用行政法規時，應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用法規制定生效前業已終結的事實或法律關係，以維持法律秩序的安定。原告雖原任職於202廠，然既經被告於100年1月21日以國備綜合字第00000000000號令調任原告為生產製造中心主計組預算財務官，溯自100年1月1日生效，而依98年支給作業規定係以派令生效日期為主計點，縱該支給作業規定有瑕疵，於該支給作業規定未修正前，被告仍應依98年支給作業規定，以原告派令生效日期100年1月1日為主計點核算發給原告100年1月份生產製造中心營運績效獎金。是以，被告否准原告請求補發系爭績效獎金之申請，難謂有誤。原告主張應依103年修正之支給作業規定補發其於202廠100年1月1日至30日之系爭績效獎金，顯有違法律不溯及既往原則，其主張自難採取。

六、綜上所述，本件原告主張各節，均非可取。被告對於原告申請給付系爭績效獎金，作成否准處分，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當。從而，原告徒執前詞，訴請撤銷，求為判決如其聲明，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。