臺灣彰化地方法院104年度簡字第5號

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　　104年度簡字第5號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年7月6日辯論終結

原告

鉅隆營造有限公司

代表人

林如雪

被告

經濟部水利署第四河川局

代表人

白烈燑

訴訟代理人

蕭翔元

上列當事人間因追繳押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會103年11月21日訴字第0000000號審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件被告經濟部水利署第四河川局經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告鉅隆營造有限公司之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

貳、實體方面：

一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「97年度濁水溪河系河道搶險工程」第一期採購案（下稱系爭採購案），經臺灣南投地方法院檢察署（下稱南投地檢署）檢察官認為原告涉犯政府採購法（下稱同法）第87條第5項前段之罪，以99年度偵字第1437號為緩起訴處分。嗣後被告認原告有違反同法第31條第2項第2款及經濟部水利署工程採購投標須知（下稱投標須知）第25點第1項第2款規定之情形，以民國103年7月25日水四管字第00000000000號函（下稱原處分）追繳押標金新臺幣（下同）20萬元。經原告提出異議，被告以103年8月25日水四管字第00000000000號函駁回異議。原告不服，於103年9月9日提出申訴，經申訴受理機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）以103年11月21日訴字第0000000號審議判斷書駁回申訴。原告仍難甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

(一)本件投標案應追朔到97年辛樂克颱風橫掃全台之慘狀，屬南投縣濁水溪河系盧山地區是首當其衝，當時被告為應付緊急搶修，無奈於很多廠商卻步，原告為配合政府緊急搶險而情義相挺，才有為了符合採購法之規定，特邀集一些好友互相支援，被告才得以順利完成發包，搶險工作也才得以順利進行，眾多長官心裏有數，在搶險開工後不到一星期馬總統、李朝卿縣長均親臨現場，眾長官心情冷暖應知點滴在心頭，但搶險過程隨時都有土石崩落之危險，是非常危險的工作，一般人是不會承攬，唯有情義相挺的人才敢冒生命危險的，如今被告不顧原告情義相挺之情面，硬要追回押標金，原告不得不表明當時之立場與感受。

(二)而本件請求權何時可為行使，參酌最高行政法院101年判字第679號判決之意旨，應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算，並不以該行為經第一審法院判決有罪或緩起訴處分為必要。準此法理，廠商有同法第31條第2項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關即時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算。綜上，本件應以確定請求權可行使時之日，尚不得謂原告係於103年3月17日南投地檢署通知本件有圍標情事而遽認請求權時效尚未消滅。

(三)最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，追繳押標金之時效雖自『可合理期待權利人為請求時』，作為請求權時效之起算點，然所謂『可合理期待權利人為請求時』仍非漫無期限，應依個案具體審認。亦即應類推適用民法第128條規定，如同法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，已經顯現，機關已知悉有追繳事由存在，即得行使追繳押標金請求權，時效即開始起算。

(四)原告於本院審理時又補充：

1.原告參與97年3月18日系爭採購案投標，該工程應屬於緊急情況或公共利益之必要，先予敘明。

2.被告依同法規定通知追繳押標金，性質應屬行政處分、行政處罰，而行政程序法及行政罰法既無排除同法之適用，當有行政程序法5年時效、行政罰法3年時效及一事不二罰之適用。行政程序法第131條雖訂有5年之請求權時效規範，然關於時效之起算點則漏未規定，行政罰法既明定自行為終了時為時效起算點，且公法上亦不得援引民法自知悉時起算之法理，復基於安定性原則及避免行政機關怠惰之原理，當自行為終了時計算其時效，是本件縱有借牌投標情事，則被告至遲亦應於「廠商出借牌照行為終了」後5年內為請求，刑事判決既認定借牌投標之行為時間點為97年3月18日，則被告追繳押標金之公法請求權，至遲於102年3月18日罹於時效而消滅;又本件若有借牌投標行為，其性質當屬違反行政法上義務，行政機關據此作成處罰之行政處分，由於同法並無處罰時效之特別規範，亦無排除行政罰法之適用，是原告違反行政法上義務之行為終了時為97年3月18日，其3年時效應自該時點起算，至遲於100年3月18日而消滅。

3.本件被告於97年12月間即已知悉申訴廠商有違反同法第31條第2項第2款情事，並移送法務部中機組偵查，然被告卻於知悉後未向原告追繳押標金，移送後又未向南投地檢署查詢偵辦結果，被告顯有重大疏失而未於時效期間內行使追繳押標金之權利，其於103年7月25日始發函通知原告繳回押標金，已罹於時效，追繳權利消滅，請求庭上明察。

4.有關追繳押標金之法律救濟途徑，請求權消滅時效之計算及其強制執行之方式等問題，100年11月30日法務部曾邀集專家學者代表研商會議結論要求工程會應在同法中予以明文規定。102年11月份第一次庭長法官聯席會議再次之決議也未見有訂定具體方式，百姓無從遵循，請求庭上明案。

5.綜上述本件發生在97年8月26日，至於100年11月30日法務部之會商結論及102年11月份第一次庭長法官聯席會議之甲、

乙、丙說內容皆未訂有具體違反同法之消滅時效、強制執行方式，就本件是否有溯及既往之見解，尚請庭上明察。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則答辯以：

(一)本件係原告參加被告辦理系爭採購案，因犯同法第87條第5項之罪，經南投地檢署處以緩起訴處分在案，而有同法第31條第2項第2款及投標須知第25點第1項第2款之情事，須追繳押標金20萬元。

(二)依據最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議略以「一、…法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、…公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」

(三)原告以最高行政法院101年判字第679號判決之意旨，應自該追繳權利成立時即押標金發還之日起算，並不以該行為經第一審法院判決有罪或緩起訴處分為必要。惟此部分業經最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議併入討論，且決議文並未採納此說，原告再引用該判決實屬無據。

(四)本件南投地檢署於偵查階段或處以緩起訴處分，被告均未接獲告知，至經濟部水利署103年3月17日經水工字第00000000000號函通知，本局於同日收文始知原告有違反同法之情事，爰於103年7月25日水四管字第00000000000號通知廠商追繳押標金20萬元，尚無違反最高行政法院102年11月第1次庭長法官聯席會議決議。

(五)工程會申訴審議判斷書（訴0000000）判斷理由五、（二）略以「…招標機關係於103年3月17日收到經濟部水利署經水工字第00000000000號函，始知悉申訴廠商有違反本法之情，且據上述，招標機關依本法第31條第2項第2款及投標須知第25點第2款之規定對申訴廠商所為追繳已發還之押標金，並非無據。另有關請求權時效，當以招標機關知悉之次日，計算至103年7月29日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾5年時效，故申訴廠商此部分之主張尚難採認。」並駁回申訴在案。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)按同法第1條、第9條第1項、第30條第1項前段及第31條第2項第2款規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」及「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」又投標須知第25點第1項第2款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。…(二)投標廠商另行借用他人名義或証件投標。」

(二)再「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使權利之意旨（最高行政法院102年度判字第793號判決意旨參照）。

(三)經查，本件原告涉犯同法第87條第5項前段之罪，於99年8月12日經南投地檢署檢察官為緩起訴處分，而被告自承於103年3月17日收受經濟部水利署經水工字第00000000000號函時起知悉原告有上揭犯同法第87條第5項前段之罪之行為（參被告答辯狀，見本院卷24頁背面），是被告押標金之追繳請求權，應自103年3月17日起算5年，於108年3月16日期滿，被告於103年7月25日，以水四管字第00000000000號函作成原處分（見本院卷第31頁），且於同年月28日合法送達原告同居人（即配偶）吳坤仁，有送達證書1份在卷可考（見審議卷第29頁），並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請求權時效。原告固主張：應自行為終了時起算時效，本件借牌投標之時間點為97年3月18日，被告請求權至遲於102年3月18日罹於時效而消滅云云，然本件原告並未舉證證明被告於投標時，即知原告涉及借牌圍標之行為，況原告所涉及之刑事案件，係法務部調查局中部地區機動工作站所移送（見該站刑事案件移送書，南投地檢署99年度偵字第1437號卷，第28至35頁，卷宗外放），揆諸被告與該站之往來公文（即該站98年3月20日調振廉字第00000000000號函，見審議卷第58頁），該站係向被告調取辦理系爭工程「發包估驗，承包商久源土木包工業涉嫌偽填挖土機型式，浮報工程款之工程契約、估驗請款、繳回溢領款項等工程卷宗之相關資料影本」，而未提及本件原告所涉借用他人名義或證件投標之行為，足見該站初始並非偵辦借牌圍標之犯罪，從而，迄被告受通知原告有本件觸犯同法第87條第5項前段之情形為止，難認被告知悉原告涉有上開犯行。是原告主張：應自行為終了時起算時效云云，顯屬無據。

(四)又揆諸同法第30條第1項前段及第31條之規定旨趣，足見押標金乃擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，職是之故，辦理招標機關要求廠商參與投標須繳納押標金，乃屬避免廠商有不當或違法之行為之管制措施，法律賦予辦理招標機關對於廠商如有法定不當或違法行為，得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳之權限，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，性質上屬於「管制性不利處分」，核與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁有殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。準此，押標金之追繳，自非行政罰，無行政罰法第27條第1項3年裁罰時效之適用，且與原告所受之緩起訴處分，亦無行政罰法第26條一事不二罰之情形。原告主張：本件應適用3年時效及一事不兩罰之規定云云，顯屬誤會。

(五)按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照）。本件於被告為原處分前，僅因工程結案，將押標發還原告，且於檢察官為緩起訴處分後，被告並未為任何「押標金不予追繳」之表示，是原告對「合理期待被告追繳系爭工程押標金之時間點」，並未產生信賴基礎，是被告嗣後採取最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解，並認定事實後，以原處分向原告追繳押標金，應無不溯既往原則之適用。原告主張：法律不究既往，本案發生在97年底，被告採用最高行政法院之見解，不符公平正義原則云云，尚屬無據。

(六)至於原告聲請傳喚證人楊銘豐，欲證明係被告請楊銘豐協助邀請3家廠商參與投標，原告情義相挺，故參與本件投標工作乙節，然而，縱使被告係透過楊銘豐找原告投標系爭採購案，並非表示被告知悉原告有借牌投標情事，亦即，原告所欲證明之待證事實，與本件之爭點「何時可合理期待被告追繳系爭工程之押標金」，無任何關聯，是原告上開聲請，不能准許。

五、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告有同法第31條第2項第2款「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」規定情事，乃以原處分追繳系爭採購案之押標金20萬元，於法並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。