臺中高等行政法院判決

102年4月3日辯論終結

原告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

訴訟代理人

唐順得

訴訟代理人

張榮晁

被告

高良雄

訴訟代理人

張智學 律師

上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：被告原係雲林縣林內鄉民生國民小學(下稱民生國小)教師，於民國79年10月1日自願退休，選擇兼領2分之1之一次退休金與2分之1之月退休金，同日轉任雲林縣私立淵明國民中學(下稱淵明國中)事務組長，91年5月1日屆齡退休。原告以淵明國中為代用國中，由教育部全數補助人事費、辦公費、退撫及各項補助經費，原告自民生國小退休後再任該校事務組長，每月工作報酬超過公務人員委任第1職等本俸最高俸額及專業加給合計數額，依學校教職員退休條例第13條第2款及同條例施行細則第45條規定，應停止領受退休金之權利，乃以91年8月19日91府人給字第9100079094號函請民生國小停止被告領受月退休金及一次退休金優惠存款利息之權利，並追繳溢領金額；另以91年9月2日91府人給字第9100085942號函請民生國小追繳原告溢領公保養老給付優惠存款利息。被告不服，向教育部提起訴願未獲變更，訴經高雄高等行政法院92年度訴字第643號判決駁回其訴後，提起上訴及再審之訴，分別經最高行政法院95年度判字第2191號判決、高雄高等行政法院96年度再字第4號判決、最高行政法院98年度判字第43號判決、98年度裁字第1649號裁定予以駁回。嗣原告依據臺灣銀行斗六分行及民生國小所通報被告辦理優惠存款本金新臺幣（下同）1,966,000元所領取優惠存款利息及月退休金，計算被告自84年9月1日至89年12月31日溢領月退休金1,374,704元及優惠存款利息1,197,647元，以99年8月30日府人給字第099009 3370號函請民生國小通知被告繳回溢領月退休金及優惠存款利息計2,545,351元，民生國小爰以99年12月3日雲林民國人字第0990002890號函請被告於100年1月2日以前繳回。被告提出異議，經民生國小轉由原告，原告以100年1月10日府人給字第0990165228號函復被告異議無理由，另以100年1月13日府人給字第1001200063號函請民生國小於被告未依限繳回時，移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（現改制為法務部行政執行署嘉義分署）執行。被告不服，提起訴願，經訴願決定關於原告100年1月10日府人給字第0990165228號函部分駁回，其餘部分訴願不受理。其後，原告以100年3月7日府人給字第10000235801號函請原告於同年4月10日前繳回溢領月退休金及優惠存款利息予民生國小，逾期未繳納將送請嘉義行政執行處執行。因被告逾期仍未繳回，原告乃以該函為執行名義，向嘉義行政執行處聲請強制執行。被告仍不服，訴經高雄高等行政法院100訴445號判決，原告移送法務部行政執行署嘉義分署之100年度費執特專字第24494號執行事件，對被告所為之行政執行程序應予撤銷。原告不服提起上訴，經最高行政法院101年度判字第946號判決原判決廢棄及被告在第一審之訴駁回。原告乃依該最高行政法院判決意旨，提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：被告應返還原告溢領月退休金及優惠存款利息共2,545,351元。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠按「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」為行政訴訟法第213條所明定。次按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」為司法院釋字第287號解釋在案。本件被告因已依法核准退休並請領月退休金及公保養老給付優惠存款利息，因渠再任由公庫支付之代用國中而須以追繳溢領退休金額事件，既經最高行政法院終局判決確定並肯認：「．．．然本件被告追繳系爭月退休金及公保養老給付優惠存款利息差額，係發生於行政程序法施行之前（該法於90年1月1日施行），故應無行政程序法第131條有關公法上請求權時效之適用甚明，是以本件追繳系爭月退休金及公保養老給付優惠存款利息差額請求權時效，於行政程序法施行前相關法令既無明確之規定，自應類推適用民法第125條15年時效期間之規定．．．原告以91年8月19日91府人給字第9100079094號及91年9月2日91府人給字第9100085942號函民生國小並副知原告，應追繳自再任支領逾公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額之日起之月退休金及自再任時起公保養老給付優惠存款利息差額（即自79年10月1日起至91年4月30日原告再退休時止）請求權，均未逾15年之時效規定。．．．」則依首開規定，原告對被告追繳系爭月退休金及公保養老給付優惠存款利息差額請求權，均未逾15年之時效規定，其實體之權利關係即告確定，而具拘束力即確定力。縱法務部嗣以101年2月4日法令字第10100501840號令釋：「行政程序法施行前已發生之公法上請求權，其消滅時效無特別規定，經類推適用性質相近之其他行政法規或民法之消滅時效規定後，該消滅時效較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項5年之時效期間（亦即其殘餘期間自90年1月1日行政程序法施行日起算較5年期間為長者，應縮短為5年）。．．．。」惟參諸首揭司法院釋字意旨，原告以91年8月19日91人給字第9100079094號函及91年9月2日91府人給字第9100085942號函（下分別稱原告91年8月19日函及91年9月2日函），關於追繳被告受領月退休金及公保養老給付優惠存款利息差額之行政處分已確定在案，該處分即具有實質上既判力，自不受上開法務部令釋之影響，亦即在實體法上裁判所形成之法律關係當事人及其權利義務之繼受人應受拘束，在程序法上法官亦應受該裁判之拘束，對於當事人間同一訴訟標的各種法院均不得更為裁判，尤其不得為與先前相歧異之裁判（參吳庚著，行政爭訟法論第六版，頁280）。

㈡又時效制度乃一定事實狀態存在於一定期間之法律事實，其由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利當然消滅之效果，必以權利人知悉權利存在而不行使為要件，若權利人根本不知權利存在，即不應起算時效，否則即有違處罰在權力上睡著之人、督促權利人行使權利之時效制度設立本旨，為司法院（54）台函參字第1755號函釋所明釋。故原告於91年3月15日方因行政院人事行政局之查報而知對被告有追繳溢領所得之公法上請求權，自此日起算，至今尚未逾15年，並無請求權因時效完成而消滅之問題。

㈢準此，本件相關前案經法院判決確定後具拘束力及確定力，被告再任公職、溢領月退休金及優惠存款利息差額事實明確，原告遂函請民生國小及臺灣銀行斗六分行計算並提供被告溢領金額，復依教育部函示、高雄高等行政法院及最高行政法院歷次判決意旨，再次函請被告限期繳回悉數溢領金額，惟被告迄未繳還，為保障權益計，原告乃提起本件給付之訴，並聲明求為判決如訴之聲明。

四、被告答辯略以：

㈠本件公法上給付請求權時效業已完成而當然消滅，原告不得再為請求：

1.本件給付請求權係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）前，當時有關公法上請求權之消滅時效期間問題，法律尚無明文規定，而應類推適用民法第125條規定，其消滅時效應為15年；然自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，較諸行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，則自行政程序法90年1月1日施行起，即應適用行政程序法第131條第1項之5年時效期間，亦即本件原告對被告之公法上返還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，延至95年1月2日屆滿，惟原告遲至99年12月3日始以函請民生國小通知繳回溢領月退休金及優惠存款利息，本件並無造成時效中斷之事由，參諸最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議，其請求權時效業已完成，且是項請求權為當然消滅，而不得再為本件請求。

2.詳言之，依照民生國小所計算公職溢領退休金應返還一覽表及溢領優惠存款利息差額應返還一覽表所示，本件請求之時間為84年9月1日到89年12月31日止，若適用民法第121條一般時效15年，則時效日期分別為99年9月1日到104年12月31日，因行政程序法90年1月1日施行，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，依民法總則施行細則第18條之意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條之5年時效期間之規定，原應至94年12月31日屆滿，因休假日順延至95年1月2日屆滿，惟原告遲至100年3月始行請求，其請求權業已完成，請求權歸於消滅。至高雄高等行政法院92年度訴字第643號判決之訴訟標的為撤銷訴訟，與本件為給付訴訟之標的並不相同，且最原先案件關於時效部分係討論是否適用公務人員退休法第9條之規定，並無參酌民法總則施行法第18條之規定意旨，併予敘明。

㈡被告無學校教職員退休條例之適用，且被告受領系爭退休金及優惠存款利息，並非無法律上之原因，而有信賴保護原則之適用，原告亦無追繳之權力：

1.按學校教職員退休條例（下稱退休條例）第13條第2款：「退休教職員有左列情形之一者，停止其領受退休金權利，至其原因消滅時恢復：．．．二、領受月退休金後，再任有給之公職者。」之規定，僅賦予原告有權限停止領受退休金之權利，但無使原告可以溯及既往，撤銷被告受領月退休金之權限，更無原告可單方決定追繳公保給付優惠存款利息之權力。而年終慰問金、優惠存款利息與月退休金性質不同，不能成為比較的基準，只能單純就月退休金數額計算是否溢領之基準。故本件僅能就被告所請領之2分之1月退休金，判斷是否有溢領退休金審查之基準，至於優惠存款利息則與是否溢領無關。

2.又所謂「再任有給公職」，係指再任之職務屬公職，並支領俸給，兩者缺一不可。所謂俸給，自係僅限於公務人員俸給法第3條第1項所規定之本俸（年功俸）及加給。而所謂有給，並非以是否由公庫支付為認定之依據。專任公務人員以外，受僱為政府機關服勞務而所受領之報酬，即非俸給，則其因契約而履行服勞務之義務，自亦非此之所謂有給之公職。本件被告84年8月1日至91年5月1日擔任淵明國中事務組長，既沒有機關直接給予俸給，也沒有直接受僱於行政機關，原告更未曾給予任何聘書，足見事務組長非屬於公職。則被告於淵明國中擔任事務組組長，係屬從事教育工作以外之事務性人員，可證其與淵明國中間聘任關係屬於一般私權契約。又淵明國中雖為代用國中，惟不改變其依私立學校法設立之私立財團法人之性質，蓋其雖自公庫取得部分經費經營教育，惟該校預算之編列全由學校董事會自行決定，政府之補助經費亦係撥予被告再轉交淵明國中，並由該校校長依董事會決議使用，和一般公立學校預算編列及使用方式大不相同。再者，淵明國中所有教職員均係參加私立學校教職員保險條例規範之保險，而非公務人員保障法所規定之保險，且皆未受有公務員考績、退休之考核及保障，亦可證淵明國中之教職員與淵明國中之間仍屬私法上之聘傭關係，尚非屬公立學校之性質，而無學校教職員退休條例之適用甚明。

3.次按退休條例第14條前段規定，保障被告有受領退休金之權限，並未使所受領之退休金成為不當得利。故被告79年間自民生國小退休，另受聘擔任淵明國中事務組長一職至91年間，非但未有任何機關告知被告，其所再擔任之職務為公職，其所受領之報酬為俸給，且10餘年間政府均持續按月核發被告月退休金及給予退休金優惠利率，未曾間斷，而此事實使被告深信其本身係服務於私立學校，無再任有給公職之情事，此被告因信賴而有具體信賴行為，未爭取有給職公務員之待遇或解去淵明國中職務以保月退休俸及優惠存款利率，故被告確可主張信賴保護原則之適用。再者，被告於81年至淵明國中任職時，並無任何欺瞞或隱匿身分之行為，且該校當時已將原告之人事案報請原告核備，換言之，原告自始即知悉被告之身分及職務狀況，則如其認為被告至淵明國中任職係屬再任有給公職，不得領取原退休給付，則原告自可在被告任職之初即停止發給被告月退休金，如此本件不當得利即不至於發生。是縱認被告領取退休給付有所不當，惟原告身為行政機關亦未盡查核督考之責，其就不當得利之發生自屬與有過失。

4.又按退休條例施行細則第45條：「本條例第13條第2款所稱再任有給之公職，係指再任由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務者而言。但再任之工作報酬每月未達公務人員委任第1職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者，不在此限。」之規定，可知原告亦無課予被告給付金錢之義務，或賦予原告可以決定應給付金錢數額之權限。退步言之，公平合理之處理方式應該是將被告任職淵明國中之薪資超過公務人員委任第1職等本俸最高俸額及專業加給計數額列為有爭議之金額，始為妥適。

5.另自退休金之經濟性論之，薪俸本質上是教師所提供勞動力之價值，但現實上，教師所獲得之薪俸並未充分反映勞動力之價值，此部分未付予教師之薪俸持續積累，而於教師離職時結算並支付之，故退休金應是一種後付性之薪俸，為當然享有之權利；亦即退休俸是政府即雇主將原應給與教師之足額薪俸撙節一部分，逐漸累積而於教師退休時支付。故退休金本質上既係以全部服職期間為對象所發給之後付工資，當然不會因為退休教師另外任職其他工作，而影響到退休金給付之數額。是被告受領月退休金、一次退休金優惠存款利息、公保養老給付優惠存款利息，並非無法律上之原因。

6.至參照原告所主張學校教職員溢領月退休金之追繳作業規定，並無法律授權之行政命令，不能形成行政機關對於人民之金錢給付義務，且其所主張作業規定內容，原告並無得以主張之權利；而教育部之書函，亦無依照行政程序法所規範之授權方式處理，自不能作為機關請求人民給付金錢之依據。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。

五、本件兩造之爭點為：原告對被告之公法上不當得利返還請求權，是否已罹於時效而消滅？又原告對於被告請求返還溢領月退休金(含年終慰問金)及優惠存款利息共2,545,351元，有無理由？

六、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」、「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」為民法第179條及第182條第2項所明定。又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（最高行政法院97年度判字第688號判決意旨參照）。

七、次按「退休教職員有左列情形之一者，停止其領受退休金之權利，至其原因消滅時恢復：．．．二、領受月退休金後，再任有給之公職者。」、「本條例第13條第2款所稱再任有給之公職，係指再任由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務者而言。但再任之工作報酬每月未達公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者，不在此限。」為學校教職員退休條例第13條第2款及同條例施行細則第45條規定，惟該等規定均無退休教職員再任有給之公職時，負有應繳回溢領之退休金及優惠存款利息等公法上金錢給付義務之明文，亦無主管機關得逕以行政處分下命再任有給公職之退休教職員履行上開公法上金錢給付義務之明文。是原告向被告追繳溢領之月退休金及優惠存款利息，其性質上為公法上之不當得利，若原告對於被告有公法上之不當得利返還請求權時，尚不得逕以行政處分下命被告給付，而應向原告提起一般給付訴訟，由法院判命給付後，始得據為行政執行名義並移送行政強制執行(最高行政法院101年度判字第946號判決意旨參照)。

八、本件原告以被告原係民生國小教師，於79年10月1日自願退休，選擇兼領2分之1之一次退休金與2分之1之月退休金，同日轉任淵明國中事務組長，91年5月1日屆齡退休。因淵明國中係代用國中，由教育部全數補助人事費、辦公費、退撫及各項補助經費，原告自民生國小退休後再任該校事務組長，每月工作報酬超過公務人員委任第1職等本俸最高俸額及專業加給合計數額，依學校教職員退休條例第13條第2款及同條例施行細則第45條規定，應停止領受退休金之權利，乃基於公法上不當得利之規定，起訴請求被告自84年9月1日至89年12月31日溢領月退休金(含年終慰問金)1,374,704元及優惠存款利息1,197,647元，合計2,545,351元(本院卷143頁計算表)，是原告上開請求，固非無據。

九、惟按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項及第2項定有明文。本件關於被告系爭溢領費用於行政程序法90年1月1日施行前所發生，原告該返還請求權原應類推適用民法總則一般消滅時效15年之規定（參照民法第125條），惟適用此15年時效後之殘餘期間，自行政程序法施行日起算，較行政程序法施行後所定5年期間為長，參照民法總則施行法第18條之規定，應自行政程序法施行日起適用行政程序法5年時效之規定，此為實務上一致之見解(最高行政法院92年度判字第818號判決、96年度判字第914號判決及97年高等行政法院法律座談會法律問題1結論參照）。原告主張其對於被告之系爭溢領費請求權，應類推適用民法第125條15年時效期間之規定，並非可採。是原告請求被告返還其自84年9月1日至89年12月31日系爭溢領費用合計2,545,351元，該請求權之時效，應於95年1月2日完成(原屆止日為94年12月31日，逢週六，延至隔週一)，且該請求權於時效完成後即消滅，不待被告抗辯。另有關時效是否完成，為本院應依職權調查之事項。

十、又按「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」為行政程序法第131條第3項所明定。而民法有關時效中斷之規定，因私法上請求權與公法上請求權之性質相同，且現行之行政程序法對此並無特別規定，自應類推適用相關之民法規定。依民法第129條第1項第1款及第2項第5款規定，請求係屬中斷時效之事由，而開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，惟依同法第130條之規定，時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷；又所謂「開始執行行為或聲請強制執行」，係指有執行權限之機關已開始執行或受理強制執行之聲請而言，若非權限機關所為者，或於行政執行方面，如為不合於行政執行法所規定執行名義之執行，即不發生時效中斷之法律效力。

、經查，本件原告雖分別以91年8月19日91府人給字第9100079094號函請民生國小停止被告領受月退休金及一次退休金優惠存款利息之權利，並追繳溢領金額(同卷16頁)；另以91年9月2日91府人給字第9100085942號函請民生國小追繳被告溢領公保養老給付優惠存款利息(同卷17頁)，原告該2函件之副本均有送達被告，固可認係原告向被告請求返還溢領月退休金(含年終慰問金)、優惠存款利息及停止原領月退休金，然原告於上開2函件後，迄其對被告之系爭溢領費用返還請求權，於95年1月2日該請求權於時效完成後，並未對被告提起行政訴訟請求，其請求權於時效完成後即消滅。

、至被告不服原告該2函件，向教育部提起訴願未獲變更，循序訴經高雄高等行政法院92年度訴字第643號判決駁回其訴後，提起上訴及再審之訴，分別經最高行政法院95年度判字第2191號判決、高雄高等行政法院96年度再字第4號判決、最高行政法院98年度判字第43號判決、98年度裁字第1649號裁定予以駁回其上訴及再審之訴(同卷18-63頁)，此係被告不服原告該2函件，對其請求返還溢領月退休金、優惠存款利息及停止原領月退休金等處分，所提起之訴訟，且原告向被告追繳系爭溢領費用，性質上為公法上之不當得利，其對於被告有公法上之不當得利返還請求權時，不得逕以行政處分下命被告給付，而應向被告提起一般給付訴訟，由法院判命給付後，始得據為行政執行名義並移送行政強制執行，有如上述，被告前開訴訟自不發生時效中斷之法律效力。縱使被告上開訴訟，得解釋為原告已向被告請求被告返還系爭溢領費用，被告不服原告之請求而提起訴訟，原告自無庸對同一事件再行起訴，而經行政法院為被告敗訴之判決，仍屬原告請求之效力之所及，而有中斷時效之效力，然最高行政法院95年度判字第2191號確定判決日為95年12月28日(同卷54頁反面)，嗣原告以99年8月30日府人給字第0990093370號函請民生國小通知被告繳回系爭溢領費用(同卷64頁)，民生國小爰以99年12月3日雲林民國人字第0990002890號函請被告於100年1月2日以前繳回(同卷142頁)，但均未於請求後6個月內向被告起訴，原告係俟至102年1月4日方提起本件訴訟，距上開最高行政法院95年12月28日95年度判字第2191號確定判決，亦顯已逾5年，原告之該請求權，亦因時效完成而消滅。

、另被告以100年1月13日府人給字第1001200063號函請民生國小於被告未依限繳回時，移送法務部行政執行署嘉義分署執行(同卷66頁)，嗣再以100年3月7日府人給字第10000235801號函請原告於同年4月10日前繳回溢領月退休金及優惠存款利息予民生國小，逾期未繳納將送請嘉義行政執行處執行(同卷67頁)，因被告逾期仍未繳回，原告乃以該函為執行名義，向嘉義行政執行處聲請強制執行。被告不服，訴經高雄高等行政法院100訴445號判決，原告移送法務部行政執行署嘉義分署以100年度費執特專字第24494號執行事件，對被告所為之行政執行程序應予撤銷(同卷90-98頁)。原告不服提起上訴，經最高行政法院101年度判字第946號判決原判決廢棄及被告在第一審之訴駁回(同卷83-89頁)，該終局判決雖為被告敗訴之判決，惟該判決理由書記載「原告以100年3月7日府人給字第10000235801號函請被告於100年4月10日前繳回溢領之月退休金及優惠存款利息予民生國小，逾期未繳納，將依法送請嘉義分署強制執行等語，尚不具有下命行政處分之效力，與行政執行法第11條第1項所定之要件不合，則原告據該函文為行政執行名義，而以100年5月25日府人給字第1001201205號函移請嘉義分署行政強制執行，顯有違誤等節，業據原判決論述綦詳，本院核無不合」，亦肯認原告依上開函件對被告所為之強制執行，與行政執行法第11條第1項所規定之要件不合，並非有合法執行名義之執行，而有違誤，對於被告而言，亦不發生時效中斷之效力。

、綜上所述，原告於102年1月4日提起本件訴訟時，顯已逾5年之請求權時效，依上開規定，原告對被告系爭溢領費用之請求權，因罹於時效而消滅。是原告請求被告返還溢領月退休金(含年終慰問金)及優惠存款利息共2,545,351元，為無理由，應予駁回。另兩造其餘陳述及主張，於本件判決結果不生影響，爰不予逐一論列，亦併敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭