臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十一年度訴字第六三一號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第六三一號

原告

豐原汽車客運股份有限公司

代表人

乙○○

原告

彰化汽車客運股份有限公司

代表人

丙○○

訴訟代理人

甲○○

原告

員林汽車客運股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

庚○○

參加人

總達客運股份有限公司

代表人

戊○○

訴訟代理人

壬○○

訴訟代理人

張昱裕律師

被告

交通部公路總局台中區監理所

代表人

丁○○

訴訟代理人

辛○○

參加人

全航汽車客運股份有限公司

代表人

己○○

訴訟代理人

曹宗彝律師

　　複　代　理　鄭晃奇律師

右當事人間因有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國九十一年七月五日交訴字

第０九一００三七八二六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要﹕緣被告參加人全航汽車客運股份有限公司（下稱全航客運）係中部地區汽車客運業者，被告先前許可其營運之路線為「台中–草屯–埔里」，嗣全航客運以南投為縣政府所在地，每日往返南投洽公、通勤等交通需求迫切，而當時行駛「埔里至南投」只有彰化及南投客運每日十六班次、行駛「南投至台中」僅台汽客運每日五十八班次，均無法滿足民眾需求為由，遂於民國九十年五月十八日向被告提出申請，以現營「台中–草屯–埔里」線撥部分班次自草屯變更路線行駛至南投、名間，被告受理全航客運變更路線之申請案後，經提送「台灣省公路汽車客運業營運審議委員會第三十三次全體委員會」（九十年六月二十六日）進行審議，該委員會決議以全航客運此次申請變更行駛之路線並未與台汽公司民營化釋出路線完全重疊，請作業單位依行政程序規定辦理。被告乃於九十年七月六日邀集交通部公路總局第二區工程處、南投縣政府、南投縣警察局、南投監理站及參加人全航客運共同進行會勘，會勘結論以本次變更路線之起、訖點（草屯至名間）均在南投縣內，且變更路線之總里程為十九˙五公里，未超過原核定路線總里程六０˙三公里之三分之一，符合「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」之規定，被告遂以九十年七月二十七日九０中監三字第九０五０四九三號函復全航客運同意依會勘紀錄辦理相關變更路線程序，復於九十年十一月一日以九０中監三字第九０四七六七四號函復全航客運，同意備查全航客運函附之里程票價表，並檢還已加註之營運路線許可證，請全航客運依營運路線許可證之內容營運。

原告等不服被告給予全航客運變更路線之加註許可處分，以利害關係人名義提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告訴之聲明：原告豐原汽車客運股份有限公司未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，訴之聲明與原告彰化汽車客運股份有限公司與員林汽車客運股份有限公司同為請求判決原處分（被告九十年七月二十七日九０中監三字第九０五０四九三號函）及訴願決定均撤銷。

二、原告參加人訴之聲明：同原告訴之聲明。

三、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。

四、被告參加人訴之聲明：同被告訴之聲明。

丙、兩造之陳述﹕

一、原告起訴意旨及補充理由略以﹕

（一）自九十年十二月一日起，全航客運宣佈「台中–草屯–埔里」路線將變更延長行駛，其延伸方式是從中途點草屯延伸行駛經南投至名間再折返草屯，原核定營運路線將變相而成為至少三條路線：「台中–草屯–埔里」、「台中–草屯–南投–名間」、及「埔里–草屯–南投–名間」等。根據九十年十一月十五日部份中部地區客運業者為本件相關事宜至當時被告公路局台中區監理所拜訪，才得悉這次全航客運延伸繞駛之申請是依交通部訂頒之「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」辦理，而被告當時亦拒絕告訴在場與會相關路線權益業者有關本次給予全航客運之加註許可文號資料。被告除了未作成該路線現有客運供需與運輸效率評估，並且明顯忽略行政程序法第九條、第二十三條及第四十二條相關程序規定之公平性，亦逾越交通部訂頒「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」中所訂變更路線規定里程比率之限制，而逕為加註許可本案之變更延伸繞駛。被告在辦理本案所觸及的許多相關交通法規問題，交通行政主管機關迄今仍未有合情、理、法之回覆，更甚者，交通部訴願委員會駁回本訴願所依據引用之理由竟仍有非事實和偏袒之處。在訴願期間，台灣省公共汽車客運商業同業公會聯合會在深入瞭解交通部公路局對本訴願案之行政處分後，已以聯合會函文向交通部陳述本案行政處分之缺失，並建請儘速修法，以維護公路汽車客運業之營運秩序。

（二）被告曾表示：全航客運「台中–草屯–埔里」非起訖點客運路線變更延伸繞駛，旨在服務名間–草屯–埔里之民眾。惟為何行政機關不先公開要求南投、彰化兩家客運公司延伸期限經營之「南投–草屯–埔里」路線至名間？而交通部訴願會又自行表示「南投至名間」前無任何業者參與經營之非事實理由，然而，對台灣中部及南投縣地區客運交通熟悉的國民和學者專家都清楚，全航客運其實不會真正開駛經被告加註許可之「台中–草屯–南投–名間–南投–草屯–埔里」班車，全航客運真正想要的是去搶奪「台中–草屯–南投（名間或濁水）」路線的交通主幹線乘客﹔事實上，全航客運已傾全力開駛「台中–草屯─南投」路線的區間班車，直接和那些需要經過參與公開競標、購買台灣汽車客運公司車輛並僱用台汽公司員工才得獲准經營「台中–草屯–南投路線」的原告豐原、彰化、參加人總達等客運公司競爭「台中–草屯–南投（名間）」的客源。交通行政機關不依法作成路線現有客運供需與運輸效率之評估，加上台灣省公路汽車客運業營運審議委員會委員（以下簡稱審議委員會）對台灣中、南部地理知識之不足，已造成不公平、不客觀之行政處分，而任令自由競爭和奢華化、無效率之客運行政措施已讓地方交通執法加倍艱難、道路安全惡化、自然資源之浪費及空氣環境品質之降低。

（三）交通部訴願決定書所考慮的第一點：撤銷授益處分是否會對公共利益產生重大危害？這點考慮是多餘的。今天「台中–草屯–南投」路線已有多家合法客運業者服務期間，即或該路線居民要求增加運量，政府行政機關亦應實地查勘並可依公路法第四十七條規定要求現營業者定期改善。又本訴訟被告參加人之信賴顯然有不值得保護之情形，而政府亦應認真考慮在本案中，原告等為維持南投縣全區域性地方客運交通所承受之財務負擔及付出，會因這次政府之行政處分致更加惡化，讓南投縣偏遠路線客運服務加速萎縮。

（四）依法行政原則是支配現代民主法治國家立法權和行政權關係的基本原則，也是一切行政行為必須遵循的首要原則，而依法行政原則最簡單的解釋，即行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」。依審議委員會在九十年六月二十六日第三十三次全體委員會會議記錄所為「本案所申請變更延駛之路線並未與台汽公司民營化釋出路線完全重疊，請作業單位依行政程序按規定辦理」的主席裁示，已清楚要求本案行政處分機關（被告）應依據行政程序法規定辦理全航客運申請自其原核准「台中–草屯–埔里」路線之中途點草屯經南投往名間再折返草屯往埔里或台中之路線變更（延伸繞駛）案。交通部在八十九年十二月五日訂頒之「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」是為公路主管機關能客觀審查公路汽車客運業申請營運路線延駛、變更等案件之需要而訂定該處理原則，而「汽車運輸業管理規則」是依據公路法第七十九條規定在七十五年公布施行的，又「公路法」則是為要加強公路規劃、修建、養護、健全公路營運制度、發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，在四十九年特別制定公布施行，其中總則第一條明示該法未規定者，仍應依其他法律之規定。另外，中華民國憲法在多處昭示國家對國民就業、生活、經濟事業生存與發展之扶助與保護，例如憲法第十五條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、憲法增修條文第十條：「國家對於人民興辦之中小企業經濟事業，應扶助並保護其生存與發展˙˙˙，國家應重視˙˙國民就業˙˙等社會福利工作˙˙˙國家應依民族意願，保障原住民族之地位˙˙˙對其教育文化、交通水利˙˙˙及社會福利事業與以保障扶助並促其發展˙˙˙。」（本案原告彰化、員林汽車客運公司以及原亦參加本案訴願申請之訴願人南投汽車客運公司都在台灣原住民族聚落相當集中之南投縣境廣大山區○○○路汽車客運服務）。前段諸多中華民國憲法、公路法及其相關衍生法規、規則、處理原則之規定皆為保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利而制定頒行，交通部、公路局及其所屬各地區監理行政機關和審議委員會（亦應視為行政機關）在作成行政作為及其行政程序時，皆應受法律及一般法律原則之拘束。

（五）公路汽車客運業的經營除了須要有相當的經營資金投入以外，還須聘用專業的管理職工和大客車的駕駛、維修勞工，另外還要有足夠合於規定車輛及站、場設備的準備（公路法第三十八條規定），因此公路法第四十一條及汽車運輸業管理規則第三十五條規定（公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准兩家以上公路汽車客運業經營之）、第四十七條（中央或省市公路主管機關，對汽車運輸業，認為經營不善，妨害公共利益或交通安全時，得為左列之處理：一、限令定期改善˙˙˙）、汽車運輸業管理規則第三十六條第五款（新開闢之公路，如為一家公路汽車客運業之營運路線所包圍，得優先核交其營運˙˙˙）、第三十九條（公路汽車客運業經營路線，如有一部份跨越其他公路汽車客運業所經營之路線時，在其跨越區段內不得設站上下旅客，並不得發售區間票˙˙˙）、和第四十條規定（˙˙˙除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車）等，在在皆是這國家以法律保護公路汽車客運事業投資（財產權益）及其駕駛、保護勞工生存（工作權益）與維持各地方大眾運輸發展之意旨。（在此有必要一併說明的是，相對地，政府也嚴格地監管地方客運業的票價及服務，客運事業是公共服務事業，不該是可以只圖在地方客源較多之公路主幹線獲取暴利、純利之交通事業。長久以來，各地方客運業者都以部分客源較多路線之盈餘，自行內部補貼許多該地區客源不足而致虧損營運之路線，如此，各地方「全區域性」之客運服務才得維繫。今日，特別是在自用汽、機車充斥道路而搭乘地方公車人數不多之台灣中、南部，除了業者必須在營運區域內，以公司內部交叉補貼方式營運，還必須倚賴政府提撥偏遠路線部分營運虧損的補貼，才得勉強維持台灣各地方社區間的客運交通服務。）

（六）被告原行政處分機關多次在本案訴願答辯書和行政訴訟答辯狀皆強調：「本案被告所為『加註許可證』之行政處分，當事人為申請人全航客運公司，加註處分係依當事人之申請而為，應無「未注意當事人有利及不利之情形」。原告等並未依行政程序法規定參加行政程序，故非第二十條所稱之當事人﹔行政程序法第二十三條固然規定因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得（非「應」依職權或依申請，通知其參加為當事人˙˙˙」，如是答辯說詞明顯與行政程序法第二十條當事人之定義不符，本法第一項第一款所稱之「申請相對人」，係指權利或利益受申請事項影響之人，亦使其具有當事人之地位﹔事實上，被告原處分機關之最高行政仲裁組織（交通部訴願會）於本案訴願決定書（交訴字第０９１００３７８２６號，附件（交）一）中，理由三已清楚表示「訴願人等之營運權益已受影響，故原告等以『利害關係人』之地位提起訴願，並無不合」。更甚者，被告台中區行政機關又多次強調：「被告所為之『加註處分』，並未影響訴願人等之營運路權，充其量不過影響渠等之商業利益，˙˙˙故未影響其權利，更遑論影響其法律上利益」。類此行政事務官員之辯證思維，居然出現於我們台灣民主國家高等行政法院之答辯內，實令人民惶恐不安，這種無視台灣憲法、法律和人民權益之說詞，今日之中國共產黨恐嘆不如。若被告機關之理念得以佈施台灣，也許我們很快地會聽到政府行政公務員會說：「這房子雖有屋主，但既然有足夠的空間，讓多些路人居住亦無妨，反正又不影響屋主之法律利益，充其量只不過影響其居住之生活空間和品質」。台灣應該還是民主的國家，受憲法及法律之保障！

（七）法律規條中使用「得」字者，固然常屬裁量之規定﹔然而並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，許多情形「得」字用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關（詳參吳庚先生著作之「行政法之理論與實用」）。行政程序法第二十三條（通知之義務）規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人」，本法所謂「得」字，應明顯屬於有關權限之授與，而非關裁量權之使用。從整體立法意旨予以衡量，既然本國行政程序法之立法目的（本法第一條）是「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴」，被告行政機關明知本案之行政處分將嚴重影響原告及南投汽車客運公司等之營運權益，即應以依法，以誠實信用、不為差別待遇，來保障當事人（包括原本案訴願人等）之權益，確實執行本法第九條（行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意）及第二十三條（通知之義務）之職責。在本案行政程序中，被告機關不但不通知原訴願人等參加為當事人，認定通知原告參與會「徒滋擾民而無意義」，亦在九十年十一月十五日，當部分台灣中部地區客運業者（包括本案原訴願人等）至公路局台中區監理所拜訪時，該所當時亦拒絕告訴在場與會相關路線權益業者有關本案之加註許可文號和資料，此舉顯然違反行政程序法第四十四條和第四十六條等規定，即（為促進行政程序之民主化與透明化，並滿足人民知的權利，以適時維護權益特明定）行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外。

（八）根據當時（九十年六月二十六日）參與相關審議委員會第三十三次全體委員會議之委員在事後表示之意見及該會議作成之主席裁示，明顯指出若不是多數審議委員對台灣中、南部地理知識之不足，就是主導該會議之行政機關相關單位公務員並未善盡其職責，依行政程序法規（以明確之行政行為內容，及有利與不利於相關當事人一律注意之程序作為），亦未依「台灣省公路汽車客運業營運審議委員會設置要點」第一條規定（以公平客觀之審議制度），依其被賦予之任務（第二條規定）確實負責協調執行對本案相關路線經營狀態和該地區大眾運輸需要之認定及審議。事實上，本行政訴訟案參加人全航汽車客運公司在八十九年間曾和豐榮汽車客運公司共同申請開放當時仍由台灣汽車客運公司服務營運之「台中–草屯–南投–名間–集集–水里」路線，該營運路線開放之「需求申請」曾在八十九年九月十五日第二十三次全體委員會議被討論，並依「審議委員會設置要點」第七條之規定，依法由葉名山教授（召集委員）等委員組成需求申請「專案小組」，進行實地勘查、並在八十九年十月二十日於南投監理站舉開公聽會，爾後該專案小組之後審結果竟延宕至九十年三月十三日才於第二十七次全體委員會議中，提出報告並由主席裁示：「同意依專案小組複審意見辦理」﹔在該專案小組複審意見報告中，值得注意的是意見三：「台中」–「水里」兩端點間直達旅客及「名間–集集–水里」旅次需求甚低，主要需求係「台中–南投」和「台中–草屯」等區間，及意見四：建議目前行駛「台中–竹山」、「台中–南投」、「台中–草屯」等路線之現營業者負責解決台中至水里各區間之旅次需求。該次會議結論，在九十年三月三十日才由台中區監理所發文予中部地區客運業者知悉。其間，很快地在九十年三月二十九日召開的第二十八次全體委員會議中，交通行政部門已決定結束台汽客運組織並釋出台汽七十七條地方客運路線，包括「台中–水里」路線。後來，總達客運公司經參與公開競標並購買台汽客運公司之車輛，才得獲准經營「台中–草屯–南投–名間–集集–水里」路線﹔相同地，豐原及彰化兩家客運公司也在該次公開競標及購買台汽車輛後，才得經營「台中–草屯–南投」等包裹路線，其中亦包括幾條客源甚少、明顯須同時承受營運虧損仍不得補貼之地方服務路線。根據本訴訟案被告台中區監理所所提供的資料，本案相關行政處分明顯違反多項行政程序法規及相關之公路法，因被告不當亦違法之行政作為，讓我們這些慘澹經營仍還須負擔許多南投縣全境各社區客運交通服務的原告及（參與訴願但選擇放棄參加行政訴訟之）南投汽車客運公司等遭受嚴重的營運權益損害。若是交通行政機關因承受某立法民意代表之陳情調處或其他因素，就容許其行政作為有所差別待遇，就容許違法或縱容只追求交通暴利、純利之業者侵害善良之客運事業，人民要如何對政府之行政有所期待與信賴？而人民又如何期待目前這政府行政體系是可以保護人民依法合法之權益？

（九）我們認為多數參與九十年六月二十六日第三十三次全體審議委員會議的專家學者與社會公正人士是因遭受不當之資訊扭曲或刻意的蒙蔽，而少數之審議委員及交通部事務官員雖具備南投縣境之地理知識，亦明知基層交通監理機關實在無力監督全航客運不得開駛「台中–草屯–南投（–名間）」區間違規班車，卻選擇在該案加註許可後再觀看，到底全航汽車客運公司要如何實踐其申請之長路途而又耗時之路線延伸繞駛（超過一個小時之繞駛行車時間，全程總共（６０˙３加２＊２０˙４）公里，該一００公里之全路線總行程須要三小時以上，駕駛員難道不須中途作休息以維道路行車安全？旅客因繞駛耗費莫須有之乘車時間！）殊不知若行政機關容許如此不當路線之成立，以及同意自路線中途點之延伸繞駛里程是以單程（草屯至名間）里程計算路線變更之里程，且不認為全航客運公司將嚴重侵害「台中–草屯–南投–名間–集集–水里」和「台中–草屯–南投（–名間–竹山）」路線現營業者之營運權益，此不公平、不客觀、亦違法之行政處分將嚴重侮辱台灣負責交通行政部門公務員和學有交通專長之專家學者的理性判知能力，而最嚴重之影響其實是將加速南投縣偏遠路線客運交通服務之萎縮！原告真希望貴高等行政法院能進行瞭解當時參與九十年六月二十六日第三十三次全體審議委員會議的專家學者們與社會公正人士對本案的認知，驗證他們對本撤銷訴訟案的觀點。

（十）一般公路客運路線構成營運的主因應是沿路線之客源數目及其分布情況，路線本身（在無其他非本業營運收入之挹注條件下）其實不是構成營運之主因。被告行政機關在其本案之訴願答辯書狀內表示：本案全航汽車客運公司申請變更後之營運路線，其中「草屯至南投段」一０˙五公里與豐原、彰化客運公司（經公開競標而承接自台汽客運公司釋出路線）之「台中–草屯–南投」線（三二˙四公里）重疊，重疊度三分之一弱﹔亦與南投汽車客運公司「埔里–草屯─南投」線（五一˙八公里）重疊，重疊度約五分之一。上述本案行政機關以變更路線重疊度之答辯言詞，其實是似是而非之謬論：就「台中至草屯」路段間欲前往「草屯至南投」的所有旅客，在被告加註許可本案全航客運公司之延伸繞駛前，都會搭乘豐原和彰化客運「台中–草屯–南投」線的聯營班車，他們不太可能會去搭乘全航原有之「台中–草屯–埔里」線班車﹔相同之事實陳述亦應適用於南投汽車客運公司「埔里–草屯–南投」線的全段路線乘客。既然公路汽車客運路線構成營運之主因，應是沿線客源及其分布情況，就上述客源分布於全段路線之論證觀點而言，全航客運公司在本案變更路線後，與豐原、彰化兩家客運公司聯營之「台中–草屯–南投」線重疊，重疊度實際應是百分之一百！同樣地，全航客運公司在變更路線後之新營運路線，亦與南投汽車客運公司之「埔里–草屯–南投」線，是百分之一百的重疊。在台灣，同一路線之全部或部分路段有二家以上業者經營雖屬常態，但任何汽車客運業者若欲申請參與（在已有現營業者營運服務之）特定路線的服務，應依法，以誠實信用之方法向主管機關申請，而主管行政機關亦應遵循依法行政原則，依據行政程序法規辦理業者之申請，並同時兼顧保護所有人民正當合理對政府之信賴，以保障全體人民之權益。

二、原告參加人陳述意旨及補充理由略以：

（一）原處分及訴願決定有如下違法情事：

１、訴願程序違背法令：依據訴願法第二十八條第二項：「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」然參加人顯為受處分影響之第三人，且權益已然嚴重受損，此由鈞院裁定准予參加人參加訴訟可資佐證，然受理訴願機關之交通部公路總局明知此事，竟於作成該決定之前完全未依法踐行通知程序，使參加人毫無表示意見之機會，其訴願程序自屬違背法令，且影響參加人訴訟權至鉅。

２、訴願決定及原處分均有違反「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」之規定，分敘如下：（１）被告九十一年九月二十六日答辯狀第二點略謂「全航公司申請『台中–草屯–埔里』線變更行駛路線，如合乎公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則之規定，被告無理由拒絕」。然全航公司所申請『台中─草屯─埔里』線變更行駛路線，事實上並不合乎公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則之規定，被告上開辯解明顯曲解法令。（２）按「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」規定：第四項、一般客運路線：（二）變更路線：２、前項以外路線，於營運路線許可證所載五年效期內，在不超過相鄰接之縣（市）行政區域範圍內，得同意變更營運路線二次。３、每次變更里程，不得超過原核定路線里程之三分之一。此處理原則乃是依循母法公路法第四十一條「公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則」，及汽車運輸業管理規則相關規範而設，是解釋及適用公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則時，不能悖離母法精神，亦不能違反其意旨。（３）據卷附全航公司營運路線許可證備載事項欄所載，第四點為第一次變更路線，第五點為第二次變更路線（即本案），似乎本案為五年內第二次變更路線，於法無違。惟查，訴訟中意外查出被告尚有核准全航公司行駛中投公路，且此被告所核准之中投公路變更路線案雖未記載於備載事項欄，卻有被告核准公函附卷可證，又有被告九十年十一月一日九十中監三字第九０四七六七四號函備查全航公司里程、票價時刻表，應足以證明被告在本案核准前，曾核准全航公司變更路線行駛中投公路，雖其訴訟代理人庭稱事實上未核准，該函有疏失云云，然明顯與該等公函文義牴觸，所辯不足採信，本件變更顯屬五年內第三次變更，明顯違法。

（４）又上開規定所謂「每次變更里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」，依原告主張，被告所核准草屯–名間–草屯之總里程已然超過原核定路線三分之一，明顯牴觸該處理原則規定，被告卻認為只能算草屯至名間段里程，回程可以不算入，故總里程只有十九點五公里，未超過三分之一（二十公里）云云，此亦是曲解法令。蓋由名間折返草屯之回程全航客運汽車有實際行駛行為，當然里程必須算入方屬公允。被告於答辯狀第三段辯稱「公路客運路線之里程，對重複行駛部分自不得重複計算，當然亦不得重複計算票價」，究竟其依據何在？何以可以不算入里程內？被告全然無法解釋清楚，只能於答辯書狀含糊其詞，在在足證就其違法情事無法自圓其說。更且，參加人業於九十一年十二月十日準備書狀附圖一中舉引數例說明此規定之真意，並突顯被告所辯之謬誤，請鈞院參酌該附圖即明。事實上，據卷附全航公司申請時檢附票價表，該重複路段事實上仍有計算票價，且全航公司票價表乃是區分「台中–草屯–埔里」線、「台中–草屯–南投–名間」線、「名間–南投–草屯–埔里」線，均照表收費，被告於答辯狀竟謂「重複路段當然亦不得重複計算票價」，然何以所核准備查之全航公司票價表卻於重複路段收費？明顯自相矛盾，足證原處分違法，訴願決定亦未詳查而有違誤，請鈞長詳查。

３、台灣省公路汽車客運業營運審議委員會第三十三次全體委員決議並非同意被告核准本案之依據，訴願決定及被告所辯均故意曲解決議內容：（１）查依卷附該次決議內容所示，其討論案（五）謂：全航客運公司及豐榮客運公司會銜陳情台汽客運公司釋出地區路線「台中–南岡–水里」等線准予優先承接經營，以輔導經營困境及維持該二公司生存案。主席裁示：本案所聲請變更延駛路線並未與台汽公司民營化釋出路線完全重疊，請作業單位依行政程序按規定辦理。（２）由上開決議內容可知：該次委員會謹斟酌是否與台汽民營化釋出路線重疊，不及其他因素。是以作業單位仍須依行政程序按規定辦理，如合於規定即可，反之即應駁回申請，亦即該次委員會並未就該申請案為具體准駁，仍應由被告依法處理。惟被告竟推諉卸責，於答辯狀（包括訴願程序）中屢屢推稱本案係經委員會決議同意云云，委實不足憑採。

４、被告對名間至南投段於本案核准前有無業者營運乙節，調查不清，認定事實錯誤：被告答辯稱全航申請變更之路線，業使前無任何業者營運行駛之Ａ路段（名間至南投）段往返Ｃ路段（草屯至埔里）之交通獲得滿足云云，實屬事實認定之嚴重錯誤，蓋被告公路總局於全航公司申請前之九十年五月八日甫與參加人締結行政契約，由參加人營運台中–南岡–水里、台中–中興–水里、南投–水里等路線，該等路線均經過南投至民間段，與嗣後核准全航公司之路線重疊，何言無業者參予營運？再者，參加人與中南客運聯營之高雄–埔里線，行駛路段亦有行經台三線由民間至埔里，有路線許可證及里程票價表可查，足認被告所言，悖於事實，其辯稱「南投至名間段」前無業者營運云云，明顯認定事實錯誤，其適用法規自生齟齬，請明查。

（二）被告一再爭執原告以及參加人未受損害，提起訴訟當事人不適格云云，惟查：原告業已提出營運損失估計表供鈞院斟酌，足以證明其損害。參加人茲因九十年間參予審議，在數家客運公司共同接受台灣省公路汽車客運營運審議委員會評比下，脫穎而出獲准接駛台灣汽車客運公司「台中–水里」公路客運路線，並概括承受台汽客運公司原有之車輛及人員，先後投入營運資金購置全新車輛，迄今達億餘元金額，並將原接駛之班次由原來每日五十八班調整至每日一百四十四班次，此有雙方於九十年五月八日共同簽訂之「交通部公路局配合行政院核定台灣汽車客運公司民營化辦理營運路線釋出契約書」可資佐證，參加人均依約履行合約內容，並無違約。參酌契約第七條係經營許可期限五年之約定，此許可期限之約定，事實上即為被告於五年內不得以行政處分核准或以締結行政契約方式再與其他客運業者簽約之保證，行政機關自應受此限制，否則當初何須以公開評比方式選出一家業者承接台汽釋出路線？又自參加人立場而言，於接受評比時必須評估營業狀況，自身財力，並估算承受台汽車輛及人員後是否仍有利可圖、是否獨占該段路線、許可期限長短等因素，參加人雀屏中選後原以為五年內不可能有其他業者分食市場，可安心經營該核准路段，豈知落選之全航公司竟陳情請求輔導其經營困境及維持生存，反而能立刻獲得被告之核准，且根本不須承受台汽車輛及人員，百利而無一害，此對參加人委實造成極不公平之競爭，亦損及原告等客運業者利益，參加人及原告當然因原處分之作成在經營路權上受有損害，亦在營業利益上受有損害，不言可喻。

（三）據上，原處分及訴願決定在程序上除有違反訴願法第二十八條第二項規定之違背法令外，在實體上不但五年內同意全航公司變更路線三次，且變更里程亦超過原核定路線里程之三分之一，明顯違反公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則相關規定；更且，其認定事實錯誤，誤以為名間至南投段於本案核准前無任何業者營運，顯然違法，應予撤銷。又本件之撤銷符合公益，蓋因該路段早有公路業者營運，足敷民眾行之需求，撤銷不至於對公益產生重大危害。被告參加人全航公司於台汽釋出路線評比失利後，變相申請繞駛，投機取巧，信賴全然不值保護，且因無須投入成本承接台汽人員車輛，此期間已然獲利甚豐，撤銷不過回復到核准前之狀況，其既有營運路線不受影響，自不生損害其利益問題，懇請鈞院詳查，賜判決如原告訴之聲明，撤銷原處分及訴願決定，以符法紀，並資保障參加人以及原告等客運業者合法權利及利益為禱等語。

三、被告答辯意旨及補充理由略以﹕

（一）被告所為行政處分並未違法：

１、按交通部（公路總局）為中央公路主管機關，被告機關為執行單位，在授權範圍內自得認定事實，依據相關規定辦理。公路汽車客運業之路線變更屬公路總局授權監理所辦理之事項。系爭案件係被告依授權辦理之事項，惟為求慎重，被告已請示公路總局同意後依相關規定辦理，當無違法之疑慮。

２、被告參加人全航客運股份有限公司（即被告行政處分之對象，以下簡稱全航）「台中–草屯–埔里」客運路線係八十八年十月十九日核定，依「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」規定，自八十八年十月十九日起五年內得申請變更行駛路線二次，雖被告九十年三月二十六日同意其於草屯鎮○○○○○路線（改駛太平路、中興路），惟此係被告參加人被動提出申請，對該公司有害無益，與為營運上之需要而主動申請變更路線，不可同日而語，依主管機關（被告）之認定，此情形不得計入申請變更路線之次數，以維業者之權益，又全航九十年四月九日申請調撥部分班次行駛中投公路，被告雖原則同意辦理，惟因全航並未履行被告所附之條件（班次分配表報核並將營運路線許可證繳回加註），其申請案已然失效（依規定不得行駛中投公路，被告已函請全航依許可證核定之路線行駛，並就查獲之違規行為，摯單告發。換言之，被告參加人（全航）「台中–草屯–埔里」客運路線申請變更路線至南投、名間，係屬第一次變更營運路線。

３、原告所稱全航客運公司「台中–草屯–埔里」線申請路線變更行駛後，原核定客運公司每一營運路線圴由主管機關核發一張許可證，查本件變更行駛路線於備載事項欄註明「˙˙˙同意部分班次（每日往返程計七十六班次）由草屯變更行駛路線至名間再折返草屯至埔里」在公路總局核發之路線許可證仍為同一條路線，其行駛路線為「台中–草屯–南投–名間–南投–草屯–埔里」，依規定不得開行「台中–草屯–南投–名間」或「埔里–草屯–南投–名間」之區間班車，此與原告（員林客運公司）所營運之「員林–竹山–名間–水里」線，不得開行「名間–水里」或「名間–竹山–員林」之區間班車及原告（彰化客運公司）所營運之「台中–草屯–南投」線，不得開行「台中–草屯」或「南投–草屯」之區間班車之規定並無二致，原告所指，誠屬子虛。

４、行政程序法第九條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」，本案被告所為「加註許可證」之行政處分（以下簡稱加註處分），當事人為申請人全航客運公司，加註處分係依當事人之申請而為，應無「未注意當事人有利及不利之情形」，原告等並未依行政程序法規定參加行政程序故非第二十條所稱之當事人。

５、行政程序法第二十三條固然規定因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得（非「應」）依職權或依申請，通知其參加為當事人。惟查（１）被告所為之「加註處分」，並未影響原告等之營運路權，亦即並未影響其權利或法律上利益﹔（２）且原告從未申請參加為當事人，當無被告是否通知其為當事人之問題，即或原告提出申請，被告依規定亦得不予通知。

６、行政程序法第四十二條固然規定「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者不在此限」，本案原告並非被告機關所為「加註處分」之當事人已陳如前述，再者本案業經公路局提請審委會審議決議同意辦理（會議紀錄報奉交通部核定），路線會勘僅單純為勘測路況及里程而為（已通知南投縣政府、南投縣警察局、第二區工程處等有關單位及當事人全航客運公司與會），若通知被告參與會勘，徒滋擾民，而無意義。

７、「調整客運路線處理原則」規定「每次變更里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」，規定精神係著眼於「營運範圍」之規範，變更路線之往返部分自不得重複計算，當然亦不得重複計算票價，全航客運公司「台中–草屯–埔里」線之核定里程為六０˙三公里，而變更路線之路段（草屯–名間）里程為十九˙五公里，變更路線之里程並未逾原核定路線里程之三分之一，所訂之票價表亦無重複計算之情形。

（二）被告所為行政處分並未損害原告權利或法律上之利益：查被告所為之「加註處分」，並未影響原告之營運路權，充其量不過影響渠等之商業利益，更何況原告可能因此而獲利，蓋公路客運在某種情況下，班次越多，客源越多，即所謂的「良性循環」。再者全航變更路線後，僅與原告（彰客、豐客）經營「台中–南投（約三十公里）」線之「草屯–南投」段一０˙五公里及原告（員客）「台中–草屯–嘉義」線之「草屯–名間」段十九˙五公里、原告參加人（總達）「台中–水里（六十公里）」線之「草屯–名間」段十九˙五公里重疊，原告如何能證明全航變更路線後該，前揭路線營收即受影響，即或發生營收減少之情形，亦有可能是業者經營方式、策略之不當或景氣下滑、違規業者之不當競爭所致。換言之，原告之獲益或虧損與被告之行政處分並無必然之因果關係。

（三）至原告參加人所謂其「埔里–高雄」線之班車可服務名間至埔里之乘客乙節，查其「埔里–高雄」線係獲准接駛台汽公司停止營運之國道客運路線，依規定須比照原台汽公司停靠之站牌（埔里至名間僅北山、柑林、雙冬、草屯、中興、南投、名間等七站）上下客，每天僅往返各九班次，且因其係國道客運路線，不得發售短程區間票，搭車起訖點之一端必須是「高雄」，亦即根本無法服務「名間」往返「埔里」間之乘客。全航申請變更路線後，往返此區間民眾之交通問題方獲解決。

（四）全航申請變更後之營運行駛路線，業使「名間至南投」路段內（含竹山、水里）之民眾得以搭乘客運班車，在無需轉車之情形下，往返草屯、埔里（原無業者經營埔里至名間班車），已普受民眾喝啋，使南投縣之客運交通更蓬勃發展。更何況全航已因主管機關之核准投入近億元資金，並自九十年十二月十五日開始通車營運，其並無行政程序法第一一九條所稱信賴不值得保護之違法情形，基於（１）撤銷授益處分會對公共利益產生重大危害、（２）受益處分相對人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維持之公益（本案如撤銷不僅不能維持公益，反而危害公益），全航客運公司申請變更行駛路線之行政處分實不宜撤銷等語。

四、被告參加人陳述意旨略以：

（一）原告之當事人不適格：按「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行政救濟，則非法之所許。」五十九年判字第二一一號判例闡釋甚明。查系爭加註處分並未直接剝奪原告任何之營業權限，充其量為就部分重疊路線產生競爭，而競爭之結果會造成原告之營收受損，或因大眾交通更加便利而使吸引民眾踴躍利用，形成更大之市場，尚難論定，是原告並無因系爭加註處分而產生立即且具體之損害，而係以主觀臆測其將來會受有損害，依前開判例意旨所示，原告並未具備當事人適格之要件。

（二）本案之行政處分並無違法之處：查綜觀原告所提出之所有相關書狀，其主張被告核准獨立參加人變更營運路線之加註處分，有下列與法相違之事實：獨立參加人將由原先營運一條路線變更為三條路線﹔加註處分同意變更之路線並非前無業者參與營運，事實認定錯誤﹔加註處分同意變更路線之里程數逾越法令之限制﹔被告於作出加註處分前未通知原告進行勘驗，違反行政程序法第四十二條第二項等云云。惟查，原告之主張均為主觀之誤認，並非實在：

１、按被告所核准之加註處分內容，僅係就獨立參加人之原先營運路線加以延展，獨立參加人原有之班次並未增加，並不得同時以三部車輛分駛三條路線，原告陳稱獨立參加人得變相行駛「台中–草屯–埔里」、「台中–草屯–南投–名間」、「埔里–草屯–南投–名間」等三條路線，完全係其誤認，並非屬實。

２、按獨立參加人申請延駛之路線之目的，在於增進往返「埔里–名間」沿線旅客之便利，於獨立參加人變更行使路線之後，欲往返「埔里–名間」線之旅客即可直接到達，免於換車之苦，此於獨立參加人申請變更路線之前，確實無任何客運業者營運。原告指稱獨立參加人申請延駛之路線早已有多家客運參與經營，係以局部之路線重疊而擴張解釋，並非實在。被告機關基於促進人民交通便利之考量，依法核准獨立參加人變更路線，與公路法第四十一條第一項但書，為保障公益而排除該條項本文規定之立法意旨，甚為相符，縱因此造成數家客運業者營運路線有部分重疊，亦有法律之依據，並無任何違法之處。

３、按被告變更路線所增加之里程，僅有「草屯–名間」之十九˙五公里，並未逾越原先核定之「台中–草屯–埔里」總長六十˙三公里之三分之一，合於「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」所訂比率之限制，此部分被告業已提出具體數字說明，原告未有具體事實，任意指摘被告違反法令核准系爭加註處分，並無可採。

４、按行政程序法所稱之當事人，於該法第二十條有法律定義，於本案中原告並未具備當事人之資格。又由該法第二十三條之規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關『得依職權』、或依申請，通知其參加為當事人。」明白可知，行政機關是否要主動通知第三人參加為當事人，法律授予行政機關裁量權，則行政機關若認無必要，而未通知有利害關係之第三人參加為當事人，亦無違法。查本案中被告並未依職權通知原告等參加為當事人，原告等亦未提出申請，是原告等並未具備行政程序法當事人之資格甚明，則被告於進行勘驗時未通知原告到場，並未違反行政程序法第四十二條第二項之規定，原告之主張容有違誤。

（三）撤銷系爭加註處分對於公益之損害大於原告所欲保障之利益：按如撤銷授益處分會對公共利益產生重大危害，或授益處分相對人信賴利益顯大於撤銷所欲維持之公益，且其信賴並無不值得保護之情形，則不得逕予撤銷之，最高行政法院八十三年度判字第五六０號判決著有明文。查因系爭加註處分之結果，將使民眾有更便利之大眾交通運輸工具可茲利用，亦可因交通改善而促進地方之繁榮發展，其所形成之公益較之原告等營運損失之私利相較，當以公益為先，且獨立參加人因系爭加註處分核准變更路線，已投入大量之營運成本，光添購車輛即達四千餘萬元，另有人事費用、場地費用及保險費用等，金額相當可觀，而獨立參加人並無行政程序法第一一九條所稱信賴不值得保護之違法行為，是姑不論系爭加註處分是否具有瑕疵，獨立參加人當有信賴保護原則之適用，原告請求撤銷系爭加註處分，實無理由。綜上所述，原告提起本件撤銷之訴，並無理由，請判決如答辯聲明，以維法制等語。

理由

甲、程序部分：

一、原告豐原汽車客運股份有限公司經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第四條第一項、第三項所規定。此處所指之「人民」或「訴願人以外之利害關係人」，係指「（侵益性）行政處分之直接相對人」及「因他人之授益性處分導致其自身權利受到不法侵害之利害關係人」（即「第三人效力處分之第三人」）。是以，依行政訴訟法之規定，提起撤銷之訴者，以其主觀權利或法律上利益受侵害之直接相對人或利害關係第三人為限，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。至於主觀權利及訴權有無之判斷，參照大法官會議釋字第四六九號解釋文：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義﹔如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員迨於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」，則係採取德國法院所提出的規範保護理論立場，須視行政處分所違反的法規是否於保護公益外，尚同時追求保護私人利益之目的而定，一般而論，倘受益人範圍確定或可得確定，即可認定有保護私人利益的意圖，該第三人縱非行政處分之直接相對人，亦得以權利受損為由提起行政救濟。（參見許宗力著，『行政處分』，收錄於翁岳生編，「行政法二０００」，第五七四頁。）

三、本案係員林汽車客運股份有限公司（下稱員林客運）等三原告以被告核發被告參加人全航客運變更路線之加註許可處分，違反公路法第四十一條及運輸業管理規則第三十五條之規定，致使原告等多家客運業者因經營路線重疊之結果，損及營業利益為由所提起之撤銷訴訟。查公路法第四十一條第一項及運輸業管理規則第三十五條均規定「公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」，違反該項規定而核准二家客運業加入同一路線行駛之情形，該條項立法目的除在維護大眾運輸之需要外，是否亦及於原本單獨行駛該路線之汽車客運業的營業利益，或不易判明，惟由於受益者，亦即原汽車客運業者範圍確定，參照前揭理論觀點及改制前行政法院六十七年判字第一一九號判決要旨「經營公路汽車客運業者，已就主管機關核准他公司延長路線之處分，表示不服時，主管機關自應就實體上審究其有無理由。」，自得據以認定該法確有保護私人利益之意圖，從而承認原汽車客運業者得以權利受到侵害為由訴請救濟。查本件原告之彰化客運及豐原客運公司聯營路線為「台中–草屯–南投」、員林客運公司營運路線為「水里–名間–員林」，皆先於被告參加人全航客運取得被告許可後於該路段營運，嗣全航客運申請變更後之行駛路線為「台中–草屯–南投–名間–草屯–埔里」，已與原告等之營運路線多有重疊，影響原於該路段營運之原告等人之權益，是原告等於九十年十一月十五日知悉系爭授予被告參加人全航客運利益之變更路線許可加註處分後，於同年十二月十七日以利害關係人之地位提起訴願（未逾法定期間），復於遭訴願駁回後，提起本件行政訴訟，其具有本件訴訟之訴訟實施權，而為適格之當事人，迨無疑義，合先敘明。

四、另於本件訴訟進行中，原告參加人總達客運股份有限公司（下稱總達客運）以其於九十年間參與台灣省公路汽車客運營運審議委員會審議，在數家客運公司共同接受評比下，由其獲准接駛台灣汽車客運公司「台中–水里」等公路客運路線，並概括承受台灣汽車客運公司原有之車輛及人員，此有雙方於九十年五月八日共同簽訂之「交通部公路局配合行政院核定台灣汽車客運公司民營化辦理營運路線釋出契約書」可資佐證，不料全航客運在參與前開台灣汽車客運公司釋出路線評比未獲通過下，旋於九十年五月十八日以「無法滿足民眾需求」為由申請以現營「台中–草屯–埔里」線調撥部分班次自草屯變更路線行駛至南投、名間，藉以達到繞駛草屯–南投–名間目的，被告枉顧原告及其他同業利益，受理該公司申請，並為許可加註處分，該處分除違反公路法第四十一條及運輸業管理規則第三十五條外，並有行政程序上之嚴重瑕疵，導致其因同業競爭之結果每日營運虧損數十萬元之鉅等由，依行政訴訟法第四十二條第一項規定，聲請准予參加訴訟，經本院審酌其權利或法律上利益，確實因本件撤銷訴訟結果亦將受損害，業由本院另以裁定准許其參加本件原告訴訟，並命全航客運應獨立參加本件被告訴訟在案，併此說明。

乙、實體部分：

一、按「公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩段之營運路線時，公路主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」為公路法第四十一條第一項及汽車運輸業管理規則第三十五條所明定。本此原則，主管機關交通部復依據汽車運輸業管理規則第二十三條、第三十七條及第三十八條之規定，就一般客運路線申請延駛及變更，以八十九年十二月五日交路八十九字第０一二六八九號函訂有「公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則」以為處理依據，依該處理原則第四點規定，一般客運業者申請變更路線，其申請條件若符合：「（一）路線之起訖點不予變更。（二）該業者通車營運已滿六個月。（三）起訖點為直轄市○○○○○路線，於營運路線許可證所載五年效期內，在不超過相鄰接之縣（市）行政區域範圍內，得同意變更營運路線二次。（四）每次變更路段里程，不得超過原核定路線里程之三分之一。」等相關限制，縱其申請變更後之營運路線與其他業者之既有路線有部分重疊之狀況，若原本營運行駛之業者其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，公路主管機關亦非不得依公路法第四十一條第一項但書之規定，在公路之同一路線，核准二家以上之公路汽車客運業者共同參與經營。是本件所應探討之重點厥為，被告核准被告參加人全航客運申請變更路線（草屯–南投–名間）之行政處分，是否合乎前揭公路法及公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則之規定。

二、本件被告參加人全航客運原營路線，前經交通部公路局八十八年十月十九日（八八）路監督字第八八四五０三九號函核定為：「二、行駛路線市區道路名稱：往程：台中市○○路–公園東路–復興路–台中路–明德街–南門路–國光路–台三線–霧峰鄉○○路–草屯鎮○○路–台十四線–埔里鎮○○路–南昌街–仁愛路–中正路–忠孝路–東站–忠孝路–北環路–中山路–埔里高工–地理中心碑。返程：台中路–復興路–南京路–雙十路，餘同右。三、繞駛國立暨南大學：每日往返程共計三十班次，由台十四線接台二十一線（愛蘭橋頭）繞駛該校，往返程增加十二˙四公里。」，嗣經被告九十年三月二十六日中監三字第九０五九二０九號函同意其變更行駛路線為「中正路–太平路–中興路–台十四線」，里程增加四００公尺，此為全航客運營運路線許可證備載事項欄第四點所記載，為第一次變更路線，被告雖稱此次變更係全航客運被動提出，對該公司有害無益，與為營業上之需要而主動申請變更路線有異，故不應計入申請變更路線之次數云云，惟查被告就其參加人全航客運此次路線變更係合於公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則所規定，係為配合主管機關道路施工、轉運整合或交通動線調整者之要件，並未舉證以實其說，遽為排除，否認其非屬變更路線性質，不無行政恣意之嫌，已屬可議。全航客運另於九十年四月九日以全航字第九００八六號函向被告申請調撥部分班次行駛中投公路，經被告以九十年四月十二日（九十）中監三字第九０一五二一五號函覆謂：「二、經查首揭路線全程里程六０˙三公里，申請變更行駛路線（大里國光路–德芳路–中投公路–台六三甲線–草屯博愛路–中正路）里程為一六˙七公里，變更里程未逾原核定路線里程之三分之一，˙˙原則同意辦理。˙˙˙三、貴公司本路線原核定班次為一八０班次，擬保留行駛原路線之班次僅三十班，鑑於˙˙，原路線至少應保留三分之一班次（六０班次），並視需要機動加班。貴公司如無異議，請將營運路線許可證繳回辦理加註。」，嗣被告於本案爭執中，雖謂該次核准之中投公路變更路線案，因全航客運並未履行被告所附之條件（班次分配表報核並將營運路線許可證繳回加註），其申請案已失效云云。惟查行政處分之種類除前所述第三人效力處分外，尚有依是否須當事人的參與而作成加以區分，其中須相對人申請行政機關始能作成之行政處分，如欠缺申請之口頭或書面文件相關手續時，其效力如何，即有疑義，學界通說一般認為該行政處分並非實體上合法要件之欠缺而無效，其僅程序上存有瑕疵，得經由補辦申請之手續加以補正，在未補正前其效力係處於不確定狀態。（林騰鷂，行政法總論，第三九三頁。）是全航客運本次申請中投公路路線變更案，暨經被告核准，且從全航客運本件系爭變更路線案經被告以九十一年十一月一日（九十）中監三字第九０四七六七四號函同意備查之「台中–埔里」線變更路線行駛草屯、南投、名間之里程票價表、班次時刻表亦有行經中投公路之路線，似已使前核准變更行駛中投公路之處分確定生效，在該處分未經撤銷前，自有拘束行政機關之效力，並生信賴保護問題。則上開中投公路變更路線案既係發生於第一次變更後，本件系爭案件變更之前，則在未經被告機關依行政程序法相關規定正式撤銷前，自屬有效。從而，嗣全航客運申請本件系爭變更案已屬五年內第三次變更，被告未予詳查即予核准之加註處分，顯與前揭公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則之規定相悖。至被告於本件訴訟進行中所舉之告發單及九十二年二月十三日中監運字第０九二０００五七六五號函以說明原變更行駛中投公路申請案已失效力云云，因係在本件系爭變更案核准後所為之撤銷，且該撤銷之處分是否合法生效亦尚有疑義，自不足為本件被告有利之舉證。

三、另依前揭公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第四項規定，客運業申請變更路線行駛，以「每次變更路段里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」為限，於此里程限制範圍內及公路法第四十一條第一項但書所定條件下始賦予行政機關核准與否之裁量權限。查本件全航客運原經被告核准營運路線為「台中–草屯–埔里」，嗣向被告申請自中途點草屯變更行駛路線，延伸行駛經南投至名間再折返草屯（非原路折返），其間往返來回里程數共計三十九公里（草屯至名間段單程為一九˙五公里）與原核定營運路線之「台中–草屯–埔里」段里程為六十˙三公里相較，已達二分之一以上，顯已逾前揭處理原則所定變更路段里程不得超過原核定路線里程之三分之一之規定。被告雖主張該處理原則規定「每次變更里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」，惟該規定之精神係著眼於「營運範圍」之規範，變更路線之往返部分自不得重複計算，是全航客運「台中–草屯–埔里」線之核定里程為六十˙三公里，而變更路線之路段「草屯–名間」里程為一九˙五公里，變更路線之里程並未逾原核定路線里程之三分之一云云。然查，行政機關之行政解釋係在補充法令之效力，當法律有意義不明或不備時，或法條文字雖無明文規定，而依論理顯然含有其意義等情況時，主管機關雖得就法律予以作解釋，惟若其所述明確，並無其他需另為行政解釋之必要，行政機關自不得於法條所訂文義範圍外，另為解釋。查本件行政處分所適用之法規，其法文既係明定以變更「里程」計算，被告於適用該規定時，即應依文義解釋之一般原則，僅得以當下一般人民之語言認識來掌握規範的意義，以使受該法律規範之人民不會遭遇不能預期的狀況，適用該法規者若主張應作他種理解者，自應就此特別說明其理由，俾符憲法法治國法安定性原則之要求。（參見ＫａｒｌＬａｒｅｎｚ著˙陳愛娥譯，法學方法論，第二二七－二二八頁。）則本件路線變更案所適用之處理原則，既係明定以里程數計算，按一般通念，自係以汽車客運業路線變更後有實際行駛行為之里程數（就本件系爭案件而言，其往返草屯–名間之里程）皆應計入，共計實際變更路線後之里程數為三十九公里。至被告所云該規定係著眼於營運範圍，故返回之里程應不予計算之解釋，顯已超出法規所示可能之文義範圍，復無舉出何以為此認定之依據，所為之行政解釋欠缺適當的、充分的事理上理由，已違反禁止恣意原則。從而，本件系爭被告參加人全航客運路線變更申請案已逾公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第四點第四項規定，客運業申請變更路線行駛，以「每次變更路段里程，不得超過原核定路線里程之三分之一」為限之規定，被告所為核准之行政處分自屬違法。

四、末依公路法第四十一條第一項及汽車運輸業管理規則第三十五條規定，公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則，除有但書所定情形外，主管機關不得核准二家以上公路汽車客運業者經營之。其除外情形有二，其一為其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，其二則係原客運業者之營運車輛、設備均不能適應大眾運輸需要者。查本件全航客運之營運路線起訖點為台中至埔里，並無須貫穿「草屯–名間」此變更路線路段，始能連貫兩端起訖點之情形，又查「台中–名間」段路線，除原有本件原告豐原客運、彰化客運、員林客運等客運業者所經營之「台中–草屯–南投」等路線外，原告參加人之總達客運並於九十年間參與台灣省公路汽車客運營運審議委員會審議，由其獲准接駛台灣汽車客運公司「台中–水里」等公路客運路線，並概括承受台灣汽車客運公司原有之車輛及人員，此並有雙方於九十年五月八日共同簽訂之「交通部公路局配合行政院核定台灣汽車客運公司民營化辦理營運路線釋出契約書」附於本院卷內可稽，其中所營「台中–南岡–水里」、「台中–中興–水里」、「南投–水里」等路線均經南投至民間段，又其與訴外人中南客運聯營之「高雄–埔里」線，行駛路段亦有行經台三線由民間至埔里，此復有總達客運提出之路線許可證及里程票價表附於本院卷內可稽，於此情形下，被告於認定原客運業者之營運車輛、設備均不能適應該路段大眾運輸需要者，自應依據行政程序法之相關規定踐行必要之調查事實及證據之程序，以作為認定之依據，惟從本件卷證觀之，被告並未進行相關量能之調查及評估，依據何種數據認定原客運業者之車輛及設備不能適應該路段大眾運輸之需要，誠屬可議，實有認定事實不依證據之違誤，徒以全航客運申請變更後之營運行駛路線，業使「名間至南投」路段內（含竹山、水里）之民眾得以搭乘客運班車無須轉車往返草屯、埔里，已普受民眾喝采，使南投縣之客運交通更蓬勃發展等之空泛言詞，引為其行政處分合法之依據，所述洵無足採。末查，本件系爭變更路線加註許可處分，核屬對申請相對人授益，而對第三人造成負擔之第三人效力處分，已如前述，於此情形下，若撤銷係由授負擔效力所及之第三人循爭訟程序所提起，則處分之相對人自無主張信賴保護之餘地，蓋此時原處分尚未產生確定效果，則本件被告參加人主張信賴保護原則之適用，作為原處分不應撤銷之論據，自非有理。從而，本件原處分既有上述諸多違誤，訴願決定予以維持，亦有可議。原告等訴請撤銷，非無理由，應由本院將原處分及訴願決定悉予撤銷，由被告另為適法處理，以昭折服。

遽上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段，第九十八條第三項前段，第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官　黃 靜 華