最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2052號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2052號

上訴人

國立故宮博物院

代表人

周功鑫

被上訴人

林秀穗

上列當事人間俸給事件，上訴人對於中華民國100年1月10日臺北高等行政法院99年度簡字第721號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人於民國91年12月16日至95年6月30日間（下稱系爭期間），任職上訴人秘書室，擔任法制職系薦任科員，按公務人員專業加給表㈤規定支領專業加給（下稱法制專業加給）。嗣上訴人依行政院人事行政局98年11月24日局給字第09800656621號函（下稱人事行政局98年11月24日函），認被上訴人不符依「公務人員專業加給表㈤」領取法制專業加給之規定，僅得依公務人員專業加給表㈠支領專業加給（下稱一般專業加給）。爰以99年3月9日台博人字第0990002442號函（下稱原處分）檢附上訴人系爭期間領取法制專業加給與一般專業加給之差額清冊，追繳被上訴人於系爭期間溢領之專業加給差額計新臺幣278,026元（下稱系爭差額）。被上訴人提起復審，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。經原審為「復審決定及原處分均撤銷」之判決。上訴人聲明上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人於系爭期間擔任上訴人秘書室之法制科員，辦理法制業務，已依法辦理銓敍，核予法制職系，並按公務人員專業加給表㈤支領法制專業加給。原處分係依人事行政局98年11月24日函而為，然該函業經行政院以99年10月27日院授人給字第0990025298號函宣示停止適用，並溯自93年6月25日生效，則原處分屬未具法令依據及理由之行政處分。㈡被上訴人依上訴人所為授益之行政處分受領法制專業加給已逾2年，該授益處分未經撤銷，上訴人遲至99年3月9日始予撤銷，已逾行政程序法第117條規定之2年除斥期間，於法不合。又縱認原處分並無違法，因被上訴人原無公務人員資格，信賴上訴人所為得支領法制專業加給之處分而辭去原來職務，轉職至上訴人秘書室擔任法制科員，且無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形，依同法第120條規定，上訴人不應予以追繳系爭差額，否則亦應合理補償被上訴人之損失等語。求為「⑴先位聲明：復審決定及原處分均撤銷。⑵備位聲明：被上訴人應作成補償上訴人278,026元之處分。」之判決。

三、上訴人則以：被上訴人確於91年12月16日轉任至上訴人之秘書室擔任法制職系科員，並依公務人員專業加給表㈤之規定支給法制專業加給。然人事行政局業以98年11月24日函知上訴人，認依上訴人原訂「國立故宮博物院辦事細則」（於97年3月13日廢止）設置之秘書室法制人員，不符公務人員專業加給表㈤支給法制專業加給之規定，上訴人以原處分追繳系爭期間溢發之系爭差額，於法並無違誤等語，資為抗辯。

四、原判決為被上訴人勝訴之判決，係以：㈠領取法制專業加給需符合公務人員專業加給表㈤之規定。依92年1月17日修正之公務人員加給給與辦法（下稱加給辦法）第3條第2款規定，該公務人員專業加給表㈤中所謂之「組織法規」，係指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例，不包括上訴人依原國立故宮博物院組織條例（於97年1月16日修正為組織法）授權訂定之辦事細則。故被上訴人縱於系爭期間擔任上訴人秘書室之法制科員，辦理法制業務，並依法辦理銓敍，核予法制職系，亦不符「公務人員專業加給表㈤」得支領法制專業加給之要件，上訴人於系爭期間作成核發法制專業加給之處分，即屬違法。㈡被上訴人係經上訴人所屬承辦人員告知有法制專業加給始轉職至上訴人秘書處，且經銓敍部合格實授法制職系薦任6等本俸5級，由上訴人作成連續核發法制專業加給之處分，得視為被上訴人之信賴基礎事實；且其雖無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形，然依公務人員俸給法第18條、加給辦法第2條、第3條第2款、第13條及公務人員專業加給表㈤等規定，法令適用之平等性及依法行政原則等公益，應大於被上訴人支領法制專業加給之信賴利益，故上訴人得依行政程序法第117條前段撤銷所為之違法授益處分。又參酌原處分記載之主旨及檢送系爭差額清冊並追繳被上訴人於系爭期間溢領之系爭差額，足認原處分係撤銷其之前所為法制專業加給之核發，改支一般專業加給，並限期被上訴人返還溢領之系爭差額之意思，且對外行文，對於包括被上訴人在內之受文者發生法律上效果，依本院94年度判字第1057號判決意旨、行政程序法第8條及第149條準用民法第98條之規定，原處分並無違反行政程序法第96條第2項之規定。㈢依本院89年度判字第1103號判決意旨，被上訴人經上訴人告知得支領法制專業加給後，辭去原職轉任上訴人秘書室擔任法制科員，並於系爭期間按月支領法制專業加給以供其生活及財務所需，係被上訴人信賴上訴人之決定而就其生活關係作適當之安排，且無信賴不值得保護之情形，上訴人撤銷違法授益處分效力時，不宜溯及既往。而上訴人以原處分為溯及既往失效，並命被上訴人繳回溢領之系爭差額，有違信賴保護原則，為裁量怠惰。又按本院97年度判字第1057號判決意旨，依行政程序法第121條第1項撤銷權除斥期間之規定，所謂「知有撤銷原因」，係指「知有構成撤銷理由之事實」，至於法規解釋及適用上之瑕疵，則非此處所謂之事實。則自上訴人知悉系爭核發法制專業加給處分得撤銷之原因之最晚時點（95年6月30日）距其行使撤銷權（99年3月9日）之日早已逾2年之除斥期間，原處分顯有違誤。被上訴人執此指摘原處分及復審決定違背法令，並先位聲明請求撤銷，為有理由，爰將復審決定及原處分，併予撤銷。又被上訴人先位聲明既有理由，則其備位聲明請求上訴人作成補償被上訴人278,026元之處分部分，即無庸再予審究另，本件判決基礎已臻明確，其餘爭點及兩造其餘攻擊防禦方法與判決不生影響，無一一論述之必要等詞，資為論據。

五、本院查：

㈠按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。又所謂訴訟事件涉及之法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言。本件兩造爭議者為本件是否有信賴保護原則之適用及行政程序法第117條有關撤銷違法行政處分除斥期間之計算，足認本件涉及之法律見解具有原則性，故應予許可上訴，合先敍明。

㈡次按「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」公務人員俸給法第18條第1項定有明文。又按「本辦法所用名詞意義如下：……組織法規：指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例。」「職務加給、技術或專業加給均依其銓敍審定職等支給。」「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」分別為92年1月17日修正發布之加給辦法第3條第2款（100年6月20日已修正為：「…組織法規：指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則、組織自治條例及依中央行政機關組織基準法制（訂）定發布之處務規程及辦事細則」、第5條第1項前段（96年5月15日修正發布規定「職務加給、技術或專業加給，除有下列情形者外，均依其銓敍審定職等支給……」）及第13條所明定。是專業加給表係依公務人員俸給法第18條第1項及加給辦法第13條分層授權而來，行政院人事行政局基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，故專業加給表屬經法律授權行政院訂定之合法有效之法規命令。再「以下列機關或單位內法制人員，同時符合：⑴職務歸列『法制職系』；⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格；及⑶辦理法制、訴願、調解業務等三項要件者為限：①依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。……⑤雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。」為自91年6月1日起生效之專業加給表㈤適用對象欄第1款及第5款所規定（94年1月1日起生效之專業加給表㈤適用對象欄第1款及第5款規定亦同）。

㈢經查，被上訴人於系爭期間任職上訴人秘書室擔任法制科員，辦理法制業務，並依法辦理銓敍，核予法制職系，且經上訴人核發法制專業加給，而系爭期間上訴人之組織法規為『國立故宮博物院組織條例』（97年1月16日修正為組織法），未設置法制機構或單位，亦未明定辦理法制業務之職務，然上訴人於依上開條例授權所訂定之辦事細則（97年3月13日已廢止）第12條明定，該院秘書室分設3科，其中第1科掌理11款事項中之第10款，係辦理關於該院法制事項等情，為原判決所是認，核與卷證資料相符。因被上訴人任職之系爭期間適逢93年6月23日制定中央行政機關組織基準法，爰分述如下：

㈣91年12月16日至93年6月24日部分：

⑴經查，上訴人於系爭期間之組織法規即國立故宮博物院組織條例並未設置法制機構或單位，亦未明定辦理法制業務之職務，僅於依上開原組織條例授權所訂定之辦事細則第12條明定該院秘書室分設3科，其中第1科掌理11款事項中之第10款，係辦理關於該院法制事項，惟該辦事細則非屬加給辦法第3條第2款所規定之組織法規，該科亦非法制單位，依公務人員俸給法第18條第1項、及92年1月17日修正之加給辦法第2條、第3條第2款及「公務人員專業加給表㈤」等規定，被上訴人於此期間任職上訴人秘書室擔任法制科員，辦理法制業務，並依法辦理銓敍，核予法制職系，不符合「公務人員專業加給表㈤」所規定得支領法制專業加給之要件，原判決據以認定上訴人所為之法制專業加給之核發即屬違法之處分，依法核無違誤。次查，公務機關所屬承辦人作成行處分是否有違誤，與行政處分相對人是否有信賴不值得保護，係屬二事，縱承辦公務員作成之行政處分有違誤，亦不影響相對人是否有信賴不值得保護之認定；且所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此，信賴利益並非現存之利益，政府機關給付公務人員之法制專業加給，係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為。故上訴人撤銷系爭差額之違法處分後，自得對被上訴人追繳，被上訴人縱然將其所受領之給與予以處分或消費，上訴人之追繳與信賴保護原則並無違背。原判決以被上訴人因經告知得支領法制專業加給，始辭原職轉任至上訴人秘書室擔任法制科員，並逐月獲上訴人連續核發法制專業加給之給付處分，被上訴人有信賴之基礎事實及具體信賴表現行為（，且無信賴不值得保護之情形，應有行政法信賴保護原則之適用乙節，適用法規尚有未合。另查，被上訴人既不合信賴保護要件，難認有財產上之損害，自無行政程序法第118條但書之適用。原判決復以被上訴人因信賴上訴人之處分，已就其生活關係作適當之安排，且無信賴不值得保護之情形，上訴人於撤銷違法授益處分之效力，不宜溯及既往，即不應責令被上訴人將前已申領之法制專業加給返還等由，因本案情形尚與信賴保護要件未合，已如上述，故原判決此項理由亦有未合。

⑵依行政程序法第121條第1項「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」之規定可知，係指原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起算除斥其間，而非以作成處分之公務人員知悉時起算，蓋行政處分之撤銷係對違法處分為之，如以實際行為之公務員涉有過失時起算，則所有撤銷違法行政處分之除斥期間均應以行政處完成時起算，顯與上述法條規定意旨不符。本件上訴人對於撤銷權存在之構成要件事實，即何時知悉撤銷原因，且在2年內行使權利之事實，固應負證明責任，然其主張係於接獲人事行政局98年11月24日函後，始知悉被上訴人有不符合支領法制專業加給要件之情事，原審自應依職權詳加查證是否可採卻未詳加調查，遽以行政機關有依法行政之義務，公務人員並經相關考試及訓練始予任用，本質上不能就法規解釋及適用上瑕疵諉為不知，應認自上訴人核發法制專業加給處分得撤銷之原因之最晚時點（95年6月30日）起算，上訴人於99年3月9日行使撤銷權，已逾2年之除斥期間云云，於法亦非有據。

⑶綜上，原判決就此部分既有如上之可議，上訴人據以指摘，求予廢棄，為有理由，因本案此部分尚有事實未明，應發回原審法院，依本判決意旨，查明事實後，另為適法之判決。

㈤93年6月25日至96年6月30日部分：

⑴原判決以上訴人之辦事細則非屬加給辦法第3條第2款所規定之組織法規，所屬秘書室亦非法制單位，被上訴人縱於系爭期間任職上訴人秘書室擔任法制科員，辦理法制業務，並依法辦理銓敍，核予法制職系，亦不符合「公務人員專業加給表㈤」所規定得支領法制專業加給之要件乙節，固非無見。

⑵惟按93年6月23日制定公布而自同年月25日起發生效力之中央行政機關組織基準法第8條第1項規定：「機關組織以法律制定者，其內部單位之分工職掌，以處務規程定之；機關組織以命令定之者，其內部單位之分工職掌，以辦事細則定之。」準此，各中央行政機關依中央行政機關組織基準法制（訂）定、修正其組織法令後，其所制（訂）定、修正之處務規程及辦事細則，應自93年6月25日起認屬「組織法規」之範疇。92年1月17日修正發布之加給辦法第3條第2款規定之「組織法規」本應配合修正，而將各中央行政機關依中央行政機關組織基準法制（訂）定、修正其組織法令後，其所制（訂）定、修正之處務規程及辦事細則列入該條款內，俾依該辦法第13條授權規定所修正發布而自94年1月1日起生效之專業加給表㈤適用對象欄第1款及第5款規定之「組織法規」之範疇亦及於處務規程及辦事細則，惟該辦法卻未配合修正，致形式上該辦法及該表規定之「組織法規」僅限於組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例，不及於處務規程及辦事細則，而與中央行政機關組織基準法規定之「組織法規」及於處務規程及辦事細則發生衝突。然因中央行政機關組織基準法為法律，該加給辦法及專業加給表為法規命令，中央行政機關組織基準法之位階高於加給辦法及專業加給表，自應捨加給辦法及專業加給表而取中央行政機關組織基準法，是加給辦法及專業加給表規定之「組織法規」，應自93年6月25日中央行政機關組織基準法發生效力起，亦及於處務規程及辦事細則，嗣行政院復以99年10月27日院授人給字第0990025298號函釋示：「主旨：『公務人員專業加給表㈤』及『公務人員專業加給表』適用對象所稱『組織法規』之範疇，包括各中央行政機關依中央行政機關組織基準法制（訂）定、修正其組織法令後，所訂修之『處務規程』及『辦事細則』，並溯自93年6月25日生效……。說明：93年6月23日公布施行之中央行政機關組織基準法（下稱組織基準法）第8條規定，中央行政機關內部單位之分工職掌，應分別以處務規程、辦事細則定之。又依銓敍部99年9月23日部銓二字第0993218078號函釋略以，於加給辦法第3條所稱之組織法規未配合修正前，依組織基準法規定所訂定之處務規程及辦事細則，得認屬上開辦法所稱之組織法規。茲為兼顧機關業務需要及保障公務人員權益，同意上開辦法授權訂定之旨揭公務人員專業加給表，其適用對象所稱『組織法規』之範疇，包括各中央行政機關依組織基準法制（訂）定、修正其組織法令後，所訂修之『處務規程』及『辦事細則』。另歷來本院及本院人事行政局相關函釋與本函規定不符部分，並同時停止適用。」等語重申此旨，加給辦法第3條第2款亦於100年6月20日配合修正為：「…組織法規：指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則、組織自治條例及依中央行政機關組織基準法制（訂）定發布之處務規程及辦事細則」。準此，上訴人既於依原組織條例授權所訂定之辦事細則第12條明定，該院秘書室分設3科，其中第1科亦掌理該院之法制事項，揆諸上開規定及說明，原「國立故宮博物院辦事細則」已屬加給辦法及專業加給表㈤規定之「組織法規」，則自93年6月23日中央行政機關組織基準法發生效力起，縱認上訴人之秘書處非屬法制專責單位，然被上訴人係該秘書室之法制科員，且辦理法制業務，並依法辦理銓敍，縱不屬公務人員專業加給表㈤適用對象欄第1款之法制人員，惟仍有可能認屬該表適用對象欄第5款之法制人員，是上訴人同時符合該表適用對象欄前段第⑴點「職務歸列『法制職系』」及第⑶點「辦理法制、訴願、調解業務」之要件。但上訴人是否同時符合第⑵點「具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格」之要件？未臻明確，尚待調查。原判決徒以上訴人於此期間之組織法規，未設置法制機構或單位，亦未明定辦理法制業務之職務，雖其辦事細則第12條有秘書室第1科掌理該院法制事項之規定，惟該辦事細則非屬加給辦法第3條第2款所規定之組織法規，該科亦非法制單位，故被上訴人縱於上訴人秘書室擔任法制科員，辦理法制業務，並依法辦理銓敍，核予法制職系，亦不符合「公務人員專業加給表㈤」所規定得支領法制專業加給之要件乙節，亦有適用法規不當之違誤。上訴人據予指摘，亦屬有理，因此部分尚有部分事實未明，應發回原審法院，依本判決意旨，查明事實後，另為適法之判決。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異